我國電子政務服務價值共創質量分析與提升策略*
——基于國內十大重要省市的網站服務調查

司文峰 胡廣偉

（1.南京大學信息管理學院 南京 210023；2.南京大學政務數據資源研究所 南京 210023）

1 引言

隨著公民知識水平的迅速提高和政務網絡的日益普及，政務服務出現了新的變化。社會用戶不再只是公共服務的“消費者”，已有意愿和能力參與電子政務服務的提供，能與政府一道提升政務服務品質，從而改進服務體驗，共創價值。伴隨著實踐開展，電子政務服務價值共創重要性凸顯。

一方面，可響應國家戰略需要，提升政務服務能力。我國于2016年出臺了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》和《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》，使得以互聯網為載體的公共服務方式改進受到社會更廣泛的關注。而電子政務服務價值共創開展，則將用戶納入到政務服務的設計、提供、傳遞等環節中，使得政務服務可以精準抓住需求，對于政務服務能力的提升具有重要意義。

另一方面，提供了認識電子參與的全新視角。電子政務服務價值共創主要表現為電子參與，鼓勵參與主體積極地、全面地介入政務服務全過程。而電子參與現有研究聚焦于電子民主，價值共創則提供了認識電子參與的全新視角。

所以，本文將價值共創理論引入電子政務服務領域，以政府門戶網站共創為代表調查歸納了現階段電子政務服務價值共創的主要類型，揭示了質量現狀，繼而提出提升策略，為電子政務服務價值共創的深入研究拋磚引玉。

2 電子政務服務價值共創

價值共創理論的發展經歷了三個階段。第一階段為價值共創思想啟蒙階段。價值共創思想可以追溯到19世紀，主要散見于服務經濟學研究文獻中[1]。第二階段為價值共同生產階段，消費者成為價值創造者。20世紀60年代，興起的消費者生產理論認為消費者可作為合作生產因素[2]。Ramirez（1999）正式提出了“價值共同生產”[3]。第三階段為價值共創階段。2004年，美國學者Vargo和Lusch[4]以及Prahalad和Ramaswamy[5]分別基于服務主導邏輯和消費者體驗視角提出價值共創理論，共同強調價值由消費者與生產者共同創造，此后價值共創理論迅速興起。

隨著價值共創理論研究的深入，價值共創在公共服務領域應用也逐漸得到重視，其研究主要基于公共服務視角的相關理論應用框架，如價值共享的框架、價值服務系統理論[6-8]。新公共管理等理論興起以來，商業理論亦被認可應用于政府服務領域，傳統的公共服務提供關系已有所轉變。隨著信息技術的發展，公共服務提供的方式逐漸向電子化傾斜，從而誕生了電子政務服務價值共創概念。即社會用戶通過政府提供電子平臺，利用所掌握的信息和知識，參與政務服務提供服務。其中政府重點在于提供電子政務服務平臺以及價值共創服務運行機制，社會用戶重點在于參與服務提供全過程。

電子政務服務價值共創的現有研究以宏觀性介紹為主。Subbiah和Ibrahim（2011）作了基礎性的研究，他們分析了不同國家背景下公眾與政府共創價值運用的方法，揭示了公眾在價值共創過程中扮演的角色[9-10]。Linders（2012）則進一步認為政府與公民的界限衰退，社會面臨的基礎問題是什么樣的公共價值被創造、如何更有效和有效率的創造、政府責任如何被公民分享[11]。這一研究產生了廣泛影響。近年來，電子政務服務價值共創研究專注于社交媒體工具、價值共創模式。Picazo，Fernandez和Luna（2016）認為政府可通過運用商業社交媒體互動性強的特點，共創電子政務服務價值[12]，Giesbrecht，Schwabe和 Schenk（2017）為改變工作實踐的基本缺陷，研究客戶參與和信息系統支持共同創造咨詢價值共創模式[13]。

國內研究開展較晚，在CNKI上僅檢索出兩篇密切相關的論文。劉柳，胡廣偉（2015）在國內首次探討了電子政務服務價值共創的內涵、領域、內容及其戰略要素[14]。在此基礎上，龐慶華，陳雨兒（2016）基于服務藍圖理論從互動層、服務層、流程層及支撐層方面構建了電子政務服務價值共創模式[15]。國內研究結合了中國國情，為價值共創研究作了基礎性推廣，但尚待深入。

綜上所述，電子政務服務價值共創已引起重視，但研究尚未成體系，一些基礎性現實問題尚未得到關注，國內應用更是欠缺。如國內價值共創開展的類型有哪些？開展的質量如何？有哪些策略可以提高當下價值共創質量？這些問題對電子政務服務能力的提升具有重要意義，有助于推進電子民主及服務型政府建設，卻未能得到揭示。因此，本文立足國情，調查歸納現階段電子政務服務價值共創類型，揭示其開展質量，從而提出具有針對性的提升策略。

3 現階段電子政務服務價值共創質量評測

3.1 電子政務服務價值共創類型

基于南京大學與新華網聯合發布的《2016年中國政府電子服務能力指數報告》[16]，對電子政務服務能力靠前的直轄市、省份和城市進行樣本遴選，選擇了北京市、上海市、天津市、重慶市、廣東省、江蘇省、浙江省、杭州市、廣州市、深圳市作為代表，而門戶網站則是電子政務服務的主要渠道。因此本文重點梳理上述樣本門戶網站的在線互動板塊，歸納常見價值共創類型，如表1所示概述如下。

（1）用戶主動型

用戶主動型，為基于用戶參與需求強烈的類型，主要針對非特定事項，包括三種類型，分別為領導信箱、便捷信訪、在線咨詢。領導信箱，是政府密切聯系群眾的重要橋梁，一般需要注冊，程序較為嚴格，有較為完善的制度支持。便捷信訪，是群眾提出意見、建議的一個重要渠道，手續較為簡便，突出特定事項或功能。在線咨詢，通過在線解答的方式供即時互動咨詢，參與程序便捷。

用戶主動型的價值共創理念是政府提供用戶在線咨詢平臺，用戶自由表達自身訴求，政府解決用戶訴求。一方面，政府可精準抓住用戶需求，為用戶創造實用價值。另一方面，政府可積累公眾關切問題，形成政務大數據，支撐需求重點的形成，為政府創造決策價值。

（2）政府主動型

政府主動型I，為基于政府參與需求強烈的類型，主要針對特定事項，包括三種類型，分別為人民建議、法規征集、調查征集。人民建議，側重于本市經濟、政治、文化、社會、生態等建設。法規征集，側重于法律法規及標準成稿階段的修改建議。調查征集，主要是通過問卷的形式了解公民意見，為決策積淀民意。

政府主動型I的價值共創理念為政府發布征集公告，激起利益相關者和公眾熱心關切，利用政府提供的參與平臺響應參與，從不同視角給出來自公眾的相關建議。一方面，為政府創造了方案實施價值，使得方案更加完善，公眾亦更加能夠接納實施。另一方面，為公眾創造了電子參與價值，提供了公眾電子參與的渠道，滿足了公眾公共事務參與欲望。

表1 電子政務服務價值共創類型

政府主動型Ⅱ，為基于政府參與適度需求的類型。主要針對政府發布的特定事項，分為論壇、評價、評議。論壇，是發帖回帖討論的平臺，可發布信息或提出看法。論壇的互動性很強，且旁觀者隨時能便捷參與。評議，對于特定事項行為可表達意見或定性評價。評價，是用戶對于政府服務績效進行的定量評價，為外部監督的一部分。

政府主動型Ⅱ的價值共創理念為對于政府發布的信息事項、事務事項或者政府績效成就，提供公開討論評價的平臺。一方面，為用戶提供監督參與價值，提供用戶電子監督渠道。另一方面，為政府創造輿情價值，從而適當調整政務服務行為。

2.2 電子政務服務價值共創質量分析

基于北京市、上海市、天津市、重慶市、廣東省、江蘇省、浙江省、杭州市、廣州市、深圳市門戶網站，針對用戶主動、政府主動I、政府主動II的9個價值共創類型，分別調研各項前50條信息服務記錄。調查時間為2017年5月21—5月25日。進行全方位歸納總結后，發現9個價值共創類型在參與便捷、參與廣度、參與熱度、參與深度、參與反饋、參與評價、民意轉化、參與內容、激勵與監督等方面存在顯著且相似的質量問題，因此，質量分析以采用不區分類型的形式為主、典型類型說明為輔的形式，歸納如下。

（1）參與便捷

參與便捷程度是影響公民參與價值共創的重要因素，影響了公民的參與成本和參與體驗。而參與便捷存在以下十方面的不足。①整合性不足，少有樣本在征集欄目中能集成內容、背景、采納、評論情況于一個板塊。②醒目性不足，僅有四個樣本在首頁中呈現電子參與相關內容。③障礙性存在，一方面，并非全部樣本支持無障礙服務；另一方面，滿足無障礙服務下的樣本并非全部支持電子參與；再者，僅有廣東省門戶有多個形態的無障礙服務。④引導性不足，以說明指南為例，說明指南多關于用戶主動型，且有四個樣本無說明指南。⑤登陸形式單一，多采用注冊登陸，不能為外地公民提供參與。⑥信息語言單一，僅有部分樣本提供圖片、視頻上傳功能，未能打破結構化語言輸入格局。⑦網絡辦公性不足，部分樣本（深圳、上海市）網上征集行為非全程電子化，而是由相應業務部門提供聯系電話和郵箱。⑧反饋持續性不足，僅江蘇省設置了可進一步咨詢的方式（在一輪反饋后）。⑨即時性不足，僅浙江省和廣州市提供了在線實時網絡咨詢服務。⑩第三方媒體參與不足，僅深圳市有集成第三方媒體平臺。

（2）參與程度

參與程度是影響價值共創質量的重要外部因素，分為參與廣度、參與熱度、參與深度。①參與廣度不足，參與廣度主要指參與形式的豐富性。基于用戶主動型來看，僅有三個樣本信箱類別擁有兩種方式，一個樣本集成了三種方式；基于政府主動型（Ⅰ、Ⅱ）來看，唯有一個樣本擁有四種形式，均不能涵蓋全部形式。②參與熱度不足，參與熱度是價值共創吸引力的外在體現。參與者人數少，政府也很難形成充實的民意庫[17]。調查顯示，電子參與熱度和千萬級服務人口基數嚴重不符。③參與深度不夠，參與深度是指價值共創的層次。調查顯示，公眾尚未參與涉及決策協商的核心環節，共創處于提供信息階段，并非直接影響決策階段。

（3）參與反饋

有效的反饋是實現價值共創的重要步驟，反饋能力不足會削弱電子參與的受眾吸引。政府反饋會使得信息輸出，使公民獲取新的信息，產生“皮格馬利翁效應”，進而使公民網絡公共意見能量進一步增強[17]。參與反饋分為反饋時間、反饋顯示、反饋深度三個方面，均不足。①反饋周期不夠穩定，反饋周期是政府執行效率的重要體現。無論是何種類型的價值共創服務，反饋周期均不完全穩定，尤其是上海市規章草案民意征詢、北京市法規文件意見征集等服務存在幾年內不反饋的情況。②反饋顯示不足，反饋顯示是政府價值共創服務的必要披露。反饋顯示分為基本信息和評價披露兩個形式，均存在不足。第一，政府主動型服務的基本信息披露不足，僅有四個樣本有披露回復，約有1/3欄目沒有回復。第二，評價披露形式欠缺。評價內容披露分為評價后查閱和自由瀏覽，均不常見。③反饋深度不足，反饋深度是政府價值共創態度的重要反映。反饋深度分為反饋字數和反饋程度，均存在不足。第一，反饋字數不足。僅上海市規章草案民意征詢、北京市人民建議、廣州市用戶主動型服務出現深度回復（字數超過400），其余多為簡潔回復（字數0—200）。第二，反饋程度不足。披露采納情況占比近1/3，繼續披露建議占比近1/3，公開意見僅占比1/3。

（4）參與評價

通過評論表達觀點成為價值共創參與的另一種形式，且更加開放。參與評價設置的有無、類型的是否豐富都將影響價值共創民意的吸收，并影響公民的進一步參與。參與評價分為評價機制、評價類型、評價準入，均存在不足。第一，評價機制欠缺。僅有5個樣本信箱欄目有評價機制，6個樣本征集欄目存在評價機制。第二，評價類型單一。評價分為內容評論、滿意度評價，多個樣本嵌入了滿意度評價，但僅北京市設置了內容評價。第三，評價準入沒有放開。部分樣本采用的登陸評價機制，強化了評價準入。

（5）民意轉化

民意轉化為價值共創重要核心問題，順利與否能直接影響價值共創的效果。當公民的意見匯集后，如何深層次的轉化，將開啟新時代的政府智慧決策之門。從調查結果來看，僅有4個樣本的5個欄目建立了相應的民意信息庫，即廣東省“常見問題匯編”、廣州“熱門話題”、廣州“知識庫”、深圳“業務知識庫”、天津“回應關切”欄目的設置揭示了民意轉化功能，民意轉化并未得到普遍重視。

（6）參與內容

參與內容是剖析價值共創范疇、特點的重要視角。參與內容的完善性可作為價值共創成熟度的重要體現，參與內容的特征將對價值共創的全面性產生重要影響。調查顯示，參與內容主要為與公民切身相關的城市管理內容，與用戶相關是現階段重要特點，說明參與內容并不全面。以北京市信訪為例（用戶主動類型），咨詢類項目中，拆遷類事項發布頻率更高，圍觀參與者更多；舉報類項目中，違章建筑、亂停車等生活類事項更受關注；建議類項目中，交通管理事項更受矚目。再以北京市的政府主動類型為例，人民建議項目中，電子參與集中于建設工程、租房拆遷、交通等少數管理事項上；法規意見征集項目中，交通類事項更受歡迎，科技創新、安全類明顯偏弱。

（7）激勵監督

激勵與監督是提升價值共創效果的重要刺激方式，但均存在不足。①激勵。從理性人視角來看，市民是否選擇參與主要是基于其對利弊的權衡，而激勵是激發參與積極性的有效因素。調查顯示，僅北京市的網上調查欄目采用激勵形式，積分兌換實物進行激勵。②監督。監督是實現參與效果及效率的保障，可確保社會管理中政府責任的積極履行。調查顯示，外部監督欠缺，內部監督也不明顯，監督功能發揮不足。

2.3 電子政務服務價值共創問題量表

依據上節對質量現狀的揭示，甄別出9類價值共創類型，從而提煉出參與便捷、參與程度、參與反饋、參與評價、民意轉化、參與內容、激勵監督的7個維度25個指標的問題量表，從而形成了我國現階段電子政務服務價值共創質量問題量表，如表2所示。

調查顯示，我國現階段電子政務服務價值共創存在問題顯著。為清晰的展示問題突出程度，本文在表2中作了歸納。歸納顯示，所有指標均需改善，而且不因價值共創類型不同而有本質區別。本文選取的樣本為電子政務服務能力較高的政府門戶，因此，可基本說明我國電子政務服務價值共創處于起步發展期。

表2 電子政務服務價值共創質量問題量表

3 現階段電子政務服務價值共創提升策略

因各價值共創類型存在的顯著問題無明顯區別，基于現階段的電子政務服務價值共創質量分析結果，我們針對性的提出了相關提升策略內容和階段分布，其基本適用于現階段的主要價值共創類型。

3.1 電子政務服務價值共創提升策略內容

（1）參與策略

①改變傳統模式。政府規劃部門習慣于封閉式、內向型的工作模式，在客觀上阻礙了與公眾之間的交流，導致公眾參與的主動意識不強。政府需強化內部教育培訓，深化電子參與的價值共創理念，轉變電子政務服務工作模式。②降低參與成本。第一，降低參與等待時間。提高用戶主動型服務的辦結時間，嚴格審查滯后事項。第二，降低參與所耗時間。提供即時溝通功能，設置功能集成板塊。③拓展公民參與。第一，拓展參與渠道。完善網站互動功能建設，并向新媒體拓展。第二，設計合理參與。對于不同參與方式，規劃不同參與群體、參與熱度和參與深度，進行相應功能設置。第三，拓展參與形式。創建精品欄目，豐富電子參與形式。第四，拓展參與群體。可設置非注冊登陸形式。第五，重視溝通體驗。注重審視事項辦結效率、反饋內容表達。第六，推廣評價機制。定量與定性評價均應設置，并能接受進一步咨詢，特別是用戶主動型共創。④強化便捷設計。第一，強化醒目性。可在其官方網站醒目位置，嵌入電子參與系統。第二，強化規則披露?？稍O置參與指南板塊，告知公眾參與規則。第三，強化便捷性。便捷設計網頁，拓展提供非語言輸入功能，推進參與的全程電子化。

（2）披露策略

政府需明確規定反饋的時間、程序、內容和責任，確立管理進程、分析輸入、反饋決策過程的有效機制，從而強化反饋深度、績效評價披露、采納意見披露、參與信息采集、互動參與多元化，增強政府回應能力，促進政府與公眾的決策互動與合作。

（3）民意轉化策略

①建立民意信息庫。一方面，利用信息管理系統是目前最適合分類與儲存民意的方式[18]。另一方面，政府施政知識庫是政府在進行管理、決策或問題解決的信息源，它可以在組織中形成積累與分享的組織記憶[18]。因此，需做好電子民意的匯集、分類儲存，形成可分享的數據庫。②加快民意轉化。電子參與實現知識管理，則需要更有效率地通過管理轉換民眾意見。通過科技手段將民意轉化為施政知識成敗的關鍵是在管理而非在技能[18]。

（4）監督策略

①監督重點內容。重點關注信息反饋披露程度、電子參與渠道完善程度、政府對公眾意見的處理方式等。②豐富監督方式。實現內在監督與外部監督的有效結合。一方面，鼓勵公民通過舉報、控告、評價等方式對政府責任履行進行監督。另一方面，在政府內部形成制約機制，規定專門的監督機構，監督政府責任和義務的履行。

（5）引導策略

①宣傳引導。做好前期宣傳，讓市民及時了解相關信息，以免不知情而錯過。第一，宣傳內容。突出說明參與事項的重要性以及與市民的切身相關性，以引起重視。第二，宣傳渠道。既需在政府網站等電子媒體上宣傳，亦不應忽視傳統媒體的宣傳作用。②價值引導。第一，氛圍引導。著重養成公民電子參與習慣，傳遞普遍的平等觀念和強烈的主人翁與責任意識，積極培養公民參與氛圍，形成網絡社會參與文化。第二，輿情引導。有效掌控和引導網絡輿情。參與民意并非是完全理性的，特別是投訴舉報類的信訪事項，需要政府引導網絡民意表達，使其回歸理性。③內容引導。將公民參與從熱門事項適當引導至非熱門的重要事項。

（6）保障策略

①完善信息公開。信息公開有助于公眾了解參與議題，這是公民有效網絡參與的前提條件。政府應讓參與者了解決策過程，認識政策所要解決問題及其背景，披露政策制定、調整所帶來的利益格局變化。②培育參與能力。對信息弱勢群體采取扶助政策，普及電腦基礎設施，讓更多公民接受網絡知識和公共參與的教育和培訓。③構建制度保障。第一，注重公民參與決策行為的法制化、規范化，切忌流于形式。第二，在完善既定參與制度的基礎上，不斷創新制度設計，以符合發展需要。第三，給予居民更多的建議權、表決權和決策權, 切實保證公民的參與權利。④建立質量評價體系。第一，靈活運用三方評價。即通過政府部門自評、專業人員評估、公民評估，達到內部認可、專業認可、民眾認可。第二，設立科學完善的責任評估標準。既要注重公共政策和政府行為的成本與效益比較，也要留意政府行為對社會建設與社會管理的協調發展[19]。第三，協調定性評價與定量評價。定性指標則提出明確質的要求，否則量化成定量指標，增強考核的可操作性和可比較性。

（7）激勵策略

①差別設計激勵強度。由于行政資源有限，獎勵需要合理分配。對于事項復雜或質量導向的參與，則可給予高報酬激勵，如法規意見征集和人民建議；對于數量導向的參與，則可給予適當激勵，宜采用參與有禮的方式進行，如網上調查。②差別設計激勵方式。不同公民刺激需求不同。對于長期積極參與，其奉獻精神大于物質需求，可頒發榮譽市民證書，或提升網絡榮譽等級；對于普通參與，物質激勵效果更佳，一定的獎金、獎品或積分都能吸引參與。

總體而言，各提升策略均有其相應作用，共同提升價值共創質量。披露策略、民意轉化策略是電子政務服務價值共創的核心策略，可直接產生價值。保障策略是托舉力，保障了價值共創的正常運轉。激勵策略是推動力，在搭建價值共創平臺的基礎上，可調動參與主體的積極性以形成良性互動。監督策略是壓迫力，促進參與行為有效進行，實現公眾參與目標。參與策略和引導策略則是吸引力，吸引公民參與，提升價值共創效果。

3.2 電子政務服務價值共創提升策略階段分布

價值共創具有階段性[20-21]，而互動參與則是策略執行的恰當區分節點，以互動開始與結束為節點，本文界定價值共創策略執行為三個階段，分別為準備階段、互動階段、持續階段。依據價值生命周期，結合本文實證調查，各提升策略階段分布呈現顯著不同，如圖1所示。引導策略在準備階段負責宣傳，在互動階段進行價值規范；參與策略設計于準備階段，參與于互動階段；激勵策略、披露策略聚焦于互動階段相繼發揮效應；民意轉化策略于互動階段啟動，影響至持續階段；監督策略全程負責監督各策略實施；保障策略全程負責支撐各策略實施。其中，互動階段的實現策略最為密集，需更加留意。

圖1 電子政務服務價值共創提升策略階段分布

4 結語

提升“互聯網+政務服務”能力已是事關國家現代化服務建設的重要戰略，在這樣的背景下提升我國電子政務服務能力刻不容緩，而價值共創理論指明了前進的方向。本文主要工作梳理如下。

首先，本文通過對10大樣本省市的調查，甄別出當下我國電子政務服務價值共創的9個基本類型，為學術研究和政府分類管理提供參考。其次，分析了價值共創質量現狀，從而歸納出7個維度25個指標的現階段電子政務服務價值共創質量問題量表，揭示了價值共創面臨的主要問題。最后，提出了針對性強的參與策略、披露策略、民意轉化策略、監督策略、引導策略、保障策略、激勵策略，并揭示了提升策略的階段分布，為政府制定相關法律規章、保障電子政務服務價值共創的順利開展提供借鑒。

（來稿時間：2017年12月）