《中國制造2025》背景下技能短缺治理的國際經驗及啟示

桑雷

摘 要 《中國制造2025》為我國制造強國戰略實施繪制了未來十年的發展藍圖，迫切需要一大批適應技術進步、生產方式變革的技能人才。然而，當前勞動力市場中較為嚴峻的技能短缺狀況，有可能成為制約《中國制造2025》深入推進的瓶頸因素。為此，借鑒美國、德國和日本等發達國家技能短缺治理的實踐經驗，需要制定出臺技能人才培養的政策法規，推動職業教育市場化和職業培訓多元化改革，創造條件支持和保障企業參與治理的積極性，建立良好的技能人才評價、激勵和流動機制。

關鍵詞 中國制造2025；技能短缺；治理；國際經驗

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）10-0075-05

2015年，為適應新一輪科技革命和產業變革，我國發布《中國制造2025》，提出從制造大國邁向制造強國的戰略目標，為制造業繪就了未來十年的發展藍圖。當然，這一戰略的實施是一個系統的復雜工程，幾乎涉及到經濟社會發展的方方面面，其中最重要的是技能人才。技能人才作為一種隱性資源，是實現《中國制造2025》目標的重要支撐和保障條件。然而，鑒于我國經濟結構轉型加劇的勞動力市場供求矛盾，當前勞動力市場中較為嚴峻的技能短缺狀況有可能成為制約《中國制造2025》深入推進的瓶頸。因此，有必要深入探討《中國制造2025》背景下技能短缺問題的表現及其成因，學習和借鑒發達國家治理的成功經驗和做法。

一、當前我國技能短缺現實問題透析

2010年，中組部、人社部發布《高技能人才隊伍建設中長期規劃（2010-2020年）》，明確了高技能人才培養要為更好實施人才強國戰略服務，適應新型工業化道路和產業結構優化升級的要求。《中國制造2025》為我國向制造強國邁進吹響了“集結號”，對技能人才的質和量都提出了新的更高的要求。2017年，教育部、人社部、工信部發布《制造業人才發展規劃指南》，被認為是落實《中國制造2025》專項規劃的“人才篇”，對我國技能人才作出了更加清晰的判斷。

（一）問題表征：總量失調和結構失衡并存

根據政府相關部門發布的統計數據，目前我國制造業人才規模位居世界前列，但技能人才隊伍建設中總量和結構問題使得技能短缺問題在我國顯得特別突出，這一現象在制造業中更為嚴峻。一方面，技能供給的總量與需求相比存在差距。甚至有專家指出，勞動力素質偏低和技能人才缺乏是我國實現制造業強國目標最大的“攔路虎”。麥肯錫管理咨詢公司報告預測顯示，在新一輪產業轉型升級大潮中，我國對高技能人才的需求每年呈飛速的正態增長，截至2020年將出現2400萬的供應缺口。有實例為證，在2016年四川舉辦的“中國制造2025對話德國工業4.0大會”上，德國工商大會職業教育總監白麗塔·布什菲爾德就提出，根據德國工商大會的調查，人才短缺是目前在華德國企業面臨的最大挑戰[1]。由此不難看出，高技能人才缺乏將成為《中國制造2025》背景下制造業發展戰略在實施層面的潛在危險。另一方面，技能的供需結構不匹配問題持續存在。2017年發布的《制造業人才發展規劃指南》預測了未來十大重點領域的人才需求，至2025年人才缺口超過400萬的有四個領域，分別是新一代信息技術、電子裝備、高檔數控機床和新材料，分別達到950萬、909萬、450萬和400萬。而根據人社部2018年1月公布的統計數據，我國就業人員7.76億，技術工人1.65億，其中高技能人才僅4700萬，占就業人員的6%。從市場供求看，近幾年人才市場上，技術工人的求人倍率一直在1.5以上，而高級技術工人的求人倍率超過2①。另外，值得注意的是，當前我國技能人才不僅供求結構不合理，而且在年齡結構上也非常不合理，總體來看是高技能人才年齡偏大，中青年高技能人才占比較小，并且技能人才的區域分布存在較大程度的不均衡。更加需要注意的是，根據對現有資料的研究，這種狀況自人社部（原勞動和社會保障部）2004年首次開展技能短缺調查以來就一直存在。

（二）原因分析：制度性社會性整合不充分

在經濟發展過程中，之所以出現以上技能短缺問題，既有產業轉型發展對技能人才需求上升方面的原因，也存在一些不利于技能人才供給的制度性和社會性原因。從制度層面來講，政府角色和功能的部分缺位是重要原因之一，從早期的工學結合到后來的產學研合作再到今天的產教深度融合，政府一直在致力于推進職業教育發展，但始終未達預期。一是職業教育的發展不足影響了技能人才供給。1999年開始的大學擴招給職業教育發展提供了機會，同時普通本科院校門檻的一再降低也在無形中影響了職業教育的吸引力。再加上有些職業院校刻意追求短平快的學歷文憑教育，在辦學理念與辦學定位上的偏差導致“非職業化”和“非技術化”問題，使得技能人才培養難以為繼，與企業需求相去甚遠。二是企業技能培訓的積極性不高阻礙了技能人才成長。特別是在無邊界職業生涯條件下，企業與工人之間的契約關系不再那么緊密，工人的流動性不斷增強，單個企業自感對技能人才培訓的收益無法保障使得培訓效果大打折扣。一個非常簡單的博弈例子就能很好地說明這一問題。假如某個行業中有企業A和B，對員工培訓收益均為7，都不培訓收益均為0；假如A培訓B不培訓，B采取“挖墻腳”的方式從A挖人，則A為—5，B為10；假如B培訓A不培訓，A采取“挖墻腳”的方式從B挖人，則B為—5，A為10。這樣的結果往往導致企業追求納什均衡，從而出現企業培訓的“囚徒困境”，最終必然會進一步加劇員工技能水平的供求矛盾[2]。從社會層面來講，一方面，在我國現代化進程中，隨著改革的深入，重流通輕實體的問題逐步顯現，特別是傳統制造業領域大中型企業的轉型、重組、解體，一定程度上影響到了工程技術人才的培養；另一方面，我國近年來開始出現的人口結構老齡化趨勢也對技能人才的接續培養和持續供給提出了挑戰。據國家統計局2017年的最新數據，目前我國已成為世界上老年人口最多的國家，60周歲及以上人口24090萬人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%②。

二、發達國家技能短缺治理的經驗

20世紀末21世紀初以來，全球制造業普遍出現技能人才短缺現象，并且大有愈演愈烈的趨勢，技能人才匱乏已成為制約各國制造業快速發展的最主要瓶頸之一。根據麥肯錫全球研究所2012年6月發布的統計數據，預計2020年全球制造業領域的技能人才崗位空缺約1300萬。西方發達國家進入工業化的時間較早，先前遇到的技能短缺問題以及產生問題的原因與我國當前技能短缺問題有著某些類似之處，為此選取美國、德國和日本的經驗作一簡要梳理和經驗借鑒。

（一）美國：政府推動下的行業供給側改革引導企業參與治理

由于人口統計性特征和教育的變化，美國技能短缺問題在20世紀90年代開始暴露。進入21世紀以來，根據美國制造業協會發布的研究報告，美國制造業正在經歷著嚴峻的技能短缺問題。在參與調查的樣本中，80%的被調查者認為它們正在經歷嚴重的技能短缺，13%的被調查對象認為它們對技能人才的需求非常迫切③。為此，技能短缺問題引起了美國各級政府的高度重視，在政府的推動下，行業工會供給側改革和企業員工技能再提升計劃取得成效。其一，美國國家層面先后修訂勞動力投資法案，加大正規的學徒制培訓力度，發布美國先進制造業國家戰略計劃。相比于國家戰略地方政府的舉措則更具針對性。比如，威斯康星州針對技能短缺通過了參議院249號法案和下議院516號法案，主要包括改善員工技能培訓項目以及針對各類培訓項目的免稅激勵政策；芝加哥政府基于城市基金和稅款融資基金支持，推動與企業合作，開展了系列就業培訓及經濟發展項目。其二，行業工會發揮紐帶作用，將政府的政策與企業需要對接起來，主要是聚焦勞動力市場中的某些特定群體，以技能的初次培訓和再培訓為主，幫助雇員盡可能多地獲得行業企業所需要的技能，工會這種更加靈活的措施在某些特定的行業和地區發揮了較好的作用[3]。其三，在美國這一輪技能短缺治理中，企業雇主始終是勞動力技能培訓和技能開發貢獻最大的一方，他們在這方面的花費每年都會超過幾百億甚至千億美元，這也是美國制造業始終走在世界前列并能源源不斷吸引高技能人才為其服務的一個重要原因。此外，針對美國出現的工人因老齡化導致的技能短缺問題，美國企業也采取了一些切實可行的對策。比如，開發面向老齡技工的彈性工作時間任務，提高技能人才的工資待遇，開發智能技術來實現“機器換人”等。

（二）德國：高等教育體制改革和職業培訓體系完善形成合力

德國是二戰以來經濟發展最為迅速的經濟體之一，20世紀90年代開始出現經濟相對疲軟跡象，其中技能短缺問題被認為是不容忽視的“病原體”。德國工程師聯合會發布的最新統計數據顯示，德國年均缺少2萬名工程師。德國適時提出工業4.0戰略，并且在這一戰略指導下逐步完善職業教育和培訓體系以及相關的專項技能培訓計劃。德國各級政府在增加教育投資的同時，加大對高等教育的改革力度。一方面，為更好地適應產業轉型對人才技能需求的變化，高等學校特別是一些應用技術性大學響應政府的要求調整專業設置和推進學制改革，一時間專業設置新增加2800個位置，同時適當調整了專業學制，大大增強了畢業生對于勞動力市場的適應能力；另一方面，德國各級政府十分重視職業培訓在技能短缺治理中的作用，先后簽署并發布《東部地區職業培訓計劃》《關于德國職業培訓及技能人才后備力量培養的國家協議》等制度規范。值得一提的是，對于專業技能人才短缺問題，德國政府還推出了一攬子的專業人才培養計劃，比如旨在消除IT人才短缺的《21世紀的創新和工作位置行動綱領》等[4]。此外，為了緩解日益嚴峻的人口結構老齡化問題，德國政府在提出對新生兒進行更多物質刺激的同時，通過增加制造業企業財政補貼和支持校企聯合培訓等方式延長技能人才的工作壽命，吸引大批外來移民進入德國勞動力市場。

（三）日本：增強技術創新能力和調整技能人才政策帶動效應

日本的技能短缺問題出現得相對晚一些，大致出現在21世紀初，一向崇尚技術強國的日本開始出現工程師告急的情況，較早的報道出自文部科學省（MEXT）公布的調查數據，在日本學習工程技術的學生比例呈逐年下降趨勢。根據日本總務省（MIAC）2013年發布的一份勞動力調查報告，2012年，日本制造業企業從業人數自1961年以來首次跌破1000萬人，同比1961年減少了近四成[5]。當然這里面有新技術催生的“機器換人”現象的存在，但是總體上難掩日本技能短缺的現實問題，制造業是其中的重災區。對于技能短缺治理，日本發布的《制造業白皮書》在繼續倡導留學興國和教育強國的理念下，希望通過增強技術創新能力、延遲技能人才退休年齡、放寬技能人才政策限制等多種方式，來解決“技工荒”問題。在這一過程中，日本政府通過提高教育投資釋放了大量的技術創新轉化紅利，勞動生產率的提高在一定程度上緩解了企業對技能人才的數量依賴。針對日本急劇惡化的“老齡化”導致的技能人才匱乏問題，日本首先取消了60歲強制退休的雇傭體制，將退休年齡由60歲延長到65歲，同時還出臺了一些配套的法律制度。比如，為60歲以下的技工提供就業保障，為60歲以上的技工提供就業津貼等。在此背景下，很多制造業企業延聘或返聘了一些有經驗有技術的工人，并且在政府的支持下進行知識再學習和技能再培訓，確保了技能人才資源利用的最大化。此外，日本政府還針對未就業的特殊人群（比如有技術基礎的婦女、殘疾人、應屆大學畢業生等）制定相關法律政策，開設特殊的職業培訓學校、深化產學研合作等，鼓勵和支持這部分人進入勞動力市場，以此緩解技能短缺問題。此外，日本政府同樣將眼光放到國外技能人才市場上，最主要的就是逐步放寬了移民政策限制，在“21世紀日本構想懇談會”上，日本政府提出，對在日本就讀大學、研究生并且順利完成畢業的外國人給予永久性居住權[6]。

通過以上對美國、德國和日本技能短缺問題的分析可見，雖然各國國情不同，教育和管理體制也不盡一致，各國針對技能短缺采取的治理策略也并非立竿見影，技能短缺的問題時至今日依然在這些國家或多或少存在。但是透過這些國家技能短缺治理探索中積累的經驗和取得的成效，可以為我國拓寬思路，啟發思考。

三、發達國家技能短缺治理對我國的啟示

2017年4月，OECD發布的《技能展望2017》指出，在當前日益激烈的國際競爭中，提供正確的技能培訓，形成良好的技能匹配，可以幫助各國在全球化進程中轉化新的就業機會并提升生產力。《中國制造2025》提出，我國全面進入新工業革命時代，我國正在并且將在今后較長一段時間內面臨技能短缺問題。在新的歷史條件下，借鑒美國、德國、日本等發達國家的那些具有實用價值的實踐經驗，可以更好地幫助我們制定技能人才開發戰略，找準技能短缺治理之道，最大限度地緩解勞動力市場上的技能人才供需矛盾。

（一）各級政府制定出臺技能人才培養的政策法規

美國、德國和日本應對技能短缺問題的經驗表明，技能人才的培養和儲備在工業特別是制造業發展過程中起著至關重要的作用，各級政府必須將其納入社會發展的整體規劃加以統籌考慮。結合我國新時代的基本國情，無論是經濟社會發展“十三五”規劃還是《中國制造2025》及其《制造業人才發展規劃指南》等相關配套文件，一再強調了技能人才培養的問題，這些都為我國解決技能人才總量不足指明了方向，接下來的主要任務就是在具體貫徹落實的過程中，政府職能部門和地方政府能夠據此制定出更加符合行業和地方實際的政策法規。比如，針對我國制造業從業人員結構“老齡化”趨勢和應屆畢業生“就業難”的雙重矛盾，在漸進式延遲退休政策不是十分明朗的情況下，推動在制造業領域高齡技能人才合理聘用，需要政府出臺指導性的政策指導。此外，隨著新工業革命時代日益加快的價值鏈（GVCs）進程對技能匹配提出的更高要求，政府在出臺政策措施鼓勵制造業企業開展技術開發和智能制造的同時，有必要做出前瞻性的研判和思考，對那些具有發展潛力的重點產業和技能人才提供政策扶持和資金支持，可以更好地解決目前存在的技能供需結構和能力不匹配問題。考慮到我國在城市化進程中產生的龐大農民工群體和高校擴招產生的大學畢業生群體，改進在特定區域的社會救助和福利政策覆蓋范圍，推動農民工和畢業生群體的市民化，促進其在制造業轉型升級中的技術技能積累，也需要政府相關政策的支持和保障[7]。

（二）深化職業教育市場化和職業培訓多元化改革

黨的十九大報告強調，要完善職業教育和培訓體系，這為新時代職業教育改革發展指明了方向。一直以來，我國職業教育的發展以歐美國家為鑒，職業教育的目標定位就是要培養高素質技術技能人才，是制造業發展最主要的人才輸出渠道，當然也是技能短缺治理的主陣地。要立足我國目前的職業教育體系，在橫向上堅持校企合作、產業融合的理念，積極推進混合所有制辦學模式改革，支持和鼓勵私人資本甚至外資資本進入職業教育領域，在一定程度上彌補職業院校辦學經費緊張的同時，有助于更加緊密地開展校企協同育人，逐步完善政府統籌、產業引導、職業院校自主靈活、社會力量積極參與的技能人才培養體系。這種相對靈活的辦學模式，也能夠及時根據行業產業需求進行專業動態設置、調整優化課程體系和改革人才培養模式。比如，按照《制造業人才發展規劃指南》提出的面向制造業重點領域推行校企聯合培養的現代學徒制，推動制造業企業與職業院校探索共建共管制造類專業二級學院。在縱向上堅持有序銜接、互聯互通的思路，建立職業教育與學歷教育銜接溝通的“橋梁”。當前最迫切的需求就是疏通中職教育、高職教育、普通教育和成人教育的溝通渠道和發展階梯，繼續推動應用型本科轉型，積極開展技能人才學士、碩士專業學位探索，在打通技能學習學歷提升通道的同時，也能更好地提升學生的技能適應能力，提高教育與勞動力市場的技能匹配性。此外，借鑒德國專業技能人才培訓戰略和日本的特殊群體技能再培訓計劃，我國也可以依托職業院校、職業培訓機構和企業，對農民工、失業人員、殘疾人、退休人員中技能素質偏低的群體開展不同層次和類型的再培訓，改善知識結構，提高技能匹配能力，并且通過制定切實可行的措施保證其有效就業，從而在全方位開發潛在人力資源，擴大技能人才容量的同時，提升技能匹配的質量和效益。

（三）創造條件支持和保障企業參與治理的積極性

從職業教育供應鏈的流程來看，職業院校是技能輸出的“出口”，制造企業是技能發揮作用的“入口”。在技能人才培養過程中，由于職業教育的投入相對普通教育要大得多，特別是對于制造業相關專業，實習車間、實訓設備都需要高昂的費用作為支撐。而當前大部分職業院校的資金來源主要是教育主管部門基于學生人數的撥款和一些專項建設的項目撥款，這些有限的資金用于學校正常的教學科研尚有不足，距離培養出適應《中國制造2025》需要的知識型、技能型、創新型現代工匠是遠遠不夠的。當然，為了減輕教育主管部門和學校辦學經費緊張的壓力，校企合作一直被認為是一個重要途徑。但是就目前我國職業教育發展情況來看，校企合作的形式遠遠大于內容，其中一個重要原因就是沒有形成成本分攤機制和利益分享機制。參照美國和德國的經驗，這一問題解決的關鍵還在于作為第三方政府部門的宏觀協調。比如，美國地方政府出臺的企業技能培訓法案和德國政府推出的職業培訓計劃，都提出通過稅收減免或財政補貼等形式，鼓勵企業內部的技能培訓。德國政府甚至提出了對技能培訓不足的企業進行征稅，并將征得的稅收統籌用于其他技能培訓項目。令人欣喜的是，我國于2015年發布的《企業新型學徒制試點工作方案》提出完善企業新型學徒制補貼政策，對開展學徒制培訓的企業給予職業培訓補貼，補貼資金從就業專項資金列支。繼職業教育現代學徒制之后，企業新型學徒制舉措的提出，使得企業技能培訓的外部性逐漸內部化，有助于進一步克服勞動力市場技能供需失衡的矛盾，更好地幫助制造業走出技能培訓的“囚徒困境”，最終通過緩解技能短缺達到有效治理的目的。

（四）建立良好的技能人才評價、激勵和流動機制

新工業革命時代，面對全球勞動力市場普通存在的技能人才短缺，各個國家都在想方設法搶奪技能人才。比如，德國和日本早于21世紀初就放寬了外來移民的居住限制，美國在特朗普政府上臺以后也啟動了積分系統，為技術型移民提供了更多機會。適應《中國制造2025》戰略的實施，我國政府和企業也需要在不斷地學習探索中，建立起科學的技能人才評價、激勵和流動機制。在人才評價方面，健全以職業能力為導向、以工作業績為重點、注重職業道德和知識水平的技能人才評價體系。2018年2月印發的《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》就提出了明確的指導性意見。在人才激勵方面，政府和企業特別是高技能人才占比較大的企業，更加需要建立技能人才崗位激勵機制，完善技能水平與工資福利相掛鉤的收入分配制度，充分尊重和發揮技術技能的關鍵作用，最大限度激發技能人才的創造力。2018年1月，全面深化改革領導小組審議通過的《關于提高技術工人待遇的意見》提出，要提高技術工人待遇，完善技術工人培養、評價、使用、激勵、保障措施，實現技高者多得、多勞者多得，增強技術工人職業榮譽感、自豪感、獲得感，激發技術工人積極性、主動性、創造性。在人才流動方面，特別是在無邊界職業生涯時代，應當創造條件營造靈活的技能人才流動環境，使技能人才在有序流動中發揮作用、體現價值，最大限度地提高技能人才技能回報的同時，避免高技能人才的國外流失。

參 考 文 獻

[1]王鑫昕.技能人才缺口是工業發展的潛在危險[N].中國青年報，2016-04-25（T11）.

[2]何亦名.技能型人才短缺的原因與治理：基于珠三角的分析[J].經濟問題探索，2008（1）：163-168.

[3]楊偉國，等.美國技能短缺治理及對中國的借鑒[J].中國人口科學，2008（1）：74-81.

[4]楊偉國，吳守祥.德國技能人才短缺及其治理[J].德國研究，2016（2）：48-53.

[5]中國新聞網.日本制造業從業人數51年來首次跌破一千萬[DB/OL].[2014-07-13].http；//finance.chinanews.com/cj/2013/02-01/4540545.shtml.

[6]李志，等.日本制造業技能人才短缺及其治理[J].科技進步與對策，2015（4）：134-137.

[7]楊釙，等.制造業2025與技能短缺治理[R].北京：北京大學管理科學數據中心，2017-05-11.