全域土地綜合整治：發展背景、系統內涵與趨勢展望

□ 中國人民大學公共管理學院土地管理系 夏方舟

人類社會的發展史也可以認為是土地開發、利用和改造的歷程：由最初臨時、簡單局部的微小改造，到現代長期、綜合、復雜的大型改造，從古代大禹治水和各代開挖運河到現在的全域整治、南水北調等等，土地整治逐步由零星、分散、簡單的整治活動向綜合、有序、系統的全面整治演化。隨著發展訴求轉變，土地整治在每個時期往往體現出不同的時代特征，而當前全域土地綜合整治理念的提出，必然具備其相應的發展背景、系統內涵和重點趨勢。

一、發展背景

（一）1949-1984年 “土地規劃”概念側重

新中國成立后，土地整治在理論和實踐上都有了較大的發展，且在不同的歷史時期有著不同的內涵重點。建國初期，我國借鑒前蘇聯的經驗，土地整治以“土地規劃”概念為標志，旨在通過工程技術與方法組織土地利用，側重于大面積的土地開發及結合土地改革進行權屬的調整。20世紀60年代全國農業學大寨，土地整治轉向以農田基本建設，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路為主要內容。進入20世紀80年代之后，為了推進“四化”建設、促進經濟社會發展，土地整治又傾向于作為社會經濟發展中一項長期、重大的戰略規劃任務，強調規劃性、戰略性和地域性。

（二）1985-1996年 “土地整理”概念顯化

在這一階段，由于“市場”概念的逐步引入，農村土地尤其是耕地被大量轉作建設用地和林、果、漁生產用地。“六五”期間，耕地年均減少量達48.7萬公頃，1985年耕地減少量高達100萬公頃，加劇了我國人多地少的矛盾。隨著資源的進一步消耗和局部地區生態環境持續惡化，經濟持續穩定發展的堪憂前景逐步引起學者們的重視。伴隨著國家土地管理局的成立、《中華人民共和國土地管理法》的正式實施和第一輪土地利用總體規劃的編制實施，學者們逐漸開始重視人地關系的正確處理，逐步摒棄單純擴大開發規模的資源利用理念，轉向促進整個區域經濟、社會、環境可持續協調發展。在此背景下，土地整治概念顯化為“土地整理”，重點是根據需要對土地利用及土地權屬關系進行調整，以充分挖掘土地利用潛力，實現合理利用土地，實現區域可持續協調發展。

（三）1997-2009年 “土地整理復墾開發”概念整合1997年，面對人均耕地減少

的嚴峻形勢，黨中央和國務院發布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出實行世界上最嚴格的措施管理土地和保護耕地；1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國家實行占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”。由此，土地整治概念在這一階段進一步整合，以“土地整理復墾開發”為標志，高度強調耕地保護，核心在提高耕地數量、提升耕地質量，逐步落實為具體的土地開發、整理和復墾工程，體現為對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程，并在全國范圍內進一步加強并全面展開。與此同時，土地整治也在注重人地關系協調的基礎上進一步發展，在保障環境資源與生態空間的同時，力求運用當前科學技術更系統、更有計劃地推進治理保護和建設布局項目，其相應工程的實施落實受到更高重視。

（四）2010-至今“土地綜合整治”概念引領

2010年至今，從黨的十八大報告中提出關于“優化國土空間開發格局”“健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”要求，2017年1月國務院印發《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，到十九大報告提出“構建國土空間開發保護制度”，土地整治被賦予更深層次的內涵，目標和效益愈加多元化，更強調一體化統籌管理，包括統籌城鄉融合發展、統籌區域協調發展及統籌人與自然和諧發展，提出通過“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產條件、保護人類生態空間。

在此階段，“土地綜合整治”成為土地整治主流引領概念，體現為“全域土地的綜合整治”，是分區域、跨系統、成體系地綜合整治，不僅包括田水路林村綜合治理，工礦等廢棄地復墾利用，城鄉低效利用土地再開發等傳統整治內容，還包括城鄉用地綜合整治、陸海統籌整治和流域協調整治等內涵。而“全域土地綜合整治”概念的明確提出，更明確地強調了整治的主體、客體、要素和過程，相較過往的土地整治內涵，更關注與社會經濟布局的結合，更強調體現生態環境積極效應、弱化負面影響，更具備系統性、戰略性與綜合性，更關注時代訴求和現實需要，更以服務國家頂層戰略為導向，已然成為統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的綜合平臺和重要抓手。

二、系統內涵

系統論由20 世紀40 年代美國生物學家L.V. 貝塔朗菲首次提出，主要思想是對不同學科、不同系統中的共同性進行綜合研究。系統論將系統定義為“相互聯系、相互作用著的諸元素的集合或統一體”，是由若干要素依據一定規則以某種方式組合而成的有機體，具有某種或者某幾種特定的功能。系統具有整體性、層次性、復雜性等特征，其基本規律是對系統存在的狀態、演化形式、發展趨勢、系統內外部相協調的描述。系統良好運轉的關鍵在于合理的功能目標以及與之相適應的系統結構與動態反饋機制。全域土地綜合整治，正是根據自然條件、社會經濟條件和國民經濟發展的需要對“全空間”內有限的土地資源在“全部門”之間進行綜合配置，通過優化土地利用結構和土地利用分布，達到土地最合理利用目標的“全要素”系統結構與“全動態”反饋機制。

由此可以發現，相較過去土地整治往往“頭痛治頭、腳疼治腳”，缺乏全盤化考量的弊端，全域土地綜合整治強調以協調、有序和動態的系統觀，核心在于“全空間”“全部門”“全要素”和“全周期”。

“全空間”指的是全域土地綜合整治的客體，即統籌考慮全域空間待整治土地。而空間具有橫向層次和縱向層次兩個方面，橫向空間層次是不同土地利用方式之間的空間分布關系，而縱向層次是不同層級的主體基于土地利用活動所產生的空間尺度關系。全域土地綜合整治在橫向上應當統籌協調各類土地整治之間在土地空間上的分布，縱向上要引導各級土地整治進行不同空間行政尺度的安排。

“全部門”指的是全域土地綜合整治的主體，不管是公共部門和私人部門，不管是政府機構、農村集體經濟組織、農戶還是企業，都可能是全域土地綜合整治的參與主體和收益主體。針對社會公眾參與不足、公共部門內部條塊分割、企業主體積極性缺乏等諸多整治主體存在的問題，全域土地綜合整治強調提升各個主體的整治參與度，平衡各方主體的投入和利益，真正實現“各出一盤菜、同享一桌席”。

“全要素”即是區域內全面的自然－經濟－社會－生態系統組成要素，不僅僅包括土地、資本和勞動這些基本要素，更包括生物系統、環境系統、社會系統中植物、動物、光、熱、水、大氣等等各類要素。全域土地綜合整治強調通過優化能量流、物質流和信息流的聯結，使得自然、社會經濟系統及其各組成要素之間的相互運動狀態向高效、均衡狀態移動，從而促使自然、經濟、社會系統之間的協調發展，進而推動土地利用系統的發展。

“全周期”指的是針對整治前、整治中和整治后的全周期整治過程，構建覆蓋全面、動態有序的調查、評價、規劃、實施、監控、反饋和管理機制。全域土地綜合整治并不能一蹴而就、也不是一勞永逸，而是一個不斷波動、動態變化的系統過程。為了提升整治效率、保障整治效果，必須構建一個完善的深入調查、客觀評價、科學規劃、有效實施、動態監控、實時反饋和系統維護的全周期管理機制，由此才能切實實現土地利用的長期良性循環。

三、趨勢展望

未來，全域土地綜合整治需要一系列的制度構建作為基礎：以自然資源產權制度為前提，明晰承擔全域土地綜合整治的責任和義務；以資源環境承載力評價制度為基礎，明確不同區域全域土地綜合整治的目標、任務和整治路徑；以空間規劃制度為統領，明確不同地域空間的功能定位、開發利用方向；以國土空間管制制度為手段，明確空間分區開發標準和控制引導措施；以市場與政府協同推進制度為保障，明確全域土地綜合整治的資金投入和經濟來源；以城鄉建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡等具體政策措施為路徑，明確不同區域、不同領域實現全域土地綜合整治目標的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未來全域土地綜合整治應進一步涵蓋所有涉及空間、資源等自然資源要素，實現“全空間”“全部門”“全要素”和“全動態”。總體目標是全面優化自然資源，塑造區域三生格局，推動城鄉融合發展，助力現代化目標實現。核心任務應包括嚴格保護耕地，大規模建設高標準基本農田；開展農村建設用地整治，改善農村生產生活條件；推進城鎮和工礦建設用地整治，提高建設用地保障能力；整治山水林田湖草等多重資源，構筑自然生態安全屏障；合理開發利用海洋資源，加強藍色國土整治與安全建設；合理開展跨區域資源調配工程，促進區域資源有效互動與統籌發展；完善土地綜合整治制度體系，促進自然資源治理轉型優化。

基于總體目標和任務，未來的全域土地綜合整治的類型模式應當包含“基本類型+延拓模式”：不僅包含農用地整治、農村建設用地整治、未利用地開發和土地復墾等基本類型，還應包括南水北調、西氣東輸等自然資源整合治理，“三北”防護林、各流域水污染治理等環境整治，海岸帶治理、海島利用保護等海洋資源整治和異地搬遷、要素盤活等土地精準扶貧整治等延拓模式。此外，在全域土地綜合整治的具體實施中，還應以協同推進為導向，整合設計“三線”劃定、增減掛鉤、“三塊地”改革、城鎮低效用地開發、生態補償制度等土地綜合整治政策路徑，從加強公眾參與、多元化資金渠道、建設數據庫平臺、完善實施調整程序、實施成果動態監控、設計激勵保障等方面配套科學有效的全域土地綜合整治實施保障措施。