切實把加強基層民政工作引向深入
——來自浙江寧海的調研與思考

◎ 民政部第2工作組

為貫徹落實好民政部黨組關于“下基層、作調研、抓落實”的部署要求，顧朝曦副部長分別于6月6日至9日、7月30日 至8月3日、9月5日至7日，三次帶隊赴浙江省寧波市寧海縣開展蹲點調研。工作組召開了省、市、縣民政部門和部分鄉鎮（街道）、村（社區）干部等參加的座談會，實地走訪多個村（社區），訪談10余戶村民，詳細了解低保政策的實施情況?？偟膩砜矗ぷ鹘M認為寧海縣在民政部重點工作任務的落實方面重視到位、措施到位、保障到位，相關工作取得了積極成效。

創新鄉村治理體系

（一）深化村級小微權力清單制度改革，創新鄉村治理機制。一是制定村級權力事項清單。2014年，寧海縣梳理出臺《寧海縣村級權力清單三十六條》（以下簡稱《36條》），內容涵蓋村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等19項村級公共權力事項，村民宅基地審批、困難補助申請、土地征用款分配、村級印章使用等17項便民服務事項，基本實現了村干部小微權力內容的全覆蓋。二是明確各類事項辦理流程。圍繞《36條》要點設置，具體繪制權力行使流程圖45張，明確每項村級權力事項名稱、具體實施責任主體、權力事項來源依據、權力運行操作流程、運行過程公開公示、違反規定責任追究等6方面內容。三是規范村干部和村民用權辦事權責。村干部嚴格按照《36條》中的規定遵章辦事，消除了村干部以權謀私的制度漏洞。村民對照《36條》就知道辦事步驟、責任單位、時間期限等權利，避免了群眾對村干部的無端猜疑。

（二）健全村務監督體系，規范鄉村治理運行。一是在上級黨委政府監督層面，制定出臺了《關于調整村干部基本報酬待遇的意見》《農村干部違反廉潔履行職責若干規定責任追究辦法（試行）》?？h涉農部門通過信訪舉報、“三務公開”檢查、“村賬鎮代理”會計核算監督、農村財務審計等監督渠道，定期會商通報發現的問題。推廣使用《36條》智慧監督系統軟件，所有村務都通過軟件按流程操作。二是在村務監督委員會監督層面，制作了《村務監督明白卡》《村務監督對賬單》《村務監督地圖》，明確村務監督委員會成員的職責權限，在村黨組織的領導下獨立行使監督權，全面提高了村監督委員會的履職能力。三是在村（居）民監督層面，扎實推進陽光村（居）務工程，積極探索網絡科技+傳統模式的村（居）務公開辦法，投資200余萬元建成寧海“陽光村務網”和數字電視公開平臺，讓群眾通過家里電視或手機等方式就可查詢到村級事務辦理情況。

（三）加強村民自治組織和干部隊伍建設，夯實鄉村治理基礎。一是提高村級組織治理功能。在村委會換屆選舉中，縣委縣政府領導高度重視，縣組織部、民政局等相關部門密切配合，各鄉鎮（街道）黨（工）委全過程領導，組織人員現場督導并及時解決處理問題，圓滿完成第十一屆村委會換屆選舉工作。二是增強村干部的治理能力。積極做好對各行政村的黨組織、村委會合作社和村監會等人員的業務培訓，提高村干部隊伍的管理服務能力，組織考評小組依據細則對村民干部進行考評。三是提升村民代表的履職能力。出臺了《寧海縣村民代表管理辦法（實行）》《寧海縣村民代表退出細則（試行）》，對村民代表的任職條件、產生方式、教育培訓、權利義務、考評辦法、退出管理等進行規定。

（四）積極探索創新農村社區治理，提升鄉村治理效能。一是健全社區公共管理服務平臺。在社區便民服務中心設立敞開式服務大廳，為居民群眾提供“一站式”服務，努力解決聯系服務群眾“最后一公里”問題。全面建立社區工作事項清單制度，減輕社區工作負擔。二是規范社區居民滿意度評價機制。完善居民評議社區工作和社區評議部門工作的“雙評議”制度，把社區評議部門的工作納入部門年度目標管理考核內容。三是加強社區專職工作隊伍建設。提高社區專職工作者的職業化和專業化水平，探索打造社區“全能社工”。四是深入開展城鄉協商。全面推行“村民說事”制度，建立“一圖三表五清單”保障制度。

大力提升養老服務功能

寧海縣自1998年步入老齡社會，老年人口以每年4%至5%的速度遞增。截至2017年底，全縣60歲及以上老年人口為126973萬人，占總人口的20.07%。為應對人口老齡化的挑戰，寧海縣積極發展社會養老事業和產業，滿足日益增長的多元化養老服務需求，大力推進機構養老和居家養老服務。

（一）建立健全養老政策服務體系。先后出臺《關于深化完善社會養老服務體系建設的實施意見》《寧?？h鄉鎮（街道）敬老院建設三年行動計劃（2015-2017）》《寧?？h養老服務設施布局規劃（2013-2020）》《寧?？h養老服務業發展“十三五”規劃》《寧?？h老齡事業發展“十三五”規劃》《關于寧?？h居家和社區養老服務改革試點工作的實施意見》，為推進全縣養老服務設施的科學布局和有序發展。

（二）加快推進養老服務設施建設。積極推進公辦養老服務機構建設，加強鄉鎮敬老院和縣社會福利院改擴建工程建設，不斷提升服務質量和服務水平。依托國家級生態示范區優勢，規劃“十三五”末初步建成長三角“山水型”生態休閑示范養老基地。截至2017年底，全縣建成養老機構21家，擁有養老床位5333張，每百名老人擁有床位數達4.2張。

（三）穩步推進居家養老服務工作。以農村居家養老服務站（中心）為平臺，依托行政村、較大自然村，建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施。現已建成5個區域性居家養老服務中心，34個社區居家養老服務站，366個農村居家養老服務站，居家養老服務覆蓋面達到100%。2018年在建區域性居家養老服務中心2個，省級示范性居家養老服務中心3個。

（四）促進社會力量參與養老服務。鼓勵民間資本、社會組織和個人投資養老服務設施建設，對民辦養老機構在建設用地、規費減免、融資信貸、財政補助等方面給予優惠扶持政策。鼓勵養老服務企業、社會組織等以承包、租賃、委托經營、品牌管理、連鎖經營等方式運營養老服務設施。社會力量舉辦或運營的養老服務機構享受同區域內養老機構的相關優惠政策。

深入推進社會組織的培育發展

（一）深化社會組織服務平臺建設。積極推進縣、鎮鄉（街道）、城鄉社區三級社會組織服務平臺建設，最終形成資源共享、運轉高效、培育有效的社會組織服務網絡閉環，為社會組織提供全方位的服務和支持。建立健全政府購買服務工作機制，逐步將政府對社區服務的直接投入方式轉變為對社區社會組織獎勵性、委托性、補貼性或購買性的投入方式。

（二）加強社會組織能力建設。實施品牌典型社會組織示范工程，重點打造行業協會商會類、公益慈善類、城鄉社區服務類、旅游類、茶文化類等一批示范社會組織。鼓勵和引導社會組織開展公益服務活動，允許其提取10%項目立項資金作為單位發展基金，保障社會組織可持續發展，營造社會組織積極參與公益服務的良好氛圍。

（三）推進行業協會商會與行政機關脫鉤工作。穩妥推進“五脫鉤、五規范”工作，推進行業協會、商會與政府部門脫鉤改革，促進和引導行業協會商會自主運行、有序競爭、優化發展。

織牢社會救助安全網

（一）充分發揮社會救助托底保障職能。修訂《寧?？h最低生活保障辦法》，完善社會救助申請“一門受理、協同辦理”機制，以“浙江省社會救助信息網上審批平臺”為平臺，全面實行縣、鄉鎮（街道）社會救助業務二級聯網審批建設，更精準的實現低保家庭認定和救助工作。落實殘疾人保障政策，將全縣貧困、重度殘疾人3625名納入低保范圍。

（二）嚴格落實低保救助的申請審批程序。實施村（居）民申請，鄉鎮（街道）工作人員上門調查、鄰里走訪和信息核查，開展村（居）民代表評議，鄉鎮（街道）提出初審意見并在申請人所在村（居）公示7日后提交縣民政局審批，縣民政局審批后在申請人所在村（居）公布，審批之日次月起按月發放低保金。

（三）加大低保核查力度。以全國農村低保專項治理工作為契機，2017年通過招投標的方式引入第三方機構對全縣9600余戶低保家庭進行全面復核，對不符合低保條件的對象予以堅決清理，經全面復核，已經停發不符合條件的低保戶2416戶3036人，補充納入低保275戶382人，杜絕了“人情?！薄瓣P系?！薄板e?！薄奥┍！钡葐栴}。

（四）完善孤兒和困境兒童基本生活保障。按照分類施保的原則，積極調整孤兒生活費標準，2017年共發放了孤兒和困境兒童生活費466余萬元。加強留守兒童排摸工作，積極推動出臺《關于加強留守兒童關愛保護工作的實施意見》，加強對留守兒童合法權益的保障。

存在問題及下一步計劃

結合此次寧海縣蹲點調研工作的實際，在總結提煉好的經驗做法的同時，我們也發現在基層民政工作還存在一些薄弱的環節，其中有些是全國普遍存在的共性問題，有些則是屬于具體問題，主要有：

（一）鄉村治理體系建設方面。一是村干部隊伍建設需要進一步加強。村莊大多青壯年外出務工，村“兩委”年輕干部數量較少，村干部平均年齡偏大，文化程度水平不高，全縣村委會成員平均年齡為49.1周歲，高中以下學歷占59%以上。二是村集體經濟發展動力不足。部分村莊村集體經濟發展后勁不足，缺乏收入來源，村莊公共設施的建設和鄉村環境的整治，主要依賴于上級項目和資金的支持。三是村級組織對農村社會的控制力和動員能力下降。村民對村級組織的依賴程度大為降低，更多注重于自家的經濟收益和個人發展，參與村級事務的廣泛性和積極性不足，村級組織和村干部的權威性和帶動性弱化。村級協商形式較為單一，協商水平不高。四是鄉村治理資金投入不均衡。上級涉農部門大多以條線形式下撥涉農資金支持鄉村公共設施建設，由于各村爭取資金能力不同，導致出現資金在不同村之間分配不均衡。

（二）養老服務體系建設方面。一是養老機構設施功能不完善。大多數養老機構僅解決老年人基本養老問題，而老年人的精神文化生活需求得不到有效滿足。一些養老機構存在一定的消防安全隱患。二是養老服務人才短缺。養老服務從業人員缺口大，全縣入住養老機構的老人為1800人左右，護理人員僅為160余名，大多數為初中以下學歷，且不具備專業的護理知識，養老服務質量難以保障。三是社會化程度不高。社會力量投資熱情不高，全縣只有8家民辦養老機構，其余都是政府投資興辦。政府投資運營壓力大，難以滿足老年人多樣化、個性化需求。

下一步，工作組將在前期調研基礎上，重點做好以下三個方面的工作。

一是繼續做好蹲點調研工作。繼續組織相關人員赴寧?？h開展蹲點調研，有針對性地加強對城鄉社區治理和養老服務工作的調研，深挖現狀、成因、問題，總結形成具有普遍指導意義的建議。同時，全面了解民政工作在基層的落實情況，對民政政策措施、民政數據統計、民政服務設施場所、民政服務流程、各類民政服務對象等進行摸底排查，切實加強基層經辦服務能力。

二是指導當地推動問題的解決。根據前期蹲點調研中發現的問題，督促寧海縣嚴格落實民政部對民政工作的決策部署，研究制定全面加強基層民政工作的實施方案和解決具體問題的落實措施，破解民政事業發展的難點問題，解決群眾反映強烈的熱點問題。同時，在鞏固現有成績的基礎上，著眼提高能力建設，梳理完善社會組織登記、管理、變更、年檢等工作機制，建立健全養老服務體系，完善社區民主協商五步工作法，拓寬基層治理群眾參與渠道，增強社區居民的參與治理能力，推進社區服務與社會組織管理服務清單制改革，建立健全基層社會治理體系。

三是總結典型經驗成果。突出加強基層民政工作能力建設和創新發展，尊重基層的首創精神，著眼于寧?？h探索實施的村級小微權力清單36條、村民代表的規范管理、養老服務體系建設等成功經驗和先進典型，進行認真梳理歸納、總結提煉，重點突出政策措施的可操作、可推廣、可持續。