農村殘疾人精準脫貧的問題與對策

李慶齡

[摘 要] 農村貧困殘疾人是特殊的社會弱勢群體和低收入困難群體，幫助他們脫貧是打贏脫貧攻堅戰的艱巨任務，也是全面建成小康社會的必然要求。文章基于對焦作市殘疾人扶貧基地的調研，分析了農村殘疾人脫貧中存在的問題，并提出可行性對策。

[關鍵詞] 農村殘疾人；精準脫貧；基地扶貧

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 078

[中圖分類號] F321.5；C913.69 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）15- 0194- 03

0 前 言

根據中國殘聯貧困殘疾人實名制調查統計，截至2013年底，全國農村尚有1 230萬殘疾人沒有脫貧。幫助農村貧困殘疾人脫貧，是打贏脫貧攻堅戰的艱巨任務，也是全面建成小康社會的必然要求。

近年來，在精準扶貧的社會背景下，很多地方先后出臺了針對殘疾人脫貧的政策，貧困殘疾人的生活質量有所改善，但由于殘疾人自身的獨特性，使得殘疾人脫貧政策在實施中遭遇困境，政策效能未得到充分發揮。筆者基于對焦作市六大脫貧基地的調研結果，分析殘疾人脫貧政策的實施困境，并提出針對性建議。

1 焦作市殘疾人生存現狀與脫貧政策

1.1 殘疾人生存現狀

據抽樣調查測算，焦作市殘疾人有21.5萬人，占全市總人口370萬人的5.81%，涉及約四分之一的家庭。按殘疾類型分：視力殘疾2.81萬人，聽力殘疾4.15萬人，言語殘疾0.35萬人，肢體殘疾7.67萬人，智力殘疾1.6萬人，精神殘疾1.28萬人，多重殘疾3.66萬人；按居住地域分：城鎮殘疾人5.77萬人，農村殘疾人15.76萬人，分別占殘疾人總數的26.8%和73.2%。目前，全市還有8 000多農村殘疾人尚未脫貧，占貧困人口的10.7%，解決殘疾人生活困難問題仍然是當前扶貧工作的難中之難①。

1.2 殘疾人脫貧政策的特點

1.2.1 政府主導，各部門協調開展扶貧工作

政府始終是扶貧的主體，在殘疾人脫貧問題上承擔著主要責任。在殘疾人脫貧政策的出臺與實施中，政府扮演著從對扶貧對象的甄別確定、扶貧項目的設計與實施、扶貧資金的劃撥與使用、扶貧措施的落實與推進、扶貧效果的評估與鑒定等多方面工作的供給側角色[1]。

各職能部門在職能范圍內承擔扶貧任務、協調扶貧工作。根據調研情況，從橫向來看，政府統一規劃部署脫貧工作，并提供一定的資金支持；扶貧辦總攬脫貧全局，將脫貧目標分給相關單位執行，并給殘聯提供建檔立卡貧困殘疾戶的信息，為殘聯的工作提供信息支持；殘聯則對殘疾人脫貧事業進行統籌規劃、確立脫貧路徑、進行基地建設與合作、核對貧困殘疾戶信息、劃撥具體幫扶資金。從縱向來看，從中殘聯到地方各級殘聯都是殘疾人脫貧政策的重要組織者。上級殘聯給下級殘聯提供工作上的指導和一定的資金支持，脫貧政策自上而下逐級開展落實。

1.2.2 基地扶貧，實行“政府+基地+殘疾人”的扶貧模式

焦作市的殘疾人脫貧政策主要依靠扶貧基地進行。2016年以來，焦作市先后建立了“一山一灘一嶺一園一網一盲”六大實體培訓基地。其中，“一山一灘一嶺一園”為四個種植基地，分別因地制宜發展種植業。“一網”指的是網絡培訓，依托職業技能培訓學校，建立殘疾人電子商務培訓基地。“一盲”，即依托特校資源，建立盲人按摩培訓基地。

對于四大種植基地，均由殘聯先考察市場和各地現存的合作社，然后依托合作社展開基地建設。殘聯給合作社提供政策優惠如技術補貼，向基地內的貧困殘疾種植戶提供種苗補貼；合作社給種植戶提供技術支持、收購產品；貧困殘疾種植戶則需要管理作物、自擔農藥化肥等費用；同時，殘聯還會促進合作社與貧困殘疾種植戶簽訂保底收購價協議。對于兩個技術培訓學校，殘聯給培訓學校提供政策優惠、為貧困殘疾學員支付培訓費用，依托學校給貧困殘疾人培訓技術、尋找工作以促進貧困殘疾人就業。

六大基地還輻射到其他群體，不過殘疾人脫貧政策只針對貧困殘疾人，其他群體在基地內進行作物種植、參與培訓的所有費用需要自行承擔。截至2017年上半年已有369名貧困殘疾人通過六大脫貧模式脫貧①。

1.2.3 脫貧到戶，以家庭脫貧帶動殘疾人脫貧

由于殘疾人自身生理或者心理缺陷導致其勞動能力受限，收入相對較少，焦作市采取以家庭脫貧帶動殘疾人脫貧的方式，通過貧困殘疾人的家屬參與基地種植、技術培訓提高家庭收入，使家庭人均收入達到脫貧標準，進而促進貧困殘疾人脫貧。

2 脫貧政策實施過程中存在的問題

2.1 社會力量參與不足

目前的殘疾人脫貧工作主要由政府負責，社會力量很少參與，很多時候都是政府孤軍奮戰。在焦作市殘疾人脫貧過程中，制定脫貧政策、確定扶貧路徑、選擇扶貧基地、尋找合作企業、發動貧困殘疾人參與扶貧政策等一系列工作均是政府主導，而政府的扶貧供給是有限的，在一些具體的社會事務上所能發揮的作用不及社會機構、社會組織，不能很好地滿足農村貧困殘疾人的真正需求，社會力量的缺失在一定程度上會阻礙殘疾人脫貧政策的推廣實施。

2.2 基地扶貧的收入不確定

農村殘疾人脫貧除了最基本的政策兜底，最主要的途徑是基地扶貧，而在種植基地內，無論種植何種作物，盡管基地會免費提供相關種植技術，但是這種以種植業脫貧的方式還是會受到天氣等自然因素的影響而導致產出不穩定。

其次，種植業最終的產品需要進入市場才可獲得經濟效益，由于市場信息的不完全性或不對稱性所導致的經濟中的不穩定性，使得作物的價格波動不定，貧困殘疾種植戶具有潛在的收入風險，市場收購價格降低將會直接影響貧困殘疾戶的種植收益和積極性，他們的脫貧問題也將會遇到瓶頸。調研時，有種植戶告訴筆者，“今年都沒有人來收油料牡丹了，本來收成就不太好，現在收回來也只能堆在家里，還是種小麥好。”農村貧困殘疾人對于主體地位比較保守，很難接受并適應新的政策，在參與扶貧項目上也是非常謹慎的。而一旦相關政策具有一定的風險性，農村貧困殘疾人的參與積極性將會下降，甚至會退出扶貧項目。

2.3 政策變動抑制參與積極性

調研發現，在焦作市六大扶貧基地中，各大基地的扶貧效果存在差異，這種現象背后當然存在很多原因，其中不容忽視的是政策經常變動的扶貧基地，其政策覆蓋情況、幫扶效果均較差。有種植戶表示，“我們這個合作社差不多每年都會變項目，去年種的是甜玉米、香菜，今年改種辣椒了，我一直跟著合作社走，也有一部分人沒有種下去了，每年都要看市場行情的嘛。他們看著我們做好了也會跟著做的。”

因為政策不具有長效機制，農村貧困殘疾人便會對政策產生不信任感、不安全感，而這會打擊本就貧困的殘疾戶的積極性、降低其參與度。

2.4 政策覆蓋人群有限

焦作市殘疾人基地扶貧的主要目的是扶持農村有勞動能力的貧困殘疾家庭通過參與基地項目增加家庭收入，從而實現脫貧的目標。但是在政策實施中，由于農村貧困殘疾人受教育程度低、醫療康復條件差等因素，使得部分有勞動能力也有勞動意愿的貧困殘疾人無法參與扶貧項目，只能依靠政策兜底。

在教育方面，一些扶貧項目的設置會將受教育程度低的貧困殘疾人排除在外，比如參加電商脫貧項目需要一定的條件——懂電腦基礎、每分鐘打40個漢字，這對文化程度較低的農村貧困殘疾人來說，要滿足這些條件還是比較困難的。

而農村低水平的醫療康復、托養條件，也給扶貧政策的實施帶來不便。很多貧困殘疾家庭，雖然家中有個別勞動力可以參加政府的扶貧項目，但是這些家屬由于要照護家中的殘疾人，并不能完全投入到生產脫貧中。其實有些貧困殘疾家庭只需家中有勞動能力的人外出打工，便可輕松脫貧，但是農村的托養服務發展緩慢，滯留了這部分勞動力。

3 脫貧困境的對策

3.1 多方參與，重視貧困殘疾人的能動性

政府要在繼續發揮主導地位的基礎上，加強扶貧主體多元化建設，鼓勵社會力量的參與，整合政府各部門、企事業單位、社會組織、家庭及個人多方主體的資源，形成合力以提高殘疾人幫扶力度。

同時，在殘疾人脫貧政策實施過程中，要充分發揮農村貧困殘疾人的主體作用。首先要加強政策宣傳，讓他們充分了解脫貧政策、積極參與扶貧項目，改變當前被動接受幫扶的局面；其次，要通過培訓和康復的方式提高勞動能力，增強農村貧困殘疾人的自助能力；最后，也要引導農村貧困殘疾人積極參與政策監測與評估過程，積極配合政府的扶貧工作、對政策落實情況進行自下而上的反饋與評估，幫助政府查漏補缺。

3.2 建立政策長效機制，降低政策風險

受決策水平、市場變化、實施情況等方面的影響，扶貧政策不可避免會發生變動，這對政策決策者來說是一個較大的考驗。面對這種情況，政策決策者在出臺新的扶貧政策之前，可以組織各方面主體，包括政府工作人員、企業人員、相關專家、貧困殘疾人等展開深入調研，對政策實施過程中可能出現的問題和風險制定預防方案和應急機制。比如對于變動性較大的政策，政策制定者要對可能出現的情況進行充分論證；對于存在一定風險的扶貧項目，政府要勇于承擔責任，風險發生前積極探索風險管理的方法，如鼓勵扶貧基地購買商業保險，風險發生后要對貧困殘疾人給予一定的損失補償。具體來說，可以籌建“基地建設風險資金”，專項用于遭受風險的基地和受害殘疾人的補助，再次，與保險公司協商，開辟新險種，優惠保費，增強基地和殘疾人抵御自熱風險和市場風險的能力[2]。

3.3 增加公共投入，營造良好的社會氛圍

教育方面，要保障并落實農村貧困殘疾人在學前教育、義務教育、高中教育、大學教育各個階段平等接受教育的權利，加強特殊教育的發展，注重特殊教育學校的建設與特殊教育人才的培養，同時重視“融合教育”、加強整合地方教育資源并進行合理配置、靈活滿足殘疾人的基本教育需求。此外，還要積極發展就業培訓與技術培訓，提高殘疾人的勞動技能，幫助有勞動能力的殘疾人就業。

醫療康復方面，可以在醫療救助、基本醫療保險、城鄉居民大病保險的基礎上，給重度困難的殘疾患者提供醫藥費補貼和康復訓練補貼，還可以鼓勵市場開發殘疾人大病保險、并幫助貧困殘疾人購買這種商業保險，為他們提供更多保障，防止因病致貧、因病返貧現象的發生。

另外，還應通過基礎設施建設、社會氛圍營造來改善農村貧困殘疾人生存的社會環境。要通過完善法律制度、監督落實法律及政策、侵權追究等方式維護殘疾人在教育、就業、社會保障等方面的基本權利。在完善法律制度時要注意各項法律規定的銜接，保持法律規范的一致性；當侵權行為發生時，要通過法律救助等方式努力維護貧困殘疾人的合法權益。在基礎設施方面，要加強殘疾人無障礙設施的建設，如落實國家關于改善殘疾人出行服務無障礙設施的政策、關于貧困重度殘疾人家庭無障礙改造工作的政策；還要滿足農村貧困殘疾人對水、電、路、網等基礎設施的需求，基礎設施的完善將加快殘疾人脫貧進程。

主要參考文獻

[1]周沛.“+康復”殘疾人精準扶貧模式及其運作路徑研究——基于協同治理視角[J].社會科學研究，2017（3）：97-103.

[2]徐彩霞.銀川市殘疾人扶貧基地調查[J].中國殘疾人，2012（3）：28-29.