城市地下空間規劃與設計

丁生黨　唐霄

摘要：地下空間規劃條件是所有地下空間項目開發的基礎，是理順地下空間開發過程和進行產權確認的首要條件。文章通過分析現狀地下空間規劃條件缺失的現象和原因，提出地下空間規劃條件需要包含的關鍵要素以及加強規劃條件作用的積極措施，以提高政府行政許可的嚴肅性和地下空間開發利用的積極性。

關鍵詞：城市；地下空間；規劃、設計；分析

城市地下空間的開發利用已成為解決當前城市發展空間問題的一個高效途徑。我國很多城市已經開展大量的地下空間建設，但整體地下空間發展起步較晚，目前與地下空間開發利用相配套的體制機制仍然處于探索階段。特別是在實際操作階段，政府部門已有的相關建設管理或行政許可的程序并沒有專門面向或考慮地下空間的管理要求，地下空間項目在報建程序上仍參照地面項目。然而，地下空間有其復雜性和特殊性，雖然國內有不少學者開展了對地下空間控制性詳細規劃的研究，對地下空間控規的編制內容、指標類型等方面都有總結，但是多停留在理論研究階段。通過對項目實際建設過程的分析發現，規劃條件在目前的地下空間開發過程中處于缺失或不足的狀態。對于這種狀態，不少地方政府對地下空間開發采用“一事一議”的解決方式，但在即將到來的大規模地下空間開發形勢下將力不從心。

一、地下空間規劃條件缺失的現狀

《中華人民共和國城鄉規劃法》明確指出，“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。”因此，規劃條件是所有項目建設開始的必要條件。從目前項目開展建設的整個過程看，項目在規劃、立項、取得土地、方案設計、規劃審批、工程建設、竣工驗收和產權辦理等各階段都需遞交相關文件進行行政審批，同時獲得的許可文件也成為下一階段要求遞交的文件。2005年1月深圳市車公廟豐盛町地下陽光街成為我國首個地下空間公開掛牌出讓案例。之后，我國不少城市先后有地下空間成功掛牌出讓。我國未來將有更多城市邁入地下空間開發利用高峰。然而，從目前各城市地下空間公開出讓、建設和確權的實踐看，地下空間的建設仍缺乏支撐，大部分地下空間的開發是地面開發的附屬，兩者屬于同一項目。另外，有少量單建的地下空間項目，開發建設的報建審批程序也都按照地面項目的報建審批程序進行操作。雖然單建的地下空間項目比較少，但是由于地下空間項目的特殊性和沒有明確的依據，遇到程序上的問題常采用“一事一議”的解決方法，增加了行政管理者決策的難度和強化了自由裁量權，并且這種方式在地下空間大規模開發的形勢下也顯得捉襟見肘。

二、地下空間規劃條件缺失的原因

（一）缺乏規劃支撐

一是地下空間規劃體系尚不完善，缺乏可操作的控規，無法提出明確的規劃條件。在控規圖則中將用地規劃指標（面積、深度、功能等）和設計要求予以明確，成為規劃條件的主要內容。但目前地下空間控規編制仍存在很多的不足。首先，地下空間控規編制的速度趕不上地下空間建設的速度。我國城市中心區的開發早在20世紀90年代就開始，而各大城市地下空間控規編制于2005年后才開始，不少城市已認識到前期地下空間控規的缺乏，開始對地下空間進行第二次開發，如杭州市的武林廣場地區。其次，已有地下空間控規編制無指導性規定，標準不一，深度不足。二是缺少地下空間專項設施規劃。地下空間專項設施特別是地下交通設施，如地下道路、地下社會停車場和地下過街道等的規劃基本合并在地面相應的專項規劃中，沒有進行專門論證，在地下空間控規中也無法對其進行深化，規劃深度沒有到達可以劃定用地紅線和規劃指標的深度，缺乏可操作性。

（二）地下空間功能與規模

明確地下空間各層功能及相應建筑面積，如果需要配建公共設施，需明確規定，如人防地下室所在的層、建筑面積、平時功能和戰時功能，公共通道的方向、寬度和開放時間，以及其他公共服務設施的配建要求。

三、加強地下空間規劃設計的措施

（一）加強地下空間規劃條件的技術標準支撐

進一步研究和補充各城市控規編制的技術管理規定中有關地下空間控制的具體內容，除了目前已有的地下建筑的后退距離標準，還應增加地下空間功能使用兼容性、地下空間開發強度控制引導、地下建筑/構筑物按不同功能的具體后退要求、地下建筑層高下限、停車泊位人地率要求、公共連通道最小凈高和凈寬、采光、通風等引導要求。這部分內容將為地下空間控規指標的提出提供指導。

（二）規范地方規章中地下空間規劃條件的內容和形式

在有關地下空間的地方規章當中，應細化地下空間規劃條件的組成內容，規范地下空間規劃條件的表達要求，同時明確其在整個開發過程中的作用和提交要求。

（三）加快地下空間控規編制

進一步加快地下空間控規編制，方能指導地下空間的建設。在地下空間控規中，必須要有符合上述規劃條件要求的指標，以形成切實可用的地下空間規劃條件，并進一步理順地下空間項目的建設確權過程。

四、結語：

根據現有法律，出讓項目的規劃條件必須在獲得土地之前明確。因此，對于出讓的地下空間項目，需在出讓之前依據控規明確地下空間規劃條件。考慮到規劃編制滯后于實際需求的現象，也可以以選址論證報告或可行性報告的形式進行明確。對于特殊的項目，主要是地下道路、軌道交通或市政管線（綜合管廊）等，無法在規劃階段明確具體位置的，且不是經營性質的，可以在完成設計之后明確地下用地范圍，即使不確權，也需要進行登記，并錄入地下空間數據庫，避免在將來進一步開發利用地下空間時產生矛盾。