城鄉基礎教育服務均等化的影響因素與機制研究
——以汕頭為例

劉 錦，王黛鑾

（1.廣東培正學院管理學院，廣州 510630；2.華南理工大學城鄉規劃系，廣州 510640）

一、引言

自從2005年中共十六屆五中全會首次提出“公共服務均等化原則”之后，一系列相關政策指引著我國基本公共服務均等化進程的迅速推進[1]。在學術界，基本公共服務均等化問題研究也成為公共管理學科、城鄉發展學科以及財政學科研究的主要選題。基本公共服務均等化雖然與各級政府的財政投入有著密不可分的關系，但是又并非簡單依靠政府投入即可提升均等化的效果[2]。在此背景下，影響基本公共服務均等化的因素及其作用機制成為一個重要的理論問題和實踐問題。為厘清基本公共服務均等化在實踐中的具體影響因素及其機制，本文選取汕頭市作為研究對象，并以該市基本公共服務中的基礎教育服務為樣本進行實證分析。

城鄉基礎教育均等化是指基礎教育中的各級各類學校在辦學經費投入、學校布局、硬件設施、師資調配、辦學水平和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態，與基礎教育的公共性、普及性、基礎性相適應，使每一位受教育者得以公正地擁有接受教育的機會[3]。實現城鄉基礎教育服務均等化不僅僅是城鄉居民平等享有的基本權利，也是合理配置社會公共教育資源，維護社會穩定的重要工具。現今國內學者對于我國基礎教育服務均等化的定性研究偏多，量化評估基本公共服務（包括基礎教育服務）均等化的研究較少。目前只有研究學者任強基于我國2000—2006年的省級數據，構建基尼系數探究我國省際公共服務水平的變化[4]。此外，我國對地區間基礎教育服務均等化的研究，多為中部、西部、東部之間，省份之間，或同省間多個城市，城鄉之間的對比分析，缺乏對單個城市基礎教育服務均等化的專門分析與研究。尤其是缺少對經濟特區的城鄉基礎教育服務均等化研究。研究學者王瑩從財政支出的角度進行研究，發現我國區域、省際、省內以及城鄉的基礎教育不均等不僅涉及財政資金供給不足，更涉及財政資金分配的公平性[5]。鑒于上述文獻對基礎教育服務均等化的研究特點，本文首先對汕頭城鄉基礎教育服務均等化進行總體評估，其后厘清其均等化現狀的影響因素并進一步探究其內在機理。

二、汕頭基礎教育現狀與均等化水平

（一）汕頭基礎教育狀況

基本公共服務均等化作為對公眾所享受到的基本公共服務無差異程度的一種衡量，其無差異性客觀體現在從資源投入均等到公眾所享受到的產出的均等，再到公眾受益的均等[6]。故評價基礎教育服務的指標及其基礎數據的選取主要從基礎教育的投入、產出和受益方面展開。本文對汕頭市城鄉基礎教育服務基礎性的衡量指標設置如表1所示。

基礎教育服務包含“萬人擁有中小學校數”“小學生師比”“中學生師比”這三項的相關基礎數據。汕頭市中小學生師比反映的是一位老師能分配到的學生數量。生師之比的數值越低，說明教師資源越充沛，教育服務的水平越高。在汕頭市七個區（縣）中，南澳縣的中小學生師比數值最低，生師配置方面水平最高。而潮陽、潮南區的中小學生師配置水平相對偏低。但大體上看，除了南澳縣外其他各區間的中小學生師比的比值較為接近，且整體上呈逐年越發接近的趨勢，表明汕頭市在各區（縣）間中小學的生師資源配置相對均等（圖1、圖2）。

表1 城鄉基礎教育服務基礎性指標體系

圖1 2005-2015年汕頭各區縣小學“生師比”

圖2 2005-2015年汕頭各區縣中學“生師比”

圖3 2005-2015年汕頭各區縣萬人擁有中小學數

由圖3可知，除南澳縣外，2005—2015年汕頭市各區（縣）每萬人平均擁有的中小學校數量差距不大。2005—2015年南澳縣萬人擁有中小學校數呈倒“V”型波動趨勢，2005—2010年間逐年與其他各區拉大差距，至2010年達到一個最高峰值。而后從2010年起，南澳縣的萬人擁有中小學數量逐漸與各區間縮小差距。說明汕頭市的中小學校的配置逐漸趨于合理。2005—2015年金平區的萬人擁有中小學校數排在了全市的最末位，而南澳縣的萬人擁有中小學校數在汕頭市7個區（縣）間仍是最多的，所以總體來看南澳縣的基礎教育服務水平在全市中最優。

（二）汕頭城鄉基礎教育服務均等化水平

利用上述基礎數據對2005—2015年汕頭市城鄉基礎教育服務均等化水平進行測算：先設置“小學生師比”“中學生師比”“萬人擁有中小學校數”三項衡量指標，通過標準差和“標準差比平均值”公式：

分別計算上述三項指標的均等化狀況，并進一步平均為汕頭城鄉基礎教育服務整體的均等化指數[7]。將均等化指數范圍為-1至0之間認定為是均等化的“低水平”，0至0.5之間為均等化的“中等偏低水平”，0.5至0.75之間為均等化的“中等偏高水平”，0.75至1之間為均等化的“高水平”。但是，公共服務的供給，除了均等化水平表征的分布“均等”程度之外，還有供給程度的高低。因此，結合均等化程度和供給水平兩個維度，對汕頭城鄉基礎教育服務的均等化水平可以分為不同的階段。

圖4 2005-2015年汕頭市城鄉基礎教育服務均等化指數

由圖4可知2005—2015年汕頭市城鄉基礎教育服務均等化指數均在0.735以上，城鄉基礎教育供給總體上處于高均等狀態。汕頭市城鄉基礎教育均等化整體走勢呈“V”型，其均等化狀況大致分為三個階段。第一個階段為2005—2008年的低水平高均等化階段，即高均等化水平低資源配置水平狀態。第二階段為低水平低均等化階段，2009—2011年間基礎教育資源配置處于稍有改善但配置仍不足的狀態。第三階段為高水平高均等化階段，2012—2015年汕頭市各區（縣）基礎教育服務水平均等化程度均逐年提高。

三、影響城鄉基礎教育服務均等化的因素分析

（一）政府公共政策偏向

汕頭市政府對基礎教育的重視程度和政策偏好是影響城鄉基礎教育服務均等化的重要因素。通過汕頭市政府工作報告的一系列政策指引文字，可以看出政府歷年對基礎教育問題的基本態度和政策基調。如表2所示，2005—2015年間，汕頭市政府每年都把基礎教育作為優先發展的工作重點。由此使得汕頭市城鄉基礎教育服務水平整體呈增長的態勢。其中從2010年起開始側重于汕頭市義務教育的均衡發展問題，2012、2013年起更是開展了“教育創強”工作，義務教育工作重點向農村、邊遠、貧困地區和特殊群體傾斜；2014、2015年開始全面落實教育強區、強鎮（街）的申保工作，爭取向更高水平、更高質量的基礎教育服務均等化邁進。這些強調城鄉基礎教育均衡發展的相關政策也與汕頭市城鄉基礎教育服務第三發展階段的高水平高均等相吻合。

汕頭市政府傾向于基礎教育的政策偏好一方面與自身發展需求有關，因為教育可以培養出為城市乃至國家發展出謀劃策的優秀人才。一個城市乃至國家若想有所發展，必先發展教育事業。另一方面政府優先發展教育、創建教育強市（區、縣）的政策以及大力推進創建文明城市的有關政策也與響應上級政府的號召，執行上級政府的指示有關。廣東省人民政府在2013年發布的《廣東省人民政府關于推進我省教育“創強爭先建高地”的意見》中提出：到2016年實現“廣東省教育強縣（市、區）”和“廣東省教育強市”覆蓋率均達85%以上，到2020年實現全面覆蓋的總目標。并提出要夯實教育強省基礎，做好提升農村教育發展水平，推進區域、城鄉教育均衡協調發展，抓好教育基礎設施建設等相關工作[8]。這一政策指示引起了汕頭市政府的高度重視，汕頭市政府遂從2013年起側重實施推進各區（縣）、城鄉間基礎教育服務均等化的相關政策。使得2005—2015年汕頭市基礎教育服務保持較高水平的均等化。

（二）地方政府財政投入

政府公共財政投入是實現基礎教育服務均等化目標的重要前提[9]。2006—2015年汕頭市總財政支出、基礎教育的支出以及基礎教育支出占總財政支出的比重大體呈增長趨勢，即總財政支出由2006年的60億元上升到2015年的281億元，共增加了221億元。基礎教育的支出則由2006年的14億元上升到2015年的74億元，共增加了60億元。基礎教育占財政支出比重由2006年的23.6%上升到2015年的26.2%，共增長了2.6%（圖5）。可見在財政上對基礎教育的大力投入也是汕頭市城鄉基礎教育服務高均等化水平的原因之一。

表2 汕頭市發布的基礎教育相關政策

圖5 2006-2015年汕頭市基礎教育服務的財政支出情況

從財政支出均等化指數角度看，2006—2015年基礎教育財政支出的均等化指數始終保持在0.745之上，處于一個高水平的均等化狀態（圖6）。2006—2015年各區（縣）之間的萬人擁有基礎教育財政投入額呈較為均等的逐年遞增態勢。雖然2014、2015年人口規模最小的南澳縣萬人擁有基礎教育財政投入偏高于其他區（圖7）。但是從總體上看，汕頭市城鄉基礎教育財政支出均等化指數與城鄉基礎教育服務均等化程度呈正相關性，即越高的基礎教育的財政支出均等化指數相對城鄉基礎教育服務均等化程度也越高。

圖6 汕頭市城鄉基礎教育財政支出均等化指數

圖7 各區（縣）萬人擁有基礎教育財政投入

2006—2015年汕頭市各區（縣）的基礎教育財政投入總體也呈現逐年增長的趨勢，這與汕頭市城鄉基礎教育服務供給由低水平逐年向高水平邁進的態勢基本是一致的。各區（縣）的基礎教育財政投入規模由大到小的基本順序為：潮陽區、潮南區、澄海區、金平區、龍湖區、濠江區和南澳縣（圖8）。

圖8 各區（縣）基礎教育財政投入

（三）常住人口分布格局

常住人口是基礎教育服務的直接對象及訴求源頭，故常住人口的分布格局對基礎教育服務均等化水平具有顯著影響。由圖9可知，汕頭市人口由多到少分布的區（縣）為：潮陽區＞潮南區＞金平區＞澄海區＞龍湖區＞濠江區＞南澳縣。這與前面所提到的汕頭市各區（縣）的基礎教育財政投入分配格局大體是一致的，說明汕頭市以人口數為依據對各區(縣)的基礎教育財政投入較為合理。兩個人口大區潮陽區和潮南區的中小學生師比偏高與兩個區大量的適齡上學人口有關。人口排第三位的金平區的萬人擁有中小學校數偏低也與其較多的人口數量有關。南澳縣的中小學生師比偏低也與其人口規模較小有關。而在其他區的中小學生師比相對均衡的情況下，南澳縣由于人口規模較少所帶來的中小學生規模偏少的情況，使得既有的師資配比水平較為充裕，從而在汕頭城鄉基礎教育服務均等化布局上，起到了相反的作用。

圖9 2015年汕頭市常住人口整體分布情況

由前面對南澳縣萬人擁有中小學機構數的現狀分析可知，2005—2015年南澳縣的萬人擁有中小學校數呈倒“V”型波動趨勢。這與汕頭市城鄉基礎教育服務均等化指數的“V”型波動趨勢總體上呈負相關性。這反映了南澳縣人均中小學校數配置情況直接影響全市的城鄉基礎教育服務均等化水平。根據上述南澳縣人均中小學校數與全市城鄉基礎教育服務均等化之間的關系，再從南澳縣人口的角度進行分析，由圖10可知2005—2015年南澳縣人口數量與汕頭市城鄉基礎教育服務均等化指數的變化趨勢大體上是一致的。由此可以認為南澳縣的人口數與汕頭市城鄉基礎教育服務呈正相關性，即南澳縣的人口越多，汕頭市城鄉基礎教育服務均等化水平越高。

圖10 2005-2015年汕頭市南澳縣人口數

（四）教育資源歷史區位

汕頭市城鄉基礎教育服務供給受到地區固有的資源分布格局的顯著影響，即學校等硬件基礎教學設施在各區（縣）的配置情況。原有的資源分布格局一經形成，基本上往后的資金和軟件資源如師資、教師數量等只能供給分配給原來的硬件基礎教學設施，受固定的學校數量所限制，故需對汕頭市原有歷史資源分布進行分析。

由圖11可知，中小學校數量居全市第一、二位的潮陽、潮南區分別從2005年的326、288所增長為2015年的337、294所，用以改變生源多，學校數量相對不足的情況。2005—2015年澄海區的中小學校數為140～152所，居全市第三位。作為老城區的金平區，中小學數居全市第四位。因為舊城改造，人口東遷，金平區西片舊城區撤并了生源不足、規模小、效益差的學校，中小學校數從2005年的122所減少為2015年的110所。汕頭市人口遷入大區、居中心城區的龍湖區，中小學校數從2015年的83所增加到2015年的90所，用以滿足遷入人口的求學需求。人口規模小的達濠區和南澳縣，中小學數量分別居全市第五、六位。2005年達濠區擁有63所中小學校，南澳縣僅擁有22所中小學，經過11年間的撤并整合，2015年達濠區、南澳縣的中小學校數分別為53所和9所。汕頭市7個區（縣）的學校數量都有所增減，但由于受到歷史資源分布的約束影響，整體變化不大。

圖11 2005—2015年汕頭市各（縣）中小學校分布

四、總結與討論

通過對汕頭市城鄉基礎教育服務均等化發展歷史與現狀的考查，可以看出該市城鄉基礎教育服務均等化并非僅僅受到財政資源投入的影響。波動發展的基礎教育服務均等化水平，說明多因素綜合作用形成了一定的影響機制才使得服務均等化狀況產生不同的變化趨勢。從影響因素方面的研究可以看出，政府對某項公共服務的關注程度是影響其發展的重要動因，此外，常住人口的分布以及公共服務資源的布局狀況因素，均在一定程度上對公共服務均等化產生影響。在厘清上述影響因素的基礎上，本文對各影響因素的作用機制進行了總結歸納（圖12）。

圖12 公共服務均等化影響機制示意圖

總體而言，公共服務均等化會受到源自兩類不同類型因素的影響作用。第一類為政府偏好選擇因素。政府偏好實際是政府職能部門進行“注意力競爭”的結果[10]。承擔各項公共事務的政府職能部門通過競爭獲得政府領導層的注意，由此獲得政府整體工作重心的傾斜，相應公共事務被納入政府工作報告，以此在政府公共政策設置過程中獲得優先考慮。在此基礎上，公共政策出臺被配以相應的財政資源，從而獲得有效的政府公共投入，為對應的公共服務均等化提升爭取到有力的資金保障。在上述作用機制下，形成了公共服務的供給鏈條，影響著實踐中的公共服務類型、質量和數量。

第二類影響因素為客觀資源的約束因素。此類因素主要包括常住人口的分布狀況和公共資源的歷史分布區位。常住人口是地區稅收的主要來源，同時也是地區公共服務供給的直接對象和訴求源頭，所以常住人口的分布格局對基本公共服務的均等化水平有著顯著影響。然而，常住人口對特定基本公共服務的需求必須通過既有的公共服務設施傳遞。因此，諸如教育、醫療等依托公共設施進行供給的公共服務，設施區位點成為公共服務需求表達的重要層面。上述客觀資源的約束因素，實際構成了公共服務的需求鏈條。

公共服務供給和需求鏈條在對接之后，則形成現有的公共服務布局現狀，同時也決定了區域內整體公共服務的均等化水平。因此，在影響公共服務均等化水平的供需機制作用下，顯然不能僅僅依靠財政投入來提高公共服務均等化狀況。汕頭市七個區（縣）間的基礎教育服務供給水平仍存在著差距。具體而言，市區六區與南澳縣相比，南澳作為縣城，但是擁有較高的基礎教育資源配置，反而市區中人口較多的潮陽區、潮南區、金平區基礎教育服務均等化水平較為低下。在此背景下，汕頭對其基礎教育公共服務的均等化問題，應當更加注重人口較多市轄區的基礎教育服務供給，尤其針對人口超過百萬級的較大市轄區，要按一定的人口比例，制定中小學生師比，合理配置潮陽區、潮南區的教師資源，縮小各區（縣）間基礎教育服務水平差距。當然，針對基礎教育設施在各區（縣）間的布局也應當合理調整，改變對既有布局的路徑依賴，形成城鄉間合理配置，區縣間相互補充和協調的基礎教育資源分布格局。