PPP模式下的鄰避風險及其治理
——基于利益相關者視角

張 娟，婁文龍

(燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

一、問題的提出

中國特色社會主義已經進入新時代，人們不僅追求更高的物質生活，而且對民主、法治、公平、安全、環境等方面的重視程度也日益增加?！拔覈鐣饕芤呀涋D化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]，這一基本矛盾的變化預示著我國必須要認清自身及所處環境，以更加強大的魄力改革與時代發展不相適應的部分，承擔起新時代賦予的角色和任務。

PPP(Public-Private-Partnership)模式作為政府與社會資本合作的實踐應用，其運行具有合作關系、利益共享和風險分擔的特征，其中的風險分擔正是PPP模式區別于其他社會資本參與模式的關鍵性特征。我國在20世紀80年代已將PPP模式應用于基礎設施、公用事業領域。我國國情下的PPP模式代表了一種新的融資模式，對當前我國國家治理能力提升和治理體系現代化建設具有積極影響，同時隨著中國特色社會主義進入新時代，我國城鎮化進程逐步推進，市場化改革進一步深化，PPP模式在我國的應用將迎來巨大的發展空間和機遇。當然PPP模式的應用還有很多值得改進的地方，特別是近年來遭到公眾集體反對的項目不斷增多，帶來了公共資源的浪費和社會穩定風險加劇等問題。

對PPP模式研究始終是不同學科領域的研究重點。經濟學領域曾就PPP模式的定義和特點[2]、實踐應用[3]、項目風險評估[4]等方面展開研究；管理學領域則從管理視角界定了PPP的概念[5]，對PPP模式運用于政府管理領域的合理性[6]、有限性[7]等方面展開了研究；法學界則研究了PPP模式涉及到的沖突解決[8]、法制建設[9]等方面。但無論是哪個學科領域，PPP模式應用風險方面的研究始終是關注焦點，這與PPP模式自身及所處環境和眾多參與方的復雜性密切相關，但對PPP模式的社會穩定風險方面的研究卻并不多，這與對社會穩定風險的重視程度相違背。而且雖然目前已有部分學者將利益相關者視角引入到對PPP模式的研究，但研究內容主要聚焦于對PPP模式利益相關者分類[10]、利益分配[11]、模式的管理創新[12]等方面，很少利用該視角為PPP模式可能引發的鄰避風險提出治理思路。因此，本文關注于PPP模式的風險管理，基于利益相關者視角建構PPP模式鄰避風險分析框架，著重分析PPP模式涉及到哪些利益相關主體以及各自有怎樣的行動邏輯問題，并就PPP模式的鄰避風險治理提出具體建議，期望能對新時代下PPP模式應用與其作用的最大化發揮有所幫助。

二、利益相關者理論及其在PPP模式鄰避風險治理中的意義

利益相關者(stakeholder)最初的內涵是為了克服“股東至上”的公司治理模式逐漸不能適應現實背景的弊端而提出拓寬公司管理人員關注的對象，要逐步關注利益相關的其他主體。之后，利益相關者概念的界定和分類等方面研究不斷豐富。在上世紀80年代利益相關者理論的影響迅速擴大，甚至開始影響西方國家公司治理模式和國家立法精神[13]。本文選取了利益相關者眾多定義中最具代表性的弗里曼所下的定義，即利益相關者是指任何一個影響公司目標實現或受到公司目標影響的團體或個人[14]。目前，利益相關者理論逐漸作為一種分析工具被廣泛運用于風險管理和應急管理領域，如風險認知和風險評估[15]、公共危機治理[16-17]等方面，有學者對其在實踐中的應用進行研究后得出，其能夠在應對復雜的管理困境時發揮獨到的分析優勢，促使管理者運用多維的戰略管理思維解決問題[18]。

PPP模式從翻譯上看即為公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公私機構的伙伴合作、民間開放公共服務等，但其內涵遠不止這些，就拿其特征來說，除了名稱中包含的合作特征外，還有提供公共產品、利益共享和風險分擔等關鍵特征，這些構成了其區別于其他模式而能發揮獨特優勢作用的核心內容[19]。然而，PPP模式在帶來巨大效益的同時卻也不可避免地存在高風險性，特別是PPP模式下的垃圾處理廠、核電站等項目，因其具有負的外部性和成本與效益的不均衡性特征，容易遭到周邊民眾的反對。同時，此類項目涉及眾多利益相關者，且相關者之間關系復雜，進一步加劇了風險。但這為利益相關者分析視角在解決PPP模式下鄰避風險的治理問題方面的應用提供了空間，因為應用該理論視角關鍵在于先識別利益相關者主體及其各自代表的利益，然后對可能涉及到的所有相關者進行劃分，并構建相關者之間的關系圖，進一步分析各自的行動邏輯和原因，最后提出問題的解決思路。引入利益相關者理論來分析PPP模式的鄰避風險及其治理具有以下優勢：其一，通過識別利益相關者加深了對利益群體的認知，避免對所有相關者一概而論或忽視部分群體的影響和訴求；其二，在明確相關主體的利益中，逐步從關注單一的經濟利益領域轉向關注包括社會利益在內的多元利益領域，拓寬了分析思路；其三，動態式的分析視角更契合實際環境，特別是對風險治理方面，轉變了以往重視項目本身發展而不重視人、重視短期利益而忽視長遠利益、重視靜態路徑解決而不重視動態方式的觀念。

三、PPP模式鄰避風險的利益相關者分析框架

歷史唯物主義認為：“人們努力所爭取的一切都同他們的利益有關?！盵20]利益是人們行動的根本出發點，是構成人的行為動機的基本要素。PPP模式的鄰避風險，其本質是采用PPP模式的項目在建設和運營中，自覺利益受損的人采取對抗性行為的風險。有學者將此類風險稱為政治反對風險，即公眾利益得不到保護或受損下，項目建設遭到政治反對甚至公眾反對的風險[21]。在風險產生過程中，不同群體因其對利益有著差別的判斷，具有各自不同的關切，會采取有差別的行動。

(一)PPP模式鄰避風險的利益相關者的界定及劃分

基于弗里曼對利益相關者概念的界定，本文將PPP模式鄰避風險的利益相關者簡單定義為采用PPP模式的項目在引發鄰避風險及其治理過程中施加影響的或受到影響的團體或個人。具體來說涉及到的相關者包括政府、周邊民眾、參與項目的相關企業(包括供應商、承包商、運營商)、專家(包括專業機構)、媒體以及社會上的其他民眾(其關系圖見圖1)。

圖1 PPP模式鄰避風險的利益相關者關系圖

為了更加具體地分析相關者利益主體，很有必要對其進行劃分，然而學術界對其劃分標準不盡相同，如克拉克遜(Clarkson)根據相關者與企業關系的緊密程度進行分類，威勒進一步引入了社會性分析，但是這些劃分方法因缺乏可操作性未得到廣泛發展[22]。為此，米切爾等學者創新性地提出了評分法(Score based Approach)，選定了三個劃分維度，即影響性(power)，指對企業決策的影響程度；合法性(legitimacy)，指對企業權力的法律或特殊規定；緊急性(urgency)，指要求被關注的及時性。該方法改善了以前方法可操作性不足的問題，推動了利益相關者理論進一步發展。對于本文的研究對象來說需要動態式的方法論指導，而評分法恰恰提供了有力的幫助。因此，本文從影響力和重要性兩個維度來界定和劃分該風險的相關者，其中重要性維度指相關者與PPP項目可能引發的鄰避風險間的緊密性程度，影響力維度指相關者能促發或阻止鄰避風險進一步擴大的能力，基于此，本文構建出了PPP模式鄰避風險的利益相關者的二維矩陣(見圖2)。

圖2 PPP模式鄰避風險的利益相關者的二維矩陣

(二)PPP模式鄰避風險的利益相關者及其行動邏輯

1.關鍵利益相關者：政府與項目周邊民眾

PPP模式中雖然強調引入社會資本，但政府仍然是主要負責方，承擔著提供公共產品和服務的最終責任，并且在項目建設中發揮主導作用。同時政府作為公權力的代表，具有其他主體所沒有的基本特權，有著較強的資源動用能力，因而其對項目具有巨大影響。也因此，政府往往是PPP模式引發鄰避風險的主要承擔者。周邊民眾是PPP模式正外部性的享受方或是項目負外部性的承受方，再加上空間分布本身對民眾的風險感知有顯著影響，因而對風險極為敏感的周邊民眾往往是PPP項目引發鄰避風險事件的關鍵主體，有的甚至是事件的直接組織者?？梢哉f，政府和民眾的沖突與解決幾乎貫穿于PPP項目鄰避風險發生的整個過程，二者作為事件的主要方，引導著整個事件的發展過程。

2.主要利益相關者：參與企業和專家

企業是PPP項目的實踐者，不僅在引進社會資本、緩解政府財政壓力方面發揮積極作用，而且在管理的專業性方面也有利于提高PPP項目的管理效率。但同時PPP模式的采用增加了對企業的監管難度，加劇了利益相關方間的信息不對稱，更加劇了項目風險性。專家(包括專業機構)的重要性體現在若能在專業領域內達成共識，并將其能用大眾化的語言解釋，會在社會大眾中產生巨大影響。一方面專家可以一定程度地提高公眾的理性認識，另一方面專家會加大鄰避效應的影響性。如湘潭市垃圾處理廠的建設為桑德環境公司提供了機會，該公司雖扎根于中部地區，但其業務已在全國大范圍發展起來，具有較強的專業能力和管理水平。但是在該項目中，因為周邊民眾可能對垃圾處理缺乏科學認識，多傾向于從主觀角度來評估項目帶來的損失性，對本來良性的垃圾處理項目產生阻礙，但經幾所高校的教授參與調查，給出調查結果后，增強了民眾對事件看法的客觀性[23]。

3.次要利益相關者：媒體

各類媒體在事件中主要承擔著傳播者的角色，特別是隨著當今網絡媒體的發展，使之在各類事件中發揮著巨大影響力。而且在當今媒體傳播技術高速發展的情況下，公眾不再是政府傳播的被動接收者，反而擁有對信息解釋、評論的主動權，媒體逐漸成為新時代公眾進行自我表達的渠道[24]。因此，盡管媒體不是項目的直接參與方，但其在鄰避風險治理中仍是不容忽視的主要利益相關者。同時也要注意，媒體的影響力可以是積極的，也可以是消極的，需要對其科學對待。

4.一般利益相關者：其他社會民眾

除了上面所提到的利益相關者外其他社會民眾的作用也不容忽視。雖然他們是鄰避設施帶來的廣泛社會效益的受益者，但他們承擔著很少或不用承擔PPP模式負外部性成本，他們對PPP模式引發的鄰避風險事件的關注多是出于社會公平正義角度，或是宣泄對政府管理方面的不滿，或是同情周邊民眾。雖然這類群體對事件往往持觀望態度，并不直接參與其中，也不能直接影響事態發展，但是他們對政府在風險治理中作用發揮的認知和對政府形象的認可度對事件的發展能產生較大影響，他們是影響社會穩定和政府公信力的重要群體。再加上現今民眾與媒體較高的接觸頻率，更增加了該類群體的影響力。因此，在風險治理(尤其是建立信任階段)以及最后的善后方面不能忽視其所起的重要作用。

四、新時代下PPP模式的鄰避風險治理

進入新時代，為推進國家治理體系和治理能力現代化，我國不斷轉變管理理念、創新管理方式，從重視事后管理到預防性治理，從單一治理到提倡多元化治理，新時代下的風險治理迎來了更加有利的環境和發展空間。不可否認，引用PPP模式來建設大型公共項目所發揮的作用日益凸顯，但我們也應該認識到并不是每個PPP項目都能成功，其作為一種“舶來品”，與國內情況是否存在“水土不服”還需要理論和實踐的不斷探索。基于前文對PPP模式鄰避風險的利益相關者的二維分析，本文構建了PPP模式鄰避風險治理的二維矩陣(見圖3)。

圖3 PPP模式鄰避風險治理的二維矩陣

(一)關鍵利益相關者角色的治理對策

PPP模式雖然積極引入社會資本進行投資建設公共項目和提供公共服務，政府部門和私人部門的平等地位越來越多地被提及，然而就PPP項目的公共性看，二者的絕對公平容易導致公共利益受損，因此政府仍然處于主導地位。但是并不意味著政府“一攬子”全包。隨著公眾權利意識的增強，鄰避設施的建設越來越成為敏感內容，若政府仍舊按照以前的管理方式特別是自上而下地進行決策，必將激化與民眾之間的矛盾。可見在治理鄰避風險的過程中，政府與民眾二者需要在明確各自權利和責任的基礎上，加強互動，在不斷地互動中建立良好的信任關系。

1.轉變治理理念，政策工具多元化

基于我國長時間的全能型政府以及傳統社會中“父母官”的意識，使得很多政府決策采用自上而下模式，這種“排他式”的決策幾乎是在當地居民不知情的情況下直接犧牲了他們的部分利益，政府有時基于“為公眾負責”的意識可能會影響社會的正常運轉，在減少現實“危險”的同時也是在制造風險的種子，這樣的治理方式為后期鄰避風險的發生埋下了重重伏筆。鄰避風險的發生不可否認地賦予了政府新的責任，因此政府必須明確自己的職責，轉變傳統的“父母官”的管理理念，而向協同治理、多元治理等治理理念轉變，改變“排他式”決策，盡可能創造條件讓更多的相關者參與其中，對重大事項進行協商后處理。改變政策工具選擇單一、選擇滯后等問題，爭取“硬性”與“柔性”相結合因地制宜地采用政策工具，同時推進政策開放。政府還應加強對PPP知識的學習和應用，樹立風險意識，提高對風險的識別和防范能力，對與公眾利益密切相關的內容做到及時公開，重視風險信息溝通，從更多的事后發生處理向事前風險防范和事中、事后合理解決相結合轉變。

2.重視公眾參與，利益訴求理性化

公眾參與通常是指政府在制定公共政策、決定公共事務時，通過各種途徑從利益相關者中獲取相關信息，采納合理意見后，通過與公眾的反饋與互動對公共政策產生影響的各種行為。簡單講，公眾參與重視不同利益相關者的互動與對話，倡導公開性和包容性。在鄰避設施項目的建設過程中，公眾參與的公開和廣泛一定程度上有利于項目決策的科學性和對項目的監督管理，是為項目的成功實施創造基礎。因此應該在PPP項目的建設過程中鼓勵公眾有序參與，在增強公眾民主參與意識的同時增加對項目的認同感，推進項目的成功實施。為此，政府需要不斷完善公眾參與制度保障，重建公眾對政府的信任。值得注意的是并不是公眾參與就一定會產生積極效果，對此，公眾還需要增強公共理性意識。公共理性是公眾對公共領域問題的理智思考方式，這種方式是一種相互探討、相互溝通以求得共識的理智方式?？梢?，公眾參與與公共理性的提高相輔相成，重視公眾參與必將能從源頭上規避鄰避風險的發生與惡化。

(二)主要利益相關者角色的治理對策

在鄰避風險的發生到治理過程中，企業和專家(包括專業性機構)相對來說影響力較小，所受到的鄰避風險的沖擊也比較小，但是并不能說明他們不重要，相反，這類相關者處于高重要性的地位，鄰避風險的治理同樣離不開這類主體角色的發揮。企業是PPP項目的直接參與方，承擔著項目的建設和運營，如果其能在公共產品和公共服務的提供過程中采取一定的風險防治措施，將對項目鄰避風險的治理起到重要的作用。但是我國還處于向完善的社會主義市場經濟制度過渡時期，市場經濟制度還不健全，再加上企業的主要目的是盈利，在追求經濟效益最大化的傾向中付出了環境污染、生態惡化、社會責任被淡化以及尋租等的負面效應的代價。漸漸地，民眾開始不相信企業會真正履行社會責任，逐步對相關企業缺乏信任。因此，在PPP模式鄰避風險治理中，企業首先要做的是承擔起合同規定的責任和義務；其次要積極主動地向政府部門提供相關信息，并對項目必要內容公開，以便于政府和民眾更好地進行監督；再次，企業也要積極推進技術創新，讓環保投入能真正實現環保的效果，樹立良好企業形象，建立與民眾之間的信任關系，更好地促進企業長遠發展。此外，我們也應該認識到，上述現象之所以能一直存在離不開制度保障方面的不健全，因此政府應該處理好與市場之間的關系，完善相關的法律法規，做好頂層設計，為營造一個良好的市場環境而努力。專家(包括專家機構)因其專業性特征成為了公眾中較為特殊的群體，在日益專業化和精細分工的背景下，這些人的地位也日益提高。在風險治理中，專家應盡可能保持獨立性，發揮其理性的優勢，同時注意專業術語的大眾化表達，減少與大眾的距離感，真正成為增強公眾理性的重要力量。

(三)次要利益相關者角色的治理對策

隨著社會和技術的變革，特別是互聯網的發展，媒體除了作為一個傳播者之外，逐漸開拓出了一個獨特領域，即互聯網的“線上”和現實生活的“線下”相結合的平臺。這極大地拓展了公眾參與方式，公眾已經不僅僅是參與方，更成為了一定領域的主導者，甚至有時可以影響政府議程和政府決策。這雖然加大了鄰避風險的治理難度，但為風險治理提供了新的廣闊空間，政府的電子政務發展，特別是電子參與平臺的建設就是證明。一些西方國家將媒體稱之為“第四種權力”，新聞記者則被稱為“無冕之王”。媒體不僅可以制造輿論進行社會動員，還可以監督政府，防止權力濫用，同時政府也可以利用媒體塑造自身形象。但媒體具有明顯的兩面性，這體現在鄰避風險發生的過程中它既可能推進風險的治理，也可能阻礙風險的治理，使風險擴大化。因此，在PPP模式鄰避風險的治理中應該重視媒體的作用，對其采取“堵不如疏”的策略，采用合理恰當手段引入媒體力量，發揮其正面作用。媒體自身更要培養社會責任感，及時傳遞正確的相關信息，滿足當地民眾的知情權，適時表達民眾的需求，充當起政府、企業、民眾之間的溝通橋梁，理性發表觀點和傳遞信息，引導當地民眾的輿論方向，特別是主流媒體要做好正確的帶頭作用，及時跟進事件發展，科學而客觀地發表看法和評論。同時，針對媒體可能的負面效應，政府和其他民眾也要承擔起監督責任。

(四)一般利益相關者角色的治理對策

在民主社會，尊重和實現民意已成為公共政策制定的邏輯起點[25]。影響人數眾多的PPP項目需要在獲得民眾支持的基礎上才能動工，而實踐表明，在PPP項目中由于民眾的知情權或民意表達被忽視，很容易引發一系列的社會矛盾和沖突事件。社會上的其他民眾相較前面所述的相關者來說，對鄰避風險的影響程度和重要性程度較低，為此，在風險治理中對其不必投入太大精力去管理，但也不能忽視其社會效應，因為這類群體對事件了解也許并不徹底，在受到非理性干擾下，會使得鄰避風險擴大化，增強事件的影響力。因此應該對他們進行合理關注，以防風險不合理擴大。此外，政府、企業、專家等主體也應與廣大民眾之間建立起信息交流平臺，做到風險的良性溝通，這樣不僅可以動員社會力量在風險發生階段共同應對，也可以做到對風險的防范與治理。