改革開放以來中國社區治理的實踐探索與理論思考

改革開放四十年來，中國社區治理走過了一條艱辛的探索發展之路，在實踐上積累了豐富的經驗、樣本和案例，取得了豐碩的成果和成績。回顧歷史，展望未來，當前我們面臨的最主要問題是社區公共服務的有效供給問題。這一問題既是政府、市場和社會的角色、邊界和互動的政治經濟學問題，也是政策制定、執行和調整的管理學、公共政策問題。針對這一問題，我們已經有了諸多嘗試探索，取得了有益經驗。在經濟進入新常態的大背景下，牢牢抓住這一問題，思考解決這一問題，我們就能夠抓住中國今后一個時期社區治理的牛鼻子。本文首先回顧了中國社區治理的實踐探索之路，而后提煉、抽象分析了中國社區治理的三種典型模式，在對三種模式的比較分析和西方社區理論進行反思的基礎上，初步提出中國社區治理的總體理論框架，以期能夠有助于改革實踐。

中國社區治理的實踐探索之路

中國傳統社會治理主要是鄉村宗族自治和國家管治相結合，國家對鄉村的總體動員能力不強。在近代化過程中，中國城鄉基礎秩序經歷了動蕩、瓦解和重構。1949年以來，為了解決現代化建設的基層動員問題，國家建立了一整套單位化的管理體制，在農村推行了“人民公社”體制，在城市推行了“單位-街道-居委會”體制。這一體制的最大特色是國家統管資源，能夠最大限度地實現國家動員，與計劃經濟生產方式相適應。但是這一體制的弊端是明顯的，由于缺乏生產積極性、社會包袱越來越重，單位體制也難以維持下去。

改革開放以來，由于發展市場經濟的需要，單位制解組勢在必行。正是在這一背景下，社區建設應運而生。早期在深圳蛇口，商品房小區和物業管理就作為試點被引入，但全國來看不成規模。進入90年代中期，尤其是住房商品化改革后，新建商品房社區開始大量增加，以香港物業管理模式為主要借鑒的市場化社區管理方式逐漸擴展到中國廣大內陸地區。在這些新建商品房社區中，物業公司和業主委員會成為基層社區建設中兩個非常重要的“市場主體”。隨著國有企業改革的大力推進，隨之而來的下崗潮和改制潮一方面促成大量單位制社區轉型，另一方面也對社區建設提出了挑戰，社區碎片化現象越來越嚴重，社區多元力量開始進入社區治理之中。由于缺乏系統性規劃，政策配合不協調等原因，社會矛盾和社區矛盾也相應集中凸顯，成為這一時期乃至當前不少社區治理矛盾形成的歷史根源。總的來看，這一時期政策導向方面的總體邏輯是下放權力、引入市場機制，但卻在客觀上相對忽視了社區治理中的政府職能和社會培育。

因此，隨著社會矛盾的復雜化，讓政府回歸基礎秩序維持、加強社區管理和社區公共服務供給的呼聲日漸高漲。2003年，中央提出了和諧社會建設，與之相應，中央政法委也陸續提出了和諧社區、平安社區建設。這一時期，國家的社區建設政策總體上更加強調社會秩序維持和社會總體穩定，并對前一個時期的社區建設政策進行了調整。社區管理的項目化、基層管理的網格化等舉措陸續在全國范圍內推行。在基層治理架構方面，各地也陸續開始嘗試調整社區居委會、物業公司、業主委員會以及社區服務中心（站）之間的關系架構。在一些試點地區，社區建設呈現出了治理創新模式多樣化、治理主體多元化的特征。伴隨社會變遷，一些發達地區財政狀況持續好轉，開始陸續因地制宜地推進政府購買服務、社會組織培育、社區基金會和基層民主建設等方面的改革創新。總體上看，到黨的十九大召開為止，中國各地城鄉社區治理的政策導向是行政力量介入社區自治，重構基層政府管理角色和職能，加強建設性社會力量培育和服務型治理，在理論上這一時期概括為行政力量主導、多元力量參與的“一核多元”時期。

以黨的十九大召開為標志，中國社區治理進入了黨建引領社區建設的新時代。黨建引領實際上是強調政黨的統合功能，具有深厚的現實基礎，是中國社區治理現實問題與發展問題相互影響、相互交織的必然選擇，有著深刻的內在邏輯合理性。四十年來，從引入試點，到社區建設起步，再到社區碎片化和多元化，再到當前的社區整合、黨建引領，中國社區建設經歷了政策的大幅度調整，但是黨政主導因應社會發展形勢、調整政策方向實現共享共治的基本邏輯是一貫的、清晰的。下一步，如何發揮好黨建引領的核心作用，實際上需要高超的政策制定技巧和靈活務實的政策執行工具加以貫徹落實。這就需要我們仔細全面總結中國社區治理的結構、機制和典型模式的利弊，做好社區治理理論的建設工作。

中國社區治理的三種典型模式及其比較分析

圍繞社區公共服務的有效供給，從理論解釋和分析視角來看，社會學的國家、市場和社會關系理論可以作為一個有效的基礎分析框架。在這個框架下，我們可以進一步提煉分析政府、市場和社會力量的互動與結構關系對社區治理績效的影響。綜合當前中國自北向南的各種治理創新模式，總體上看，比較典型的有三種：行政主導模式、政社合作模式與多元共治模式。

第一種供給模式可以稱作行政主導模式，主要在中國的北方地區和大量二、三線城市中發揮著不可替代的作用。這一模式的最主要特征是大家所熟悉的，社區公共服務供給的主體是行政力量。行政力量在社區環境、安全、健康、養老、文化、教育、衛生等各個方面發揮作用。行政力量采取了多種形式來直接支配或吸納各種群眾性組織、臨聘人員、保安、物業公司、社區建設經費等，從而實現社區公共服務設施的配置、產品的供給。這一模式的優勢是效率高、能夠短期實現管理目標，但是最大的不足是抑制了居民的自治能力和活力，長期來看也不符合自治的趨勢和潮流。

第二種供給模式可以稱作政社合作模式，即通過鼓勵社會組織參與社會治理的形式向社區居民提供社區公共服務。這一模式出現在具有“強政府”和“強市場”色彩的長三角地區。例如，上海基層政府通過整合現有多個分支機構，定期發布政府購買社會組織服務的項目清單，培育基層社會組織、社區志愿者組織，從而實現社會組織發展和購買社會組織服務兩項政府職能的轉變。與此同時，在社區安全、穩定、環境衛生等方面，政府仍然進行有效管理，保證大多社區能夠維持基本公共秩序和基礎公共服務。這一模式的優勢在于促進了社區參與和社會組織發展，成功解決了公共財政資金的分配渠道問題，但與此同時，公共資金使用的績效評估以及治理成本大幅度提高，不得不面臨評估形式化和公共資金收縮風險的挑戰與壓力。

第三種供給模式可以稱作多元共治模式，主要形成在市場改革較早、經濟較為發達的珠三角地區。由于珠三角地區市場經濟活躍，擁有大量外來勞動移民，加之社會組織、社工機構的活力較強，因而可以形成政府主導、多元共治的社區治理格局。以深圳為例，在經過8次行政體制改革之后，深圳的行政人員規模大幅度縮小，但政府財政能力和管理能力卻大幅增加。面對大量外來人口管理壓力的前提下，深圳必然要大量引入市場和社會等多元力量來提供社區公共服務。例如，大量的民營學校、私立醫院、村集體企業、房地產企業等，以及18萬注冊的“義工”群體和幾百家服務涵蓋廣東的社工機構。與上海不同，深圳讓選舉產生的“居民決議會”發揮對社區公共財政資金分配的管理和監督職能，克服了政社合作模式的不足。

總之，如果把市場、社會、政府之間的結構性關系看作是一種相互作用的治理結構，那么不同治理結構下的治理績效差異就可以進行簡單比較。多元共治模式總體上成本低、效率高、活力強。政社合作模式固然帶來了專業化社區服務水平的提高，但成本較高、效率不足、自治活力有待提升。行政主導模式的短期優勢明顯，但長期治理的成本高、日常管理難以克服行政化弊病、社區活力被抑制。長期來看，珠三角地區的多元共治模式值得其他地方學習，尤其是在經濟新常態下，社區自治活力的提高顯得更加迫切而重要。

現代社區治理理論的反思與借鑒

實際上，現代化過程中西方社區治理實踐為我們積累了豐富的教訓和知識。反思和借鑒西方社區治理理論，有助于我們更好地認識自身存在的成績和不足，從而增加我們的理論自信。

針對社區公共服務的有效供給問題，從哲學價值角度看，本質上是三種競爭性理論或觀點在發揮作用，它們引領了世界范圍內三種社區公共服務供給的政策選擇：新自由主義理論，社群主義理論以及國家干預理論。這些理論觀點，均提出了對社區治理中政府、市場和社會角色的不同理解和分析。首先，新自由主義社區理論主要是因應20世紀70-80年代西方新自由主義經濟理論而提出的。新自由主義觀點認為，應該限制國家權力的擴張，市場經濟和公民社會能夠實現自我調節。在社區方面，新自由主義理論主張更多的市場機制，減少政府干預，大幅度削減公共開支、將大量公共部門轉為私營部門，并通過公私合作的方式提供社區服務。但新自由主義社區理論無法解決政府失靈和社會失靈問題。其次，社群主義觀點，主要是針對新自由主義的批判與調和而產生。面對社區分化與衰落，社群主義呼吁人民應該承擔自己的責任和義務，通過社區參與實現社區融合。在實際的運作中，新自由主義和社群主義的調和形成了一種特色模式，國家承擔有限責任，個體、社會和國家之間建立一種基于責任的合作體系。然而對于大多數缺乏公民社會傳統的國家而言，社群主義觀點是失敗的。最后，國家干預的觀點強調國家應該對社區治理進行干預，提供基礎秩序和公共服務。20世紀為國家干預社區的理論提供了豐富的實驗樣本，在東歐、蘇聯、中國和東亞地區的豐富實踐為這一理論提供了實證研究的基礎。

反思這三種理論，最突出的一條結論是：在實踐中，沒有哪一個國家是始終采取某一特定的模式，政府、市場、社會的角色與功能在不斷的變化中調整。西方社區理論對我們的最大啟示是不要一條路走到黑，要不斷根據社會現實調整政策思路。

中國社區治理的理論綜合與創新方向

中國巨大的人口、廣袤的地域、差異的民情，決定了我們必然采取一種“一核多元”的治理模式。核心是黨和政府的堅強領導，建立基礎秩序、組織集體消費、提供基本公共服務以及制定再分配政策都需要黨政體制發揮“元治理”功能。當然，多元力量共同參與社區治理才能進一步滿足人民群眾對美好社區生活的向往和需要。尤其是，市場機制的資源配置效率高，能夠有效解決彈性較大的市場需求配置問題，能夠提供較為優質的專業化服務、能夠滿足個性化和個體化需求。在社區治理中引入市場機制、有效發揮市場機制的作用是基礎性的、決定性的，這是我們40年來改革探索得出的基本經驗，十分寶貴。同時，我們也不能忽視市場的不足，市場失靈乃至社會失靈在轉型社會中是一種普遍現象。在有著30年計劃經濟生活體驗和幾千年家族生活傳統的中國社會中，現代居住社區基本還是一種陌生事物，它需要一段時間來形成和穩固，它離不開現代公共價值的支撐，也離不開現代社區商業和經濟系統的支撐，更離不開現代社會組織體系的支撐。這就是當前我們需要在理論上講清楚的地方。

展望未來，黨的十九大已經指明了社區治理的新方向——黨建引領社區治理創新。在具體的實施過程中，如何創新方式方法提高社區公共服務供給水平是社區治理的核心問題。社區公共服務有效供給離不開治理結構的調整、也離不開對公共政策規律的把握，但最為重要的還是改革勇氣和理念信念。面對挑戰，只有迎難而上、擼起袖子加油干，才能最終贏得人民的信任與支持。