國家廉政體系理論視野下的中國廉政建設研究

李祥

摘 要：自20世紀90年代以來，透明國際提出的國家廉政體系理論經過不斷發展，已經成為西方社會用于防范與阻止腐敗的主流理論工具，被廣泛運用于社會科學領域和政策研究領域。而廉政建設是建黨以來長期堅持的重要工作，尤其是黨的十八大以來，一系列強有力的反腐行動在我國開展。根據透明國際提出的國家廉政體系理論，提出我國形成懲治和預防腐敗的制度體系新路徑：構建完善的反腐敗法律體系；結合政府、公共部門、非政府組織三方進行共同治理；擴大公民參與路徑；擴大信息公開；發揮審計機關的作用；強化新聞媒體的監督權；創造公平競爭的市場環境。

關鍵詞：透明國際；國家廉政體系理論；反腐；制度體系

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0047-03

概念的界定是開展研究的起點，明確概念是深入研究問題的前提。對腐敗的理解有兩種視角，即生物學界的視角和社會學與政治學界的視角。在自然界，腐敗是指以生物有機體為營養的細菌大量繁殖造成的腐爛變質現象。引入到本文所在的社會學界與政治學界時，腐敗的含義是指行為主體為了其特殊利益而濫用職權（不一定是政府權力）或不擔當、不作為、不落實的行為，在政治領域、社會領域和行業領域等有不同的表現形式，但腐敗的危害卻是嚴重的。削弱著黨和政府的公信力和執政能力，影響黨和政府形象，甚至會使黨喪失執政地位，對法律的權威性和有效實施具有極大的破壞性，威脅著我國社會主義的經濟基礎和政治基礎，侵蝕著國家政權的合法性，也會擾亂社會資源良性配置和合理流動，造成經濟的畸形發展，腐蝕人們的意志和扭曲社會的良性發展。

腐敗現象是世界各國都存在的社會弊端，是必須面對的極為迫切的治理難題，而在中國更是政治頑疾與社會頑疾。總的來說，腐敗如同一個種子，只有在適合的土壤才能得以成長。自1978年改革開放以來，我國經濟發展、人們生活和社會事業取得了前所未有的進步和發展，已經成為世界第二大經濟體，綜合國力和國際影響力顯著提升。但是，由于封建思想的遺毒、社會處于轉型期、法治建設落后、權力的制約與監督體制不完善、思想道德教育滯后等因素，伴隨著經濟高速發展而來的還有嚴重的腐敗問題。

一、中國的反腐敗形勢

從1949年至今的歷史來看，我國的反腐模式大體上有運動式反腐、權力式反腐、思想教育反腐和制度反腐等模式。黨的十五大后，我國的反腐模式從以運動反腐、權力反腐為主逐漸傾向于依法反腐、制度反腐[1]。進入21世紀后，黨和政府意識到構建制度化、科學化的法律法規與黨內規范體系來約束、預防和控制腐敗是建設現代化黨和政府的內在必然要求，也是打造“廉潔政府”、推進依法反腐、提升黨和政府公信力的重要舉措。那么，中國的反腐現狀如何呢？

根據中央紀委監察部網站消息，2017年以來，截至8月31日，全國查處問題數為28 965起，處理人數40 818起，給予黨政紀處分人數28 376人，其中2017年8月全國查處違反中央八項規定精神問題3 859起，處理人數5 419人，給予黨政紀處分人數4 012人[2]。而截至10月31日，全國查處違反中央八項規定精神問題數37 824起，處理人數53 195人，給予黨政紀處分人數37 289人，2017年10月全國查處違反中央八項規定精神問題4 353起，處理人數6 190人，給予黨政紀處分人數4 346人[3]。數據的持續增加，得益于中央反腐決心的持續，以及各級紀檢監察機關也加大了違反“八項規定精神”以及反“四風”的力度，并且執紀更嚴、查處力度更大。但是也反映了部分領導干部積習難改、不收斂、不收手。

根據對腐敗問題研究的最權威、最全面和最準確的國際性非政府組織——透明國際關于貪腐印象指數（Corruption Perceptions Index，簡稱CPI）的年度研究報告，1995年至2012年，中國的貪腐印象指數在3.1至4之間上下浮動（1995年—2011年采用10分制，2012年以后采用百分制）。2012年至2016年，貪腐印象指數分數平均約為38，如表1所示。在排位上，自從21世紀以來，中國一直都處于中游位置，距離真正意義上的廉政還有相當大的距離。

2012年以來，我國政府嚴厲打擊腐敗，反腐動作也日趨頻繁，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，制定“八項規定”“六項禁令”“反四風”，公開三公經費等。但是政府權力運作體系相對不透明、社會公眾和媒體對政府信息的獲知渠道有限、公務員財產申報法納入立法規劃依然遙遙無期、大中型公司幕后利益持有者身份依然成謎，而這些都是引起貪污的溫床[4]。

由以上國內外數據可見，我國腐敗現象滋生蔓延的勢頭已經得到扭轉，政治生態得到了一定程度的凈化，但是反腐敗形勢依然嚴峻復雜，廉政建設仍然任重道遠。

二、國家廉政體系理論與中國廉潔政府建設的路徑創新

透明國際提出的“國家廉政體系”（National Integrity System，簡稱NIS）是反腐敗領域最成功的理論之一，被認為是有效進行反腐敗改革的重要指導思想。國家廉政體系猶如一座大廈（如圖1所示），具體包括13項制度性支柱，分別是：立法機關、行政機關、司法機關、公共部門、執法機構、選舉管理機構、申訴專員、審計機關、反腐機構、政黨、媒體、公民社會、商業組織[5]。每一個制度性支柱都有一整套的指導原則與更加細化的標準，缺少了原則與標準的支柱是脆弱的，也是不穩定的，會對廉政體系的運行留下不可避免的隱患。每根支柱在國家廉政體系中的支撐力與角色并不一致，但都是不可或缺的一部分，并相互依賴。當國家廉政體系所有的柱子都運作良好，腐敗才能被遏制。如果某些或全部支柱搖擺，會導致腐敗滋生并不斷惡化，并對社會的健康運行產生嚴重的不良影響。

同時，國家總體的政治、社會、經濟和文化是國家廉政體系這座大廈的基石，決定著反腐制度的效果。也就是說，國家廉政體系必須根植于本國的政治、社會、經濟和文化，才能取得成效。如果廉政體系的構建缺乏以上四大必不可少因素的保障，國家廉政體系大廈就會坍塌，由此可見國家廉政體系有效性的獲得并非易事。

國家廉政體系所關注的不是某一個制度性支柱，而是強調廉政體系的整體性、系統性、協調性。大廈的頂部是“可持續發展”“法治”“生活品質”三個圓球，這是廉政體系的最終追求與目標。只有在基石牢固，且每一根支柱的作用都得到良好的發揮時，三個圓球才不會落下[6]。如果支柱不能均衡發揮作用或者地基缺乏一定的條件等，那么三個圓球就會跌落，國家的廉政也難以實現，社會的可持續發展、國家的法治、人民生活品質的改善與提高也就是空中樓閣。因此，應當通過以下途徑實現我國廉潔政府建設的路徑創新。

第一，廉政建設必須構建完善的反腐敗法律體系。加強反腐敗立法是治理的題中應有之意，其實質是限制公權，保護私權。然而中國有關懲治腐敗的法規和規定散落在單行法律和黨內法規之中，因碎片化、操作性不強、缺乏系統性協調性等問題，導致預防和懲治腐敗的精準度、威懾力都明顯不足，造成這些規定在實踐中流于形式，忽視民意的逐利行為就容易發生。因此，必須改變當前懲防制度建設中的薄弱環節和制度之間的碎片化局面，通過頂層設計，將廉潔的硬性規定、掌權者的權力范圍、公共采購環節預防腐敗的措施、財產收入的公開等統一到《反腐敗法》中，以法律的形式將目前反腐敗的成果與經驗固定下來，繼續推動我國的反腐模式從鐵腕反腐走向法治反腐與制度反腐，提高反腐的法治性、制度性。

第二，廉政建設必須結合政府、公共部門、非政府組織三方進行共同治理。國家廉政體系中的13根支柱可以進一步區分為政府類支柱（如立法機關、行政機關、司法機關）、公共部門類支柱（如公共部門、執法機構、選舉管理機構、申訴專員、審計機關）與非政府類支柱（如反腐機構、政黨、媒體、公民社會、商業組織）。而我國目前的反腐是由中紀委主導，其他政府部門（如公安、檢察院、法院、地方紀委）的作用并沒有充分發揮出來，非政府部門的作用發揮的也有限，案件流程大概是已經基本塵埃落定時，再移交給司法機構。因此，必須構建分工明確的反腐網絡，從主要依靠紀委反腐走向國家各系統協同反腐，提高反腐的協調性。

第三，廉政建設必須擴大公民參與路徑。新中國成立至今，最深刻的社會變化之一就是公民崛起。所謂公眾崛起，從整體的社會治理環境來看，即是指“全球化、網絡化創造了空前寬廣的公共空間。市場化培養出規模空前的公眾群體，使得一波又一波的輿論浪潮給政治體系帶來強勁的沖擊，給公共權力機構—政府的治理理念、運行方式等帶來前所未有的挑戰……并將推動國家與社會、政府與公民、權力與輿論的關系發生深刻變革”[7]。在市場經濟不斷深化的中國，公民社會越來越發揮著重要的作用，尤其在制約權力腐敗方面。而缺乏公眾參與的反腐非常有可能陷入單一地閉門造車式的困境，從而導致廣大人民群眾支持、繼續推動反腐的動力不足。我們應該繼續加大科教投入，宣傳公民參與公共決策相關政治知識和技能，以提高公民參與的能力以及提高公民意識；通過網絡、政府平臺建設、人大代表等管道，以讓公民表達意見；保持經濟的增長與發展，為政治參與的擴大化提供堅實的物質基礎。通過以上措施，以公民權利制約政府權力，并改變反腐敗的單中心模式，實現政府與公民合作共治。

第四，廉政建設必須擴大信息公開。信息公開是現代民主發展的潮流，是政府透明化的必然要求。同時，知情權作為公民的憲法性權利，公民有權了解政策的制定過程。另外，如果政策的制定過程是封閉的，則必然會造成信息的壟斷，腐敗極有可能會發生。政府信息的公開可以打破暗箱操作，優化政治環境，降低民眾獲取信息的成本，提高政策的合法性。因此，必須要通過電子政府的建設，促進公共權力運行的透明化、常態化、制度化、法治化，將腐敗變成“高風險”“低回報”的行為。

第五，廉政建設切實發揮審計機關的作用。審計部門作為國家政治制度的重要組成部分，對政府及其各部門、國有金融機構和企業事業組織的財政財務收支及相關經濟活動、政策措施落實情況以及領導干部經濟責任履行情況進行審計監督，是監督體系的重要一環，是從源頭上解決和遏制腐敗現象滋生和蔓延的重要力量。國家審計作為國家以憲法或者法律形式明確的權力制度安排，通過履行法定職責，促進政府機構和官員依法行使權力，使權力與責任相匹配[8]。然而，我國的審計機關隸屬于本級政府，缺乏獨立性，其重要作用往往難以持續發揮。因此，擴大其獨立性，使其免于行政部門、社會團體及個人的干擾，是發揮其在治理系統中的預防、抵御和揭示腐敗的核心途徑。

第六，廉政建設必須強化新聞媒體的監督權。在西方，新聞媒體的監督權被稱為“第四權力”，是監督公權力的重要利器。在我國監督體系中，新聞輿論監督權也是重要的組成部分。目前的實際情況是，新聞媒體很好地發揮了其黨和政府的“喉舌”作用，積極宣傳執政黨與政府的施政綱領、路線、方針等。但在人們的“耳目”與“擴音器”等功能上發揮的作用較少，公權力機關“監測器”的角色上有待完善，程度也有待提高。再加上，媒體從業人員的采訪權利與職業尊嚴依然未能充分地得到保障與保護。因此，必須破除媒體監督權的法律障礙，充分發揮其監督公權力的重要使命與責任，實現政府與媒體的合作共治。

第七，廉政建設必須創造公平競爭的市場環境。若政府無法通過建立完善的法律法規構建公平的競爭環境，對于企業來說將是前進路上的絆腳石，尤其是對于民營企業來說是個災難。另外，我國經濟的增長速度減緩、結構調整愈發深入，民企可以說是在夾縫中生存，為了獲得生存與商業利益，非法借助外力或使用不正當手段賄賂當權者是較為快捷的手段。而處于優勢地位的國有企業和外資企業，則容易形成壟斷，并且和政府越走越近，形成利益共同體。另外，尤其是出于地方保護主義的地方政府會濫用行政手段干預市場秩序，違背市場規律，造成不公平競爭。民營經濟作為我國社會主義市場經濟的重要組成部分，是制約公權力的重要力量，是市場廉政文化的維護者。因此，必須毫不動搖地鼓勵、支持、領導民營經濟的發展，保障其與國有經濟與外資經濟的市場平等地位，激發非公經濟的活力和創造力，從而有效發揮其在反腐體系中的特殊作用實現公部門與私部門的合作。