農業供給側結構性改革的推進路徑與政策措施

詹琳 王福強 肖衛東

摘要：當前，以增產為導向的農業發展方式與國內農產品需求嚴重脫節，使我國農業供給側面臨著供給相對過剩和國際競爭力不足兩大突出問題。消費需求是農業供給側系統結構的基礎。促進農業供給側的改善，關鍵是構建與消費結構升級相匹配的現代農業產業體系，進一步優化重要農產品品種結構與生產力布局，明確生產的優先順序，提高加工、流通與貿易效率，并及時對相應的農業政策做出適應性調整和完善。

關鍵詞：農業供給側結構性改革消費升級現代農業產業體系

作者簡介：

詹琳，中國國際經濟交流中心產業規劃部博士；

王福強，中國國際經濟交流中心產業規劃部研究員、博士；

肖衛東，山東師范大學經濟管理學院副教授、博士。

近年來，我國在農業“轉方式、調結構、促改革”等方面均進行了積極的探索，但“農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入增長乏力等問題仍很突出，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解”。①

2016年底，中央經濟工作會議提出要將“農業供給側結構性改革作為農業農村工作的主線”，以“適應農業由總量不足轉變為結構性矛盾的階段性變化，創新體制機制，推進科技進步，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，加快實現農業向提質增效、可持續發展轉變”，這是黨中央、國務院對農產品供求關系的重大判斷；黨的十九大報告再次強調，必須“把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢”，并通過實施“鄉村振興戰略”來統領“三農”工作，推動農業農村經濟向高質量發展。當前，我國農業面臨的問題在供給和需求兩側都不同程度存在著，但矛盾的主要方面在供給側，突出的是結構性、體制性矛盾。作為“鄉村振興戰略”的重要組成部分，推進農業供給側結構性改革，是加快轉變農業發展方式的重要途徑，是完善農產品市場機制、提升資源配置效率在農業供給側的聚焦和升華，對于鞏固國民經濟基礎，實現可持續發展具有重要意義。

一、以消費升級為導向推進農業供給側結構性改革

農業供給側結構性改革的目標是農業供需之間的有效對接。已有的理論和實踐均已證明，供給和需求是經濟運行的一體兩面，兩者相輔相成、互相影響。推動農業供給側結構性改革不僅要挖掘供給創造需求的潛能，也需要需求倒逼來促進供給的改善。

張社梅、李冬梅：《農業供給側結構性改革的內在邏輯及推進路徑》，《農業經濟問題》2017年第8期，第59～65頁。黨的十九大報告作出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大歷史判斷。社會主要矛盾轉變，要求在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。《2017年中國網民消費升級和內容升級洞察報告》表明，近年來人們對產品品質的要求更明確了，愿意為高品質付出更多，同時也更重視品牌所象征的商品特性。可以說，消費升級對我國整個制造業提出了新的課題，重復原有的低水平生產已經很難滿足消費需求，農業也是如此。

（一）農業供給側的系統結構與消費需求的基礎決定作用

農業供給側是個多元素和多組合的關聯性系統結構，在這一系統結構中，不同的生產要素（土地、勞動、資本以及其他資源）組合，在一定的制度安排下（產權制度、組織制度與流通制度），生產出不同的農產品（包括實物類產品與服務類產品），并通過交易制度，完成供給與需求的轉化。在此過程中，消費需求是決定農業供給側與需求側吻合度的最初基礎。如果消費升級，將引發農產品市場買賣雙方主導力量的改變，導致出現買方市場，從而加劇了市場競爭以及農業供給側的結構調整壓力；同時還將誘發農業生產技術與相關的制度變革，通過技術提升農產品的投入產出效率，輔之以制度優化，提升農業供給側的供給效果（見圖1）。因此，農業供給側的結構調整與改革，關鍵是要依據消費需求的變化，因勢利導地對供給側進行技術和制度變革。

（二）我國主要農產品的消費現狀與趨勢判斷

我國農產品消費總量與結構變化主要受經濟增速、人口總量與結構變化、居民收入增速、農產品加工業發展以及產業政策調整等因素影響。近十年來，農產品消費呈現出消費總量增長、消費增速放緩以及消費結構轉型升級的基本態勢。

張雯麗、沈貴銀、曹慧等：《“十三五”時期我國重要農產品消費趨勢、影響與對策》，《農業經濟問題》2016年第3期，第11～17頁。

如圖2所示，在主要農產品中，我國油料作物的需求總量增長較快，由2006年的人均52.92公斤上升到2016年的人均104.9公斤，增速卻由2008年最高值20.03%下降到2016年的2.99%；谷物人均消費量于2015年達到峰值的459.8公斤后，2016年有所回落；2015年以來，肉類（豬、牛、羊肉）和牛奶的人均消費量略有下降，但整體仍保持上升態勢；水產品消費量逐年上漲，但同比增速也由2012年最高值時的5.38%回落至2016年的2.68%。雖然人均消費增速有所放緩，但由于我國人口峰值尚未到來，隨著城鎮化將加快推進，人口總量與結構變化將拉動農產品消費總量的持續增長。與此同時，我國居民營養需求總量還有較大的提升空間。根據2014年頒布的《中國食物與營養發展綱要（2014—2020年）》，到2020年全國人均每日攝入能量將達到2200～2300千卡。

其中，谷類食物供能比不低于50%，脂肪供能比不高于30%，人均每日蛋白質攝入量78 克，維生素和礦物質等微量營養素攝入量基本達到居民健康需求。這一目標與日本、韓國等與我國食物消費結構和習慣相似的發達國家2900～3000千卡的標準相比還有一定差距，說明未來我國農產品消費總量仍將保持上升趨勢。

得益于經濟增長、居民收入與城鎮化水平的提高，農產品消費結構快速升級。如圖3所示，在主要農產品中，水產品供給缺口較小，谷物的供需缺口于2015年達到3222.6萬噸后，開始呈現下降趨勢，2016年供需缺口縮小至2140.8萬噸；

谷物主要表現為結構性供需缺口，國產優質強筋小麥供應偏緊，企業需要通過進口滿足加工需要。2016年，小麥的進口量為341.2萬噸，同比增長13.5%。我國水稻是可以實現完全自給的，進口大米主要來自于東南亞國家，用于滿足國內品種調劑的需求，2016年我國進口大米356.2萬噸。國內外價差是我國進口玉米及其替代品（高粱、大麥等谷物）的主要原因，2016年我國實施玉米收儲制度改革，將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，新產玉米上市后，國內玉米價格回歸市場，國內外價差逐漸縮小，玉米、高粱、大麥進口量同比分別下降33%、37.9%和53.4%。肉類（豬、牛、羊肉）和油料的供需缺口則快速擴大，供需缺口由2006年55.07萬噸、2807.4萬噸，上升至2016年的236.74萬噸、8865.5萬噸；2013年，我國牛奶供需缺口由2006年的212.09萬噸，迅速擴大至1354.7萬噸，之后受國內乳制品去庫存影響，牛奶的供需缺口略有縮小，但從2016年開始又呈現擴大趨勢，由2015年的750.39萬噸上升至895.86萬噸。由此可見，在主要農產品中，水稻和小麥等淀粉、纖維類農產品的消費量相對穩定，動物性農產品消費快速增長，并由此帶動飼料需求增加。

由收入增長帶來的農產品消費結構提升還表現在，有越來越多的消費群體（城市白領群體、中產階層等）更加關注農產品的品質與質量安全水平，優質農產品和綠色有機農產品消費群體正在不斷擴大。此外，隨著“互聯網+”進入農產品營銷領域，農產品消費的便捷性與簡約化程度大大提高。居民生活節奏加快與戶外消費的增多，以及加工與保鮮技術的發展，加速了加工和半加工農產品的發展。可以預見未來居民家庭對于原料性農產品的需求趨勢將進一步放緩，而對加工性農產品的消費需求將更加的旺盛與多元化。

綜上所述，農產品消費需求與消費結構升級，對我國主要農產品的供需平衡提出了新挑戰，需要構建與消費結構升級相匹配的現代農業產業體系，進一步優化重要農產品品種結構與生產力布局，明確生產的優先順序，提高加工、流通與貿易效率，并及時對相應的農業政策做出適應性調整和完善。

二、構建消費導向的現代農業產業體系

優化現代農業產業體系、生產體系、經營體系，是2017年一號文件提出的從整體上提高農業供給體系的質量和效率，協調推進農業供給側結構性改革的重要措施。黨的十九大報告再次強調了構建這三大體系的重要性，并將其作為鄉村振興戰略的主要措施之一。其中，現代農業產業體系解決的是農業資源的市場配置和農產品的有效供給問題。構建現代農業產業體系，就是要以市場需求為導向，通過對農業結構的優化調整，提高農業資源在空間和時間上的配置效率。

李含琳：《加快構建現代農業三大體系》，《經濟日報》2017年12月22日。

（一）調整農產品產量與品種結構

當前，我國農產品品種品質結構與居民消費快速升級不相適應矛盾日益凸顯，“谷物總量供需緊平衡，油料供給缺口擴大，個別產品明顯短缺”將成為新常態。

高強、孔祥智：《中國農業結構調整的總體估價與趨勢判斷》，《改革》2014年第11期，第80～91頁。從生產發展的優先順序上看，確保谷物安全，尤其口糧安全是重中之重。解決谷物結構性供需不足的問題，關鍵在于進一步優化結構，提升品種優質化率，使谷物消費總量與結構保持一致。其中，稻谷和小麥在谷物總產量中的比例應保持相對穩定，玉米比例則應根據需求情況，適當調節所占比重。這主要由于稻谷和小麥大多用作口糧消費，占谷物總產量約30%，并且近年繼續呈現小幅下降趨勢，保持兩者在谷物產量相對固定的比重基本可以實現口糧保障；

辛良杰、李鵬輝：《中國居民口糧消費特征變化及安全耕地數量》，《農業工程學報》2017年第13期，第1～7頁。而玉米總消費中飼料消費與工業消費占到了90%，雖然到目前為止，我國玉米仍然存在較大的去庫存壓力，但隨著玉米市場化進程加速和國內玉米價格的回落，玉米深加工產品出口市場已經逐步恢復，行業整體轉好，完全具備消化現有庫存的能力。

從2016年玉米收儲制度改革以來，到2017年底，已經消化玉米庫存近1億噸。與此同時，受居民消費升級的影響，動物類消費數量將持續增長，從而帶動玉米飼料性消費進一步增加，預計到2030年，我國玉米總消費量將達到48603萬噸。

蘇日古嘎、恩和：《2016—2030年中國玉米產業發展趨勢預測》，《農業展望》2017年第3期，第33～37頁。因此，在生產上，要適當調減非優勢區，如對“鐮刀灣”地區減少玉米的播種面積，同時加強北方玉米優勢核心產區的產能建設。在品種上，稻谷中優質粳稻的比重要適當提高，同時大力發展優質專用小麥和飼用玉米。

今后一段時期，我國植物油消費需求繼續增長，產需仍有較大缺口。在國產大豆壓榨比例基本穩定的前提下，油菜籽、花生以及木本油料仍有生產潛力可挖。由于擴大種植面積潛力有限，油料產量的提高主要依靠單產水平的提升，培育高產、優質、多抗油料新品種和研究推廣高產栽培技術，對促進油料生產具有十分重要的作用。從品種結構上看，油菜是油料增產的重點。近兩年國家審定的油菜籽品種大部分含油量在43%以上，多個品種達到50%，比目前大面積推廣品種高出7個百分點，另外還有一批含油量60%以上的后備品系。隨著新品種、新技術和新工藝的推廣應用，油茶籽的含油率可提高2個百分點以上。此外，目前長江流域冬閑田約1億畝，適宜種植油菜的約4000萬畝，三峽大壩蓄水發電后，沿江灘涂增多，可擴大油菜種植1000萬畝左右。

國家發改委：《全國大宗油料作物生產發展規劃（2016—2020）》（發改農經[2016]1845號），2016年8月。

城鎮化發展和居民膳食結構優化是影響我國畜產品需求結構的主要原因。近年來，我國以豬肉為主的肉類消費結構正逐步改善，營養價值更高、更容易被人體消化吸收的牛、羊肉占肉類消費的比重正在穩步提升；與此同時，牛奶等乳制品消費量總體上呈現上升趨勢。消費升級對畜牧行業提出更高要求，行業應從數量增長為主轉向提質增效，從滿足數量需求到開始追求高品質、安全健康方向的轉變。其中，豬肉應以穩定生產為主，

我國是世界豬肉生產第一大國，豬肉產量占全球總產量的50%左右。2015年之前，我國豬肉產量整體呈線性增長趨勢。1994年，我國豬肉產量突破3000萬噸，1999年突破4000萬噸，2005年突破4500萬噸，2010年突破5000萬噸，2014年達到歷史最高產量5600多萬噸。2015年至今，自最嚴環保政策的執行以來，我國生豬養殖去產能力度很大，能繁母豬長期處于近年歷史低位，豬肉產量在2015年之后有所下降。優化南方水網地區生豬養殖區域布局，引導產能向環境容量大的地區和玉米主產區轉移；當前，我國牛羊肉消費市場每年缺口約為230 萬噸，據估算，到2020年，牛肉需求總量將達1600萬噸，缺口將達950 萬噸，因此應加快品種改良，大力發展牛羊等草食畜牧業；2016年我國奶類產量已居世界第三，乳制品質量水平持續提升，但我國乳制品消費量總體上呈現上升趨勢，同年，我國人均乳制品折合生鮮乳消費量為36.1千克，約為世界平均水平的1/3，目前牛奶等乳制品的需求缺口主要依靠進口來滿足，應通過優化品種、推進規模化生產、提高飼養管理技術水平等手段增加單產來實現國內乳制品產量增加。

（二）優化農業生產區域布局

農業供給側結構性改革具有多重目標，但其根本目的是從提高農業供給質量和效率出發，使農業供給體系更好適應消費需求結構變化，從而提高農業生產效益，促進農業農村經濟持續健康發展。其中，分工是產業效率和經濟增長的根本源泉。就農業而言，源于分工的產業效率增長，在某種程度上需要借助于農業生產活動的地理集聚這種空間組織形態來實現。

地理集聚是指經濟活動向特定區域集中，并達到一定規模后形成的狀態，是大多數產業經濟活動最突出的地理特征，農業也不例外。由于地區稟賦差異較大，在不同的優勢區域中，適宜的農產品也有所不同。隨著優勢農產品的集中生產，地區農業生產環境也相應發生變化，農業生產規模和市場規模不斷擴大，進一步反饋到農業生產活動中，并在這種生產發展演化過程中，逐漸形成農業地理集聚區。

改革開放以來，隨著我國農業產業化、規模化、集約化、特色化進程的加快，農業地理集聚格局趨勢已經形成。例如，種植業逐步從東部省份向中西部省份以及東北地區的三江平原和松嫩平原集聚，而畜牧業則不斷向北方集聚，其在農業生產轉型、結構調整、貿易發展等方面的作用初步顯現。2017 年中央一號文件提出，進一步優化農業區域布局是推進農業供給側結構性改革的一項重要任務。因此，推進農業地理集聚發展、提升區域比較優勢、深化區域間分工與專業化生產，應成為我國應對農產品消費需求升級，推進農業供給側結構性改革中重要的產業政策和空間布局政策。

當前，我國農業區域專業化發展還處在初級階段，主要表現為“生產區域格局基本建立，但農產品生產區域分散和相對集中并存；主要農產品產區專業化初步形成，但生產單位專業化程度低；農業區域專業化生產發展不平衡且程度不高”。

陳先勇：《以區域專業化水平提升推動農業結構調整》，人民網，2006年11月03日。應綜合考慮自然生態條件、生產發展現狀、結構調整潛力，從比較利益角度出發，在不同地區根據不同資源稟賦條件，發展優勢專業化產業區和專業化產業集中帶。以種植業為例，應繼續穩定東北地區的水稻面積，大力發展黃淮海地區的優質中筋、強筋小麥，因地制宜擴種長江中下游地區的優質弱筋小麥，擴大華南地區的冬種面積，提升西北地區優質棉產區地位。同時，各省（區、直轄市）在編制農業功能區劃與現代農業發展路徑時，應充分考慮區域農業之間的橫向互動聯系，建立區域統籌協調的農業分工和區域協同合作機制，增強農業空間溢出效應，引導形成良好的農業空間秩序。同時，還應堅持專業化與特色化集聚協調發展，優化完善農業生產、產業和經營體系。農業供給側結構性改革的核心是優化生產經營結構，通過結構優化改善供給、滿足需求。因此，應探索專業化與特色化相互協調發展的農業地理集聚道路，即區域農業的專業化發展須以優勢特色主導產業為基礎進行布局，并發展與其相配套的關聯產業區，進而構建起相應的現代農業產業體系。

（三）促進農產品加工業發展

消費升級使市場對精深加工農業產品需求不斷上升，品質化與品牌化消費日漸興起。目前，我國農產品加工業與農業產值比達到2.2∶1，農產品加工率達到65%，規模以上食用類農產品加工業實現主營業務收入12.6萬億元，同比增長5.6%，占農產品加工業的比例達到62.1%，但是低于發達國家的3∶1～4∶1的產值比，我國農產品加工業還有較大提升空間和潛力。

農業部農產品加工局：《2016年中國農產品加工業運行報告》，2017年。為加快發展方式轉變和結構優化，農產品加工業，尤其是食品加工業可重點從三個方面挖掘新的增長點：一是主食加工業。我國以家庭自制為主的傳統主食格局已發生巨大變化，正快速呈現出生產工業化、供應社會化、營養多樣化、消費便利化的趨勢。二是營養休閑食品加工業。即以果蔬、谷物、肉、魚類等為原料，加工制成的焙烤及糖果類休閑食品，日益受到廣大消費者青睞。三是健康功能食品加工業。受健康消費理念的影響，健康和均衡飲食已經成為新的消費熱點。以食用菌為例，隨著消費市場對食用菌加工產品認可度的不斷提高，食用菌加工業發展迅速，食用菌餅干以及即食杏鮑菇、杏鮑菇脆片等產品大量上市并取得了良好銷售業績，香菇、姬松茸和木耳等食藥兩用菌精深加工的營養保健品在市場上也廣受歡迎。

劉明國、張海燕：《新常態下農產品加工業發展特點分析》，《農業經濟問題》2015年第10期，第28～34頁。

除了要滿足多元化、優質化、功能化的市場消費需求，農產品加工業還應與農產品生產區域布局相匹配，使產業布局進一步向優勢主產區聚集，以使加工重點更加突出。如小麥重點發展西北、黃淮海、長江中下游以及東南沿海地區的強筋、中強筋、弱筋以及進口優質小麥加工基地，提高全麥粉、營養強化面粉比例；油料中的豆油加工應向沿海城市聚集，花生油加工向渤海灣地區聚集，菜籽油加工則向長江流域聚集等。應該看到，集群式發展有利于農產品加工主體與物流、監測、研發等服務機構形成經濟共同體，實現更專業的分工、更靈活高效的資源分配以及更低的生產成本。

（四）改善農產品市場流通與對外貿易格局

我國農業生產布局分散且地區偏遠，產銷組織化程度低，而消費卻十分集中，因此，今后一個時期我國國內區域大流通格局仍然存在；與此同時，受消費增長和國內外價格倒掛影響，我國農產品進口呈現出常態化，通過國際市場進行重要農產品供需余缺調節已經成為我國平衡農產品供求的重要手段之一。

當前，我國農產品流通環節多，供應鏈條長，造成運輸成本高，產品損耗大，應積極進行有效降低農產品流通成本的探索。由于農業生產中的制度性缺陷，造成了不同的生產組織形態、不同的產品質量標準，以及生產成本的顯著差異；信息不對稱和管理不規范，導致服務成本成倍增加，其結果必然導致供需矛盾的產生。因此，必須運用現代產業管理思想和互聯網信息管理方法，形成一個完整、安全的農產品全產業鏈閉環運行的流通系統，保證“生產端—物流—市場—消費端”各自的合理利益。

翁鳴：《農業供給側結構性改革理論與實踐探索——深入推進農業供給側結構性改革研討會綜述》，《中國農村經濟》2017年第8期，第91～96頁。以電子商務類指標所代表的互聯網技術極大激發流通業劇變，從而使衡量農產品流通效率有了新的思路和方向。隨著物流系統的改善和網絡科技的發展，電子商務逐漸在農產品流通過程中發揮重要促進作用，為農產品流通拓展了一條新渠道，也為提高農產品流通效率提供了新的思路。電子商務在農產品領域的應用有兩種，一種是直接的農產品和食品交易平臺，例如阿里巴巴、京東商城、1號店、中糧我買網等，利用網上交易平臺銷售生鮮、蔬菜以及糧油等農（副）產品；另一類是發布行業資訊的電子商務平臺，例如蔬菜商情網等，提供與農產品生產、價格等相關的資訊以及供求信息。這些電子商務平臺的推廣和應用，極大地降低了流通和交易成本，解決了因為地域限制導致的物流不暢和信息不對稱的難題，使農產品流通由原來的本地產銷模式擴展為跨地域流通。

自2001年加入世界貿易組織（WTO）以來，在堅持保證重要糧食產品自給自足的基礎上，我國逐步開放了部分農產品市場，使得農業產品貿易額大幅增加，農產品進出口總額由2001年的276.8億美元增長到2016年的1832.6億美元，年均增長率高達14.4%。與此同時，自2004年起，我國農產品出現了凈貿易逆差，并呈現逐年遞增的趨勢。

貿易逆差從2004年的46.4億美元擴大到2016年的380.3億美元，2013年逆差最大時達到508.9億美元；我國進口依存度（進口貿易額占農業GDP的比重）從2001年的6.2%增長到2016年11.5%，個別品種，如大豆和棕櫚油2016年的進口量分別占國內總消費量的83.2%和93.3%。與此同時，我國已經成為世界上最大的油料進口國，2016年油料進口量達8952.9萬噸，約占全球油料進口總量的62%。隨著居民消費水平的提高和消費結構的改變，我國的肉類和乳制品進口量也有明顯增長，2016年我國進口肉類468.5萬噸，進口乳品224.6萬噸，分別較2002年增長了3.5倍和2.6倍。隨著國內生產資源約束性增強以及國內消費需求的強勁增長，進一步擴大農業對外開放，統籌利用國內國際兩種資源兩個市場，在全球范圍內優化配置農業資源，有利于推動我國農業供給結構優化升級，形成有效的全球農業生產和市場布局，使得開放條件下的農產品貿易和農業對外投資更好地服務于國內發展目標。在“稻谷和小麥必須保證95%以上的自給率，玉米可適當放寬到90%，其他產品的自給率則主要由市場決定”這一總原則的指導下，

韓嫣、武拉平：《中國農產品貿易面臨的新形勢及對策》，《農業展望》2017年第2期，第73～77頁。可通過有選擇地進口緊缺農產品以及有利于節約我國農業資源的農產品，控制“非必需進口”。

如主要因為價格倒掛引起的玉米等谷物進口。如我國油料和食用植物油供需缺口長期存在，特別是大豆進口在近期仍將繼續保持較高水平，但我國可以通過挖掘國內油料作物的產量潛力，減少部分植物食用油進口；又如在畜產品方面，可以適度擴大進口規模以滿足結構性供需缺口，但要逐步改變既進口良種、飼料，又進口肉類及奶制品的格局。同時，還應加快布局境外農業投資與合作，支持農業資源豐富的國家特別是發展中國家提高農業綜合生產能力，并與其建立穩定、安全的境外農產品供給基地，以此增強對國內的有效供給。

三、消費升級趨勢下我國農業政策的調整和完善

新常態下，我國農產品消費需求總量增長、結構升級，結構性供需緊張的基本格局仍將延續。在農業資源環境約束日益加大、農業生產成本剛性上漲、內外價格倒掛背景下，構建消費導向型、兼顧資源約束和貿易開放的農業產業格局，對于推動農業供給側結構性改革至關重要。為此，農業政策要圍繞“保供給、調結構，優區域、升能力，促加工、增效益，保內需、控貿易”做出適應性調整和完善，確保農產品生產總量、結構與質量、產業布局、產品貿易與消費趨勢變化相匹配。

張雯麗、沈貴銀、曹慧等：《“十三五”時期我國重要農產品消費趨勢、影響與對策》，《農業經濟問題》2016年第3期，第11～17頁。

（一）優化農業要素配置，提升全要素生產率

提高全要素生產率是我國轉變農業發展方式的關鍵所在。當前，我國農業供給側出現的結構性問題只是表征，農業要素生產率不高以及配置結構不合理才是背后的驅動因素。因此，推進以消費升級為導向的農業供給側結構性改革，要以提升要素質量、促進要素流動、實現要素有效配置為核心，著力完善土地、勞動力、資本、技術、制度等要素供給。

張社梅、李冬梅：《農業供給側結構性改革的內在邏輯及推進路徑》，《農業經濟問題》2017年第8期，第59～65頁。一是以提高農地使用效率為核心完善農地要素供給，通過土地確權頒證穩妥促進農地經營權流轉，同時加強農地綜合整治，提高農地配置標準，降低農地耕作成本。二是以提高職業農民的素質為核心完善勞動力要素供給，包括著力培育一批本土農業精英、農業發展的專業人才和產業工人以及吸引人才回流，以此來改善農業勞動力的供給結構。三是以降低融資門檻和成本為核心完善資本要素供給，建立健全農村信貸瞄準機制，讓具有不同資金需求約束的經營主體向不同類型的農村金融機構進行融資貸款；運用公私合作（PPP）等模式對社會資本、工商資本進行合理有效引導，激發他們進入商業化育種、農業新裝備研發等農業急需投入的領域。四是以促進供需雙方有效對接為核心完善技術要素供給，面向產業和消費需求，積極調整科技創新的重點和方向，面向不同經營主體，推進產學研合作機制建設，

對于實力雄厚、產業集聚度高的大型龍頭企業，鼓勵科研院所與企業聯合組建產業技術研究院、工程技術中心等機構，攻克產業發展的關鍵技術。對于中小型龍頭企業，可鼓勵科研院所通過派出技術專家團隊或者建立服務小組的形式，解決企業面臨的技術難題。合作社、家庭農場由于資金實力弱，可通過承擔科技項目、承建示范基地、聯合培養人才等辦法參與到產學研聯盟中。優化農業技術供給的外圍環境，積極營造農業科技創新的文化氛圍，出臺激勵和保護知識產權創新的政策，加快建立農業技術大數據平臺等。五是以促進產業融合和配套服務建設為核心創新農業生產經營體制，對于已經形成適度規模經營的家庭農場和合作社要著力推進三產融合；對于普通小農戶，應加快推進社會化服務機制創新，實現小農戶與現代農業的有效銜接。六是以適應高端化需求提升競爭力為核心創新農業經營業態，在綜合考慮各地的區位優勢、產業基礎和資源稟賦的基礎上，利用信息化、智能化等新興技術，培育包括城市立體農業（天空農場）、社區支持農業等新產業以及產業集群，提升農業發展的空間和尺度。

（二）完善農業支持政策體系，保障國內主要農產品供給

受資源條件和生產規模限制，我國農業基礎競爭力薄弱，加之缺乏有效的保護和調控政策空間，導致入世以來部分開放度較高的農產品大量進口，對國內產業造成了一定沖擊。未來隨著農產品需求增長和消費升級，我國繼續增加大宗農產品進口是必然的現實選擇。因此，為了盡可能減少農產品進口對國內市場價格形成打壓和抑制，以及對國內生產造成的巨大壓力，在保留已有補貼對象和水平的前提下，應把農業補貼增量資金向重點農產品（小麥、水稻）、重點區域（糧油畜產品優勢主產區域）、重點環節（重大技術推廣應用）和新型經營主體（種養大戶、家庭農場和農民合作社等）傾斜，確保主要農產品的合理產能。同時，適時調整補貼項目由“黃”轉“綠”，積極利用價格、期貨、保險等工具，強化農業支持政策的動態性與合理性，探索將短期直接補貼與長期間接扶持相結合的有效路徑，這是提高農業支持政策效能的一種重要手段，也是農業供給側結構性改革的必然安排。

（三）支持農產品結構調整，滿足多元化消費需求

優化農產品結構，就是要圍繞消費升級進行生產，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量、品種和質量更契合消費者需要，從而形成結構更合理、保障有力的農產品供給體系。首先，農業結構調整要與提升糧食生產能力、穩定重要農產品生產規模相互融合。將建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，作為確保口糧絕對安全的根本舉措和穩定重要農產品自給水平的重要手段，明確“兩區”主要覆蓋品種、地域范圍選擇標準和空間監控具體辦法，優先將有關農田建設資金和生產扶持資金投向兩區。其次，要創新農業補貼政策，賦予地方更多的自主權。以縣為單位整合各類涉農資金，集中圍繞當地主導產業、特色產品、優勢品種，制定更加靈活主動、便于操作的結構調整政策；同時，探索建立不同農作物種植收益、不同農業經營主體之間的補貼聯動機制，有效引導農民合理調整結構。第三，要建立重要農產品供需平衡表制度。統籌考慮國際國內市場變化，定期發布供需信息，加強分析預警，引導市場主體預期。

（四）創新農產品物流體系，提升流通效率

創新農產品物流體系，有利于推動農產品產供銷一體化，提高農產品流通效率和服務質量，保障市場供應和食品安全；同時有利于發揮大都市消費的引領作用，帶動城市周邊地區農業結構調整和農民持續增收。通過大力發展農超對接、農批對接、農校對接、農企對接等直采直供模式，鼓勵大型連鎖超市、大中型企事業單位在重要農產品主產區建立生產加工基地，減少流通環節，降低流通成本；鼓勵骨干流通企業建立從生產基地到居民餐桌的農產品供應鏈體系，支持發展“中央大廚房”，引導大中城市農產品流通由供應原料為主向供應成品、半成品為主轉變，改造或建設一批適應現代流通和消費需求的冷凍、冷藏和保鮮倉庫等設施，推廣應用冷鏈新技術、新產品，特別是加強“最先1公里”和“最后1公里”的產地預冷、保鮮加工、保鮮運輸、銷售終端冷藏等能力建設，有效解決冷鏈“斷鏈”問題；鼓勵線上線下融合的流通新業態發展，支持電商平臺與線下社區店開展合作。同時，加大對主要農產品批發市場信息系統和檢驗檢測系統升級改造的支持力度，推廣電子結算，探索發展拍賣、中遠期等現代交易方式，提高農產品流通的標準化水平。（五）構建農業對外開放新格局，有效調節農產品供需平衡

構建農業對外開放新格局，要充分發揮農產品進出口對提高資源配置效率和結構優化的促進作用，更好滿足消費升級趨勢下，國內的農業要素和產品需求。一是根據不同農產品市場需求的結構、趨勢，以及其基本自給的可行性和條件，框定相關品種的階段性自給目標與產品結構，以此確定科學合理的進出口安全閾值范圍。二是分類推進農業合作，如推進與東南亞、南亞、中亞、東北亞等周邊國家農業產能合作；實施中非農業現代化、農業基礎設施、農資農機等合作計劃，帶動國內農業裝備、農業優勢產能走入非洲；加快推進中歐投資協定談判，加強中歐在農業可持續生產、農業科技創新等領域的緊密合作。三是著力從市場準入、邊境管理、教育培訓等多個維度創新體制機制，提高農業國內空間布局與充分利用國外資源、市場之間的匹配度，增強農業貿易投資政策與農業支持保護制度、農業產業政策之間的銜接度以及政策作用目標的一致性，提升農產品進出口調控與國內農產品供需趨勢之間的協調度。四是充分利用全球平臺、雙邊多邊機制，著力提高新興市場經濟體和發展中國家在全球農業治理領域的發言權和代表性，推動制定反映其利益需求和比較優勢的適度規則，促進形成更加公平合理的農業國際貿易秩序。如積極推動農產品的特殊保障措施（SSG）改革，努力促成特殊保障機制（SSM）的建立。

SSG 是發達國家為了避免來自發展中國家進口農產品的沖擊，而采取的限制進口等措施。使用SSG保障措施需要滿足一系列條件：該產品必須是一國關稅減讓表中注明的SSG 農產品，并且其保護措施必須已經轉化為普通關稅，貿易必須達到以數量或價格為基礎的觸發標準。目前發展中國家不享受這一權利，為此我國應繼續聯合印度等國在WTO 框架內推動SSM 的建立，使任何國家在面臨外來進口農產品的沖擊時（通過價格的降低或進口市場份額的增加兩個標準觸發），便可以啟動此機制。考慮到我國大豆進口數量龐大，為了推動SSM機制的盡早建立，我國可以針對美國等主要貿易伙伴國的情況做出一定讓步，列出一些例外產品，但同時我國必須獲得其他的優惠待遇，如國內支持總量為農業生產總值8.5%的微量許可不削減，以及產品之間的融通等（即取消針對每一個特定產品的約束），這樣我國可以將補貼的總量集中到幾個產品，如油料作物等。

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責任編輯：谷岳