美國擴大外援重在與中國競爭

宋國友

當前的美國政府憎恨對外援助嗎？上任初期確實如此，但現在已顯著改變。在各種因素推動下，現任美國政府逐漸重視對外援助在美國外交中的重大作用。就在近日，總統特朗普批準建立“國際開發金融公司”這樣一個新的對外援助機構，美國對外援助的力度將大為增加。而在2015年總統競選剛開始時，特朗普曾嚴厲批評對外援助，就任總統以來他曾提議削減30億美元海外援助，支持取消對“海外私人投資公司”提供的資金，并試圖拆散美國國際開發署。

之所以在援助問題上有這樣的轉向，首先是因為美國主流政治精英一直高度重視對外援助對美國國家利益的積極效應，這些精英以國會為陣地，以審批政府預算為手段，集體抵制“去援助化”的設想，并向總統灌輸對外援助的好處。這些好處既包括有助于維護美國國家安全，諸如維護盟友關系、打擊恐怖主義、確保美國的非傳統安全等，也有利于提升美國軟實力，例如傳播美式價值觀，支持民主轉型國家，對重點國家滲透意識形態等。

無論在冷戰期間還是后冷戰時代，對外援助一直是美國外交的有力武器。這是美國戰略界的一個共識。美國總統特朗普以前從狹隘的經濟成本算計出發，認為對外援助是“花大錢、幫別人、損國力”，現在已經逐漸調整過來，也認識到對外援助是“花小錢、幫自己、增國力”。

另外，現任美國政府也越來越從中美競爭的角度看待對外援助問題。美方挑起的貿易戰仍在繼續，美國國內與中國對抗的聲音依然很大。同中國在各領域迎面競爭成為現任美國政府諸多官員的共識。這種競爭不僅表現在貿易、投資或技術領域，而且日益蔓延到了援助領域。要抑制中國在對外援助領域的影響力，守住美國在若干關鍵地區和國家的地緣政治和地緣經濟主導角色，確保美國在對外援助中獲得的商業利益，美國必須增加對外援助金額。

以創建“國際開發金融公司”為標志，從反對對外援助到支持對外援助，從縮減援助規模到大幅擴大援助規模，現任美國政府對外援助政策出現了從弱化到強化的轉向。美國總統也已意識到，對外援助不僅僅是軟實力，也不僅僅是硬實力，而是軟硬兼備的一種實力。最新的案例是美國政府通過威脅減少援助，要求洪都拉斯解決對美移民問題。然而，這一轉向的邏輯起點不是因為美國政府的道義、理想或是國際責任，而是非常直白地把對外援助當成謀求利益的有力手段，維護美國國家利益以及確保美國國際競爭地位。換言之，利益推動、競爭導向促成了美國政府的轉向。

當然，從特朗普本人的個性出發，他不可能完全接受美國以前的對外援助模式。畢竟，在競選中他就有改革美國對外援助體系的承諾。美國“國際開發金融公司”這一機構的成立，既能在很大程度上表明總統兌現了諾言，又能更好維護美國利益和實力，因此是他可以接受的選擇。

更重要的是，“國際開發金融公司”體現了現任美國政府對外援助改革的新模式。一是私營化。這一新機構脫胎于此前的“海外私人投資公司”，同時整合了其他美國官方援助機構。因此，其資金來源不僅有政府資金，更有私營部門的資金。通過這個新機構，為美國私營部門資金搭建走向其他國家的橋梁。二是市場化。這一機構將進行市場化的運作，減少成本同時增加透明度。市場化還意味著“國際開發金融公司”最好還要盈利，要在對外援助中獲得利潤。

美國政府不僅希望這一新機構為其他國家提供所謂“中國援助之外的資金選擇”，而且還要通過“新模式”與中國競爭，抑制中國對外援助模式對其他國家的吸引力，與中國一較高下的競爭思維很濃。美國增加對外援助，無論其動機如何，畢竟擴大了世界范圍對外援助的總盤子，這是好事。但和世界各國的發展模式一樣，援助國的對外援助模式也是多元化的。總體而言，成功的援助一定要結合受援國的國情和實際需求，一定要能通過援助幫助受援國實現自身發展。如果執迷于所謂的模式或標準，把援助當成賺錢的生意做，或是一定要把援助和價值觀掛鉤，恐怕是唱歪了經、走錯了道，最后還是只能落得失望而歸。▲

（作者是復旦大學美國研究中心副主任）