民族區域自治法與其他法律規定的沖突問題研究

田釩平

（西南民族大學法學院，成都 610041）

一、問題的緣起：準用性規則與法律沖突

準用性規則是指立法者在對某一行為規則作出規定時，沒有明確規定該行為規則的具體內容，而是要求援引其他法律條文或法律規定，進而使規則的內容得以明確的法律規則。由此可見，準用性規則雖然是基于規則內容是否確定為標準，對法律規則進行類型劃分而存在的一個規則類型，①但從規則的邏輯結構的角度講，準用性規則的內容并不是不確定，而是由于規則的構成要素分別規定在不同的法律條文或者不同的規范性法律文件之中，需要從邏輯的而非語言文字的結構上進行分析，才能準確把握規則的具體內容。從立法技術的角度講，準用性規則理論為立法者協調不同法律之間的關系，提供了一個必要的通道。而在立法實踐中，準用性規則也被立法者廣泛運用，以此協調不同法律涉及共同事項的相關規定的統一性問題。

在《民族區域自治法》中，準用性規則多達20個條文，占到了全部條文的27%。從事項維度來看，涵蓋了民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權和上級國家機關的職責等幾個方面的規定。涉及的具體規定及援引法律的具體內容如表1所示。

表1 《民族區域自治法》中的準用性規則概況

從表1的分析可以看出，無論是針對民族自治地方建立和自治機關組成的準用性規則，還是針對自治機關自治權和上級國家機關職責的準用性規則，對應當援引的法律規定都使用的是“根據或依照法律規定”“依照國家規定或國家方針、政策”“根據國家計劃或統一規劃”等模糊性用語，沒有明確指明應當或可以援引的法律及具體規定的內容。

因此，此類規則在實踐中是否具有可適用性，關鍵取決于立法者能否妥善處理好具有關聯性的不同法律條文或不同法律文件之間的關系，從邏輯結構上明確界定規則的具體內容。如果立法者在準用性規則所援引的法律中，沒有對相關事項作出明確規定，或者雖然作出了規定，但與界定準用性規則的法律的基本要求存在沖突或矛盾，必然導致準用性規則無法得以有效適用。因此，需要對與此類規則相關的法律規定進行具體分析。

二、其他法律規定與《民族區域自治法》的沖突

從當下的立法現狀看，《民族區域自治法》中的準用性規則所援引的規定包括四種類型：一是法律規定，包括第14條、第15條第3款、第16條第2款、第26條第1款、第27條第1款、第28條、第34條、第35條、第36條、第43條、第44條第2款；二是國家規定，包括第23條、第31條第1款、第33條、第42條第2款；三是國家方針、政策和制度，包括第24條、第36條、第60條；四是國家計劃或統一規劃，包括第25條、第28條、第29條、第56條第1款。由此可見，從立法體制的角度講，《民族區域自治法》所援引的法律或其他規定，至少應包括三種情形：一是由全國人大及其常委會制定相關領域的專門法律時予以專門規定；二是由全國人大及其常委會授權國務院制定相關領域的行政法規時予以專門規定；三是國務院及相關部委制定專門領域的法規、規章或規范性文件時作出的專門規定。

但是，由于《民族區域自治法》沒有明確指明所援引的法律或其他規定是什么，因此，還需要對有關法律、行政法規和部門規章及有關規范性文件等進行清理，才能準確把握《民族區域自治法》中的準用性規則所援引的法律或其他規定的具體情況。為進一步說明有關援引法律或其他規定的具體內容，筆者將以援引規定的類型為基礎以表格形式進行具體分析（表2～5）。需要說明的是，由于《民族區域自治法》對援引規定沒有明確規定，所以此類分析主要以法律規則關涉事項作為判斷標準而展開。

從以上對民族區域自治法與其他法律或規范性文件的比較分析來看，從規則明晰性的角度講，可以將《民族區域自治法》所援引的其他法律或國家規定劃分為以下三類：

第一，援引的規定在相關領域的法律或其他規范性文件中有明確規定，具有較強的可操作性。其中，援引“法律規定”的包括第14條、第15條第3款、第16條第2款、第26條第1款、第27條第1款、第28條、第44條第2款；援引“國家規定”的包括第23條、第33條、第42條第2款；援引“國家方針、政策和制度”第24條、第36條；援引“國家計劃或統一規劃”的包括第25條、第28條、第29條、第56條第1款。

第二，援引的規定在相關領域中的法律或其他規范性文件中有明確規定，也具有較強的操作性，但與《民族區域自治法》有關原則規定存在沖突。主要包括第28條、第34條、第35條援引的法律規定。這三個條文分別規定的是民族自治地方的自治機關所享有的資源優先開發權、稅收減免權和金融管理權等自治權。根據《憲法》第115條、《民族區域自治法》第4條的規定，民族自治地方的“自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權。”在這個意義上講，將自治機關的自治權與一般地方國家機關的職權予以區分，就是要“使自治機關有大于一般地方的自主權。”②但28條、第34條、第35條援引的法律規定都與這一要求存在不同程度的沖突，致使自治機關享有的自治權由于缺乏相關法律的支持和保障，在實踐中無法得到有效的行使③。

其一，在資源優先開發權方面，《森林法》明確規定了民族自治地方的自治機關在法定的界限和范圍內，擁有自主決定對當地的林業資源進行優先開發的權力，同時要求上級國家機關在確定木材資源分配和林業基金使用時，應當給民族自治地方一定的優待和保護，以確保民族自治地方的自治機關在資源開發和利用上享有更多的自主權。但是，除《森林法》外，《水利法》《電力法》《土地管理法》《礦產資源法》等法律并沒有嚴格遵循《民族區域自治法》的要求，在規定中央與地方各級國家機關的資源管理與開發權力時，只賦予了自治區、自治州和自治縣的自治機關與同級地方國家機關相同的權力。正是由于這些法律與《民族區域自治法》在對民族自治地方的自治機關是否享有優先合理開發利用自然資源的權力的規定上存在沖突和矛盾，從而導致了法律實施的困難，嚴重制約了民族自治地方所享有的優先開發自然資源的權力的有效行使。

其二，在稅收減免權方面，我國現行稅收法律體系的規定比較復雜。其中，《稅收征收管理法》雖然主要解決的是稅收征管的程序問題，但仍然明確規定了有關國家機關應當根據有關法律規定執行“稅收減免”的基本原則。據此可以認為，在民族自治地方的自治機關是否享有稅收減免權的問題上，《稅收征收管理法》與《民族區域自治法》的規定是一致的，民族自治地方的自治機關可以基于《民族區域自治法》的規定，行使相應的稅收減免自治權。但在稅收實體法方面，除《企業所得稅法》《固定資產投資方向調節稅暫行條例》確認了民族自治地方的自治機關所享有的稅收減免權之外，④其他有關稅收實體法的規定與《民族區域自治法》存在較大的沖突和矛盾。一是個人所得稅法、耕地占用稅暫行條例、城鎮土地使用稅暫行條例、土地增值稅暫行條例、契稅暫行條例等法律或行政法規雖然規定了稅收減免權，但主要是由中央政府決定的法定減免，有關地方政府只享有執行權。二是資源稅暫行條例、耕地占用稅暫行條例、城鎮土地使用稅暫行條例和固定資產投資方向調節稅暫行條例法律或行政法規雖然規定了酌定減免權，但其權力的歸屬主體是國務院或國家稅務總局；三是在個人所得稅、固定資產投資方向調節稅和資源稅等法律法規中，雖然也規定省級政府享有一定的酌定減免權，但不僅沒有賦予自治區的自治機關優于同級國家機關的更大的權力，也沒有對自治州和自治縣是否可以行使稅收減免權作出明確的規定。由此必然導致民族自治地方的自治機關難以有效行使其根據《民族區域自治法》規定所享有的稅收減免權。

表2 《民族區域自治法》援引的法律規定的具體內容

續表2

其三，在金融管理權方面，為有效解決民族自治地方經濟和社會發展的資金需求問題，《民族區域自治法》明確規定，民族自治地方的自治機關“可以根據本地方經濟和社會發展的需要，依照法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織。”⑤但是，《商業銀行法》第11條又明確規定，“設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準。”⑥而從《民族區域自治法》的規定來看，民族自治地方的自治機關在決定是否設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織時，只需要遵循兩個方面的要求：一是行使此權力的合理性要求，即根據本民族自治地方經濟和社會發展的需要，是否有設立的必要。二是行使此權力的合法性要求，即設立的商業銀行和城鄉信用合作組織應當符合法律規定的條件，⑦否則自治機關就不能作出批準的決定。也就是說，《民族區域自治法》規定自治機關“應當依照法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織”中的“法律規定”，是指“地方商業銀行和城鄉信用合作組織”應當符合的法定條件，自治機關不能違背這些法定條件，作出設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織的決定。但需要注意的是，從自治權的角度講，由于《民族區域自治法》第35條的本意就是要明確規定民族自治地方的自治機關享有根據地方經濟社會發展的需要自主決定設立地方金融機構的權力，因此，該條所規定的自治機關“應當依照法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織”中“法律規定”，不是指有關金融管理權配置的具體規定，否則，就沒有必要在自治機關的自治權部分對此進行規定。也正因為此，才能得出《商業銀行法》第11條與《民族區域自治法》等35條的規定存在沖突的結論。而且，從當下的實踐來看，正是由于《商業銀行法》與《民族區域自治法》在有關設立地方金融機構的批準權限的配置上存在沖突，從根本上制約了自治機關所享有的自主決定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織的自治權的有效行使。

表3 《民族區域自治法》援引“國家規定”的具體內容

表4 《民族區域自治法》援引的國家方針、政策和制度的具體內容

表5 《民族區域自治法》援引“國家計劃或統一規劃”的具體內容

第三，援引的規定在相關領域中的法律或其他規范性文件中雖然有規定，但規定不明確，缺乏可操作性，使得自治機關和上級國家機關的權力行使和職責履行缺乏有效的規則約束。主要包括第31條第1款、第43條、第60條所援引的法律或其他國家規定。

其一，在對外貿易方面，《民族區域自治法》第31條第1款規定了自治機關“依照國家規定”開展對外貿易的自主權。《對外貿易法》雖然在第59條也對國家應當采取優惠措施扶持和促進民族自治地方的對外貿易作出了明確規定，同時在第68條還明確規定國務院應當就邊境地區與接壤國家邊境地區間的貿易和邊民互市貿易問題作出專門規定，但并沒有提供明確而有效的行為準則，以從根本上解決自治機關開展對外貿易應當依據的“國家規定”是什么的問題。

其二，在流動人口管理方面，自1984年以來，《民族區域自治法》就明確規定民族自治地方的自治機關應當根據法律規定，制定管理流動人口的辦法。但在當時國家并沒有針對流動人口管理問題制定專門的法律規定，當下所制定的與流動人口管理有關的法律規定也只有《居住證暫行條例》（國務院，2015年），而且涉及的主要是對離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上的公民，可以依照本條例的規定申領居住證的規定。因此，在現有的法律規定中，并沒有為民族自治地方的自治機關制定流動人口管理辦法提供明確的法律依據。而在不同時期的實踐中，則主要是根據有關部門制定的與流動人口管理有關的規范性文件來開展相關工作。⑧

其三，在民族貿易方面，《民族區域自治法》第60條規定上級國家機關根據國家的民族貿易政策，從投資、金融、稅收等方面，扶持民族自治地方商業、供銷和醫藥企業。在實踐中，國務院各有關部門通過制定相關規范性文件，⑨解決了扶持民族自治地方商業、供銷和醫藥企業的投資、金融、稅收的具體政策問題。但從規范上級國家機關行為的角度講，迄今為止，中央政府并沒有制定系統規定國家民族貿易政策的規范性文件。

三、消除相關法律規則沖突的建議

從以上分析來看，由于《民族區域自治法》中的準用性規則在說明可以援引的法律或其他規定時，并沒有明確指出應當援引的法律或其他規定的具體內容，不僅增加了法律規則適用的難度，而且嚴重影響著相關法律間的統一性，由此也造成了一些法律規定與《民族區域自治法》相沖突的問題。因此，應從以下兩個方面對既存缺陷或漏洞予以修改完善，消除其他法律與《民族區域自治法》的沖突，同時防止同類問題在今后的立法中再次發生。

第一，應當對《民族區域自治法》中的準用性規則予以修改完善，明確指出所援引的法律或其他規定的具體名稱或內容。如果《民族區域自治法》明確規定了所援引的法律或其他規定是什么，不僅可以增強法律規則的明晰性和可適用性，而且可以為立法者提供一個比較明確的指引，促使相關立法主體在對相關法律進行修改、解釋或制定法律實施細則時，充分考慮《民族區域自治法》的基本原則和要求，使其修改、解釋或制定的法律規定與《民族區域自治法》的規定保持一致，以有效防止其他法律與《民族區域自治法》的沖突。同時，可以促使立法者在對《民族區域自治法》進行修訂時，充分關注所援引法律或其他規定是否需要依據《民族區域自治法》的原則和要求予以修改完善，以更好地維護法律之間的統一性。此外，還可以防止所援引的法律或其他規定不存在等嚴重影響立法質量的問題再次發生。

第二，應當對與《民族區域自治法》存在沖突的相關法律規定進行修改完善。從當下的實踐來看，相關領域的專門法律或行政法規在確定相關國家機關的權力時，沒有遵守《憲法》和《民族區域自治法》關于自治機關自治權的規定，將民族自治地方自治機關等同于一般地方國家機關，甚至否定自治機關所享有的自治權，是導致自治機關所享有的一些自治權無法有效行使的重要原因。因此，要使自治機關真正擁有優于同級一般地方國家機關的自治權，必須對與《民族區域自治法》存在沖突的相關法律進行全面清理和修改。當前需要及時修改的法律主要有：一是《水利法》《電力法》《土地管理法》《礦產資源法》等資源法。這些法律只賦予自治機關與同級的一般地方國家機關相同的資源管理與開發權，與自治機關所享有的優先開發自然資源的自治權存在沖突，需要對有關的具體規定進行修改完善。二是《商業銀行法》等金融法。該法規定設立商業銀行應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準，與自治機關享有的金融管理自治權存在沖突，需要修改完善。三是《個人所得稅法》《資源稅暫行條例》《耕地占用稅暫行條例》《城鎮土地使用稅暫行條例》《土地增值稅暫行條例》《契稅暫行條例》等稅收實體法。這些法律對稅收減免權的規定，與自治機關所享有的稅收減免自治權存在沖突，需要修改完善。

注釋：

① 基于規則內容確定與否，通常將法律規則分為確定性規則、委任性規則、準用性規則三種類型。參見張文顯主編：《法理學》，法律出版社2004年版，第58頁；沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社2003年版，第36頁。

② 阿沛·阿旺晉美：《關于〈中華人民共和國民族區域自治法〉（草案）的說明》（1984年5月22日在第六屆全國人民代表大會第二次會議上），全國人大常委會秘書處秘書組、國家民委政法司編：《中國民族區域自治法律法規通典》，中央民族大學出版社2002年版，第80頁。

③ 參見田釩平：《民族自治地方經濟發展的憲政保障研究》，經濟科學出版社2013年版，第235～236頁；田釩平：《民族自治地方政府有效行使自治權的制約因素與對策建構》，孫青友、王允武主編：《民族法學評論》（第九卷），民族出版社2013年版，第134～142頁。

④ 《企業所得稅法》在規定法定的免征和減征項目的基礎上，專門規定了民族自治地方的自治機關對本地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分可以決定減征或者免征的權力；《固定資產投資方向調節稅暫行條例》早在1991年就規定對民族自治地方的投資方向調節稅制定專門的優惠辦法，不過至今沒有出臺。

⑤ 參見《中華人民共和國民族區域自治法》第35條。

⑥ 《中華人民共和國商業銀行法》第11條。

⑦ 《中華人民共和國商業銀行法》第12條規定：“設立商業銀行，應當具備下列條件：（一）有符合本法和《中華人民共和國公司法》規定的章程；（二）有符合本法規定的注冊資本最低限額；（三）有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事、高級管理人員；（四）有健全的組織機構和管理制度；（五）有符合要求的營業場所、安全防范措施和與業務有關的其他設施。設立商業銀行，還應當符合其他審慎性條件。”第13條規定：“設立全國性商業銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣。設立城市商業銀行的注冊資本最低限額為一億元人民幣，設立農村商業銀行的注冊資本最低限額為五千萬元人民幣。注冊資本應當是實繳資本。國務院銀行業監督管理機構根據審慎監管的要求可以調整注冊資本最低限額，但不得少于前款規定的限額。”

⑧ 這些規定包括：《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年）；《關于嚴格控制農村勞動力進城務工和農業人口轉為非農業人口的通知》（國務院，1981年）；《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》（國務院，1981年）；《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》（公安部，1985年）；《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》（國務院辦公廳，1989年）；《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》（勞動部，1994年）還頒布了《關于加強流動人口管理工作的意見》（中央社會治安綜合治理委員會，1994年）；《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中共中央、國務院發，2000年）；《關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》（中央綜合治理委員會，2007年）；《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》（國務院辦公廳，2003年）；《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（國務院辦公廳，2006年）；《關于解決農民工問題的若干意見》（國務院辦公廳，2006年）；《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》（國務院辦公廳，2003年）；《關于廢止〈農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定〉及有關配套文件的通知》（勞動和社會保障部，2005年）；等等。

⑨ 《民族貿易和民族特需商品生產貸款貼息管理辦法》（財政部、國家民委、中國人民銀行，2012年），《民族企業貿易網點建設和民族特需商品定點生產企業技術改造專項資金管理辦法》（財政部、國家民委，2014年），《民族特需商品生產補助資金管理辦法》（財政部，2012年），《關于民族貿易和民族特需商品生產貸款利率有關事宜的通知》（中國人民銀行，2012年），《關于繼續執行邊銷茶增值稅政策的通知》（財政部、國家稅務總局，2011年）；等等。