PPP模式下海綿城市的物有所值評價研究

劉 想 黃 歌

(湖北經(jīng)濟學(xué)院，湖北 武漢 430205)

0 引言

2012年4月，我國在《2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇》中首次提出“海綿城市”的概念，突破傳統(tǒng)的“以排為主”，以建筑、道路、綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施為載體，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，營造健康、綠色、宜居的城市水環(huán)境。2015年3月，我國確定第一批海綿城市試點共有16個；2016年4月，我國確定第二批海綿城市試點共有14個。海綿城市建設(shè)正在部署推進。2017年李克強總理在政府報告中明確提出：推進海綿城市建設(shè)，重視城市“里子”工程，不僅僅限于試點城市。

海綿城市建設(shè)將對現(xiàn)有地下管網(wǎng)進行大規(guī)模改造，資金需求量巨大，單純依靠中央財政補貼力度有限。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》以及住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》均明確提出：積極推廣政府與社會資本合作(PPP)的新型融資模式。中央財政對海綿城市建設(shè)試點中采用PPP模式達到一定比例的，在專項資金補助的基礎(chǔ)上，給予一定的獎勵。目前已有較多成功案例，如南寧市那考河流域治理PPP項目[1]，岳陽市王家河流域綜合治理芭南兩湖連通工程PPP項目，遷安市、鎮(zhèn)江市、常德市海綿城市建設(shè)PPP項目等。2015年財政部下發(fā)的《PPP物有所值評價指引(試行)》167號文，對開展VFM工作予以指導(dǎo)規(guī)范，由此VFM評價正式確定為PPP項目不可或缺的前置和門檻程序并得到推廣。但由于該項工作在國內(nèi)尚處于試行和推廣階段，概念和觀念還相對新穎，方法體系也在摸索完善中[2]。因此，結(jié)合海綿城市項目的特點，構(gòu)建合理的、有效的VFM物有所值評價指標(biāo)體系，才能為海綿城市建設(shè)是否采用PPP模式提供決策參考依據(jù)。

1 海綿城市建設(shè)項目的特點

1.1 建設(shè)規(guī)模大

海綿城市的建設(shè)覆蓋范圍廣，既涉及房屋建筑工程，例如老舊小區(qū)的改造，又涉及市政工程，諸如道路的改造﹑管網(wǎng)系統(tǒng)的完善，以及河道整治等水利工程和公園建設(shè)等園林綠化工程。以武漢為例，作為第一批試點城市，武漢市青山與漢陽四新片區(qū)海綿城市項目范圍為38.4 km2，占武漢中心城區(qū)面積的4.4%。海綿城市項目規(guī)模之大也導(dǎo)致了它的投資額大，據(jù)住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為1億元/km2～1.5億元/km2。

1.2 全壽命周期長

海綿城市的建設(shè)，涉及到城市水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水資源等方面的內(nèi)容，非單一型市政工程建設(shè)，需制定海綿城市專業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，綜合城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)等建設(shè)，需不斷逐步推進，深化治理。

1.3 整體風(fēng)險大

我國的海綿城市建設(shè)起步較晚，仍處于試點階段。由于海綿城市建設(shè)的綜合性與技術(shù)性極強[3]，甚至還需要運用一些新材料與新工藝，現(xiàn)有的經(jīng)驗和技術(shù)多為借鑒，同時海綿城市自身的復(fù)雜性、地理位置的特殊性、降雨的季節(jié)性和隨機性，都給海綿城市的建設(shè)帶來了一定的風(fēng)險。

1.4 投資回收期長

一方面海綿城市的建設(shè)規(guī)模大，資金需求量大，建設(shè)周期長；另一方面海綿城市公益性強，一般為市政管網(wǎng)工程、老舊小區(qū)改造工程、河道整治工程、園林綠化工程、道路綠地等工程，經(jīng)濟效益低。收益模式以政府補助為主，使用者付費為輔的模式。因此，海綿城市的前期投資金額大，后期收益小，投資回收期長。對社會資本的吸引力不足，需完善海綿城市PPP項目建設(shè)的績效考評及收益模式。

1.5 利益相關(guān)者多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜

海綿城市建設(shè)和運營階段涉及的主體較多，需要財政、市政、城建、環(huán)保、水利、園林、城管等多個部門的分工與協(xié)調(diào)[4]。單是一個河道整治項目，前期由水利部門及環(huán)保等部門共同分析相關(guān)河道水文﹑地質(zhì)情況，提出河道治理目標(biāo)，后由城建部門﹑市規(guī)劃局等部門制定具體的河道實施的規(guī)劃和項目可行性研究報告，經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)后，由財政部門進行撥款，項目方可動工。在項目實施過程中，各有關(guān)部門對項目相關(guān)方面分別進行監(jiān)督管理。

2 物有所值評價

物有所值評價VFM(Value For Money)，是指最優(yōu)化利用可用資源以獲取想要的結(jié)果，為商品或服務(wù)的全生命周期成本與質(zhì)量的最佳組合[5]。VFM是判斷項目是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。主要包括定性評價和定量評價兩大模塊，且主要以定性評價為主。

目前國際上大多數(shù)國家與地區(qū)通常是運用專家評分法進行VFM定性評價分析，具體評價程序如圖1所示[6]。

3 海綿城市VFM定性評價

1)指標(biāo)的篩選與權(quán)重的確立。

結(jié)合海綿城市的特點，在考察了常德市PPP海綿項目，遷安市海綿城市項目，四平市海綿城市建設(shè)，三亞市海綿城市建設(shè)等案例的基礎(chǔ)上，確定初步可考慮指標(biāo)。然后邀請來自金融、水域、財政、PPP專家?guī)臁⒎伞⑹┕ぜ夹g(shù)等領(lǐng)域共計15位專家，采用專家評分法遴選后確定PPP海綿城市物有所值具體指標(biāo)。同時，發(fā)放200份調(diào)查問卷，調(diào)查對象為海綿城市建設(shè)及PPP領(lǐng)域的從業(yè)者，共回收146份問卷調(diào)查，其中，有效問卷132份。根據(jù)專家評分及調(diào)查問卷，篩選出評價指標(biāo)及相應(yīng)權(quán)重，見表1，表2。

表1 海綿城市物有所值研究定性評價基本指標(biāo)表

表2 海綿城市物有所值研究定性評價附加指標(biāo)表

2)定性分析結(jié)論。

針對具體項目，成立7人以上專家小組，由專家小組依次對每個指標(biāo)進行評分，最后取平均值匯總相加。對于分數(shù)在60分以下的可被認定為項目不宜采用PPP模式，更適合傳統(tǒng)政府采購模式，而分數(shù)在60分及以上，則通過定性評價，項目可采用PPP模式。

4 案例分析

4.1 案例背景

鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)包括道路LID建設(shè)，老小區(qū)LID整治，濕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，污水處理廠建設(shè)，雨水泵站建設(shè)，管網(wǎng)工程建設(shè)，水環(huán)境修復(fù)保護，海綿城市達標(biāo)工程建設(shè)等工程。項目實施機構(gòu)為鎮(zhèn)江市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局。該項目擬采用BOT的運作方式，社會資本方為中國光大水務(wù)有限公司，合作期限23年，項目總投資25.85億元(其中中央專項資金12億元用于專項治理工程的建設(shè)投資，PPP項目公司投資13.85億元用于綜合達標(biāo)工程的建設(shè))。

4.2 物有所值定性評價

利用專家評分法進行物有所值定性評價，具體得分如表3，表4所示。

表3 鎮(zhèn)江市海綿城市物有所值定性評價基本指標(biāo)得分表

表4 鎮(zhèn)江市海綿城市物有所值定性評價附加指標(biāo)得分表

4.3 案例分析結(jié)論

根據(jù)表3和表4中對鎮(zhèn)江市海綿城市物有所值定性評價指標(biāo)的打分，將基本指標(biāo)得分與附加指標(biāo)得分相加，總得分為78.16，大于判斷的基準(zhǔn)分60，通過定性評價，項目可采用PPP模式。實際上，自鎮(zhèn)江市作為海綿城市第一批試點城市以來，已完工項目超過了190個，運行狀況良好，極大地緩解了城市內(nèi)澇問題，所完成的積水區(qū)整治區(qū)域，在2016年，2017年未出現(xiàn)內(nèi)澇積水情況。鎮(zhèn)江市海綿城市也被評為全國首單海綿城市PPP“雙示范”項目。鎮(zhèn)江市良好的運行情況也證明了上述物有所值評價是科學(xué)正確的，本文確定的物有所值定性評價指標(biāo)是可取的。

5 結(jié)語

海綿城市建設(shè)和PPP融資模式都是創(chuàng)新之舉，融資難是建設(shè)海綿城市的一大挑戰(zhàn)，為了科學(xué)合理地采用PPP融資模式建設(shè)海綿城市，必須要在海綿城市的全壽命周期內(nèi)任何一階段運用物有所值評價對項目進行評價。只有通過VFM評價的項目，海綿城市才真正適用PPP融資模式，反之則適用傳統(tǒng)采購模式。針對具體項目，海綿城市PPP物有所值定性評價指標(biāo)也有可能隨之變化，本文確定的定性評價指標(biāo)具有參考借鑒意義和實際應(yīng)用價值。