單位集資房轉讓協議的效力分析

吳賢欽

摘 要：單位集資房出現于20世紀80年代末90年代初，單位集資房在當時屬于新型的住房建設形式，而專門調整單位集資房購買指標轉讓協議的法律缺位，導致了法院在法律適用上出現了困惑和矛盾。本文探討了單位集資房購買指標轉讓協議的效力問題，認為單位集資房購買指標轉讓協議的效力有效論存在不足，進而分析研究單位集資房在運行過程中存在的法律問題以及應當采取的法律措施和對策。

關鍵詞：單位集資房；購房指標；資格；人身依附性

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0115-03

單位集資房出現于20世紀80年代末，到了20世紀90年代初，全國各地出現了形式多樣的單位集資房，不管是政府部門還是其他社會組織，都進行了大量集資建房。單位集資房是由國家和單位承包，實行政府、單位和個人三方面共同承擔來進行建設的一種房屋，其房屋的權屬由所有集資人按出資比例來確定。單位集資房由職工按照成本價集資建設，產權歸職工，但是在補繳土地出讓稅金前，職工只是享有房屋的部分產權并且在一定期限內房屋也不得上市流通，這個期限一般為五年。在現實生活中，一些人為了賺取利益，對單位集資房購買指標進行轉讓交易，才引起了各種爭議與糾紛。對于是否可以轉讓單位集資房購買指標這一問題，當前我國的法律法規還沒有做出明確的規定，而應當怎樣認定該類協議是否有效，只能看該類協議是否違反了《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第52條所規定的合同無效的情形。

一、單位集資房出現的歷史背景

西方發達國家的經驗說明了，為了解決中低收入階層的住房問題只靠市場是不行的，必須要有政府的政策傾斜進行幫助，因此各國建立了對應的社會保障住房制度。John F.McDonald在《城市經濟原理》這本書中對于美國所專門出臺的社會低收入群體、弱勢群體保障性政策進行了綜述與解析，他認為通過政府的住房保障政策，能夠提高就業率和促進城市經濟的發展[1]。在我國住房弱勢群體購房的現實支付能力與其他群體存在巨大的差距，他們在房地產市場上無法依靠自身的能力進行正常的住房消費，同時住房弱勢群體在社會經濟、政治生活中往往也處于弱勢的地位。我國的單位集資房正是在這樣的背景下出現的。我國的單位集資房出現于20世紀80年代。到了20世紀90年代初，全國各地出現了形式多樣的單位集資房，不管是政府部門還是其他社會組織，都進行了大規模的集資建房。單位集資房是通過政府相關部門對房產稅收、建設用地、房屋建材等方面給予極大的減免和優惠，由單位籌集資金建造而成的。從原則講，由單位集資所建房屋的產權按照職工出資的比例來確定，同時單位集資房帶有福利性質，是單位對本部門住房弱勢職工提供的一種福利[2]。

二、單位集資房購買指標及其轉讓協議的含義、特征與性質

（一）單位集資房的含義與特征

單位集資房是在我國的商品房市場剛剛出現，使用貨幣購房機制還沒有形成之時出現的，是我國計劃經濟向市場經濟轉變時出現的住房建設形式。單位集資房是單位為了改善住房弱勢職工的住房條件，由政府給予政策傾斜，單位和本單位職工共同出資，再由國家和單位統一建造的房屋。單位根據內部職工的工齡長短、職務高低、業績大小以及家庭人口多少等諸多因素確定分房標準[3]。單位集資房主要有以下特征。

首先，單位集資房只能在劃撥土地上建設。建設單位集資房的土地，采取劃撥方式，主要為單位向政府申請的劃撥土地中的自用存量用地。通過劃撥方式取得的單位集資房土地使用權，沒有明確的使用期限，無須支付土地使用權出讓金，這在一定程度上體現出單位集資建房的某種公益性與福利性。

其次，購房者必須是本單位職工。單位集資房要求購房者是本單位職工，以雙方存在勞動關系為前提。單位集資房購買指標是單位對職工常年工作的一種補償，是單位對職工發放的福利，以職工的勞動年份和住房狀況來確定購房資格。

另外，職工依照集資建房協議，只需繳納房屋建設成本的成本價，但是不能取得全部房屋產權，只能按照出資比例取得有限產權。單位集資房建設完成后，應由單位出面，向房產局申請統一的房產證，房產證上需注明“經濟適用房、劃撥土地”等字樣。職工想要取得完全產權的話，需要向有關部門繳納規定的土地出讓金，辦理房屋產權變更手續。

最后，單位集資房的交易規則適用經濟適用房的交易規則。建設單位集資房的土地是行政劃撥土地，國有土地使用權屬于建設單位，職工只有在職工繳納土地出讓金并辦理房屋產權變更手續后，才能取得房屋所有權。但依照規定，想要轉讓、買賣該房屋需要經過一定期限。購買了單位集資房的職工需要對購房時按成本價所少支付的費用繳納個人所得稅，適用超額累進稅率，稅率為5%-45%。

（二）單位集資房購買指標及其轉讓協議的性質

筆者認為單位集資房購買指標是一種資格，是單位根據本單位職工的工作年齡、職務的等級、工作的業績、家庭總人口數以及職工購房的困難程度等因素綜合考慮后，賦予購房困難的職工購買集資房的一種資格。單位集資房只能由符合以上多種條件的特定主體購買，這種性質決定了它與職工的身份緊密相連、不可分割，具有強烈的人身依附性。單位的職工在對集資房進行轉讓時，集資房可能還沒有開始建設，可能正在建設中或者已經建成但沒有辦理房屋產權轉讓手續，只是與受讓人簽署《房屋轉讓協議書》。協議基本都是約定出讓人在取得集資房的所有產權后再向受讓人履行房屋的交付以及辦理房屋產權變更手續，約定的都是附條件的義務。但因集資建房政策本身的特殊性和相關限制，職工從出賣房屋到取得產權一般要經過一段過渡時期，有的長達數年。單位集資房購買指標轉讓協議雖然從表面看起來是對購買指標進行轉讓的協議，但是該協議的簽訂以轉讓房屋產權為最終目的。因此，筆者認為應當將單位集資房購買指標轉讓協議劃入房屋買賣合同的范疇，理應適用房屋買賣合同的相關法律法規。

三、單位集資房購買指標轉讓協議效力的“有效論”和“無效論”

（一）協議有效論

對于單位集資房購買指標轉讓協議的效力，大多數學者都認為應當認定其效力為有效，現在法院對單位集資房購買指標轉讓協議糾紛案件的審理中，也判決該類協議有效。多數法院在審理過程中認為該類協議的內容沒有涉及《合同法》第52條所規定的合同無效的情形，并且根據《合同法》的司法解釋，該類協議雖然違反了《經濟適用房管理辦法》的規定，但不影響協議的效力。并認為單位集資房購買指標的轉讓是債權的轉讓，根據《合同法》的規定，債權的轉讓是合同當事人所擁有的權利，合同當事人可以自由地對自己享有的債權進行轉讓。因此只要合同雙方當事人在簽訂合同時雙方的意思表示真實一致，合同即成立，并發生雙方當事人所期待的結果，對雙方當事人產生約束[4]。雙方當事人簽訂協議而產生的約束力，一般情況下都會被法律認可，從而產生法律上的約束力。即使不被法律認可，該協議也是雙方當事人的真實意思表示，也具有事實上的約束力。

（二）協議無效論

對于單位集資房購買指標轉讓協議的效力，有些學者認為應當認定為無效，主要觀點及理由如下。

觀點一及理由：單位集資房購買指標轉讓協議違反了與經濟適用房有關的法律法規，應當認定為無效。有學者認為，既然單位集資房屬于經濟適用房，那么單位集資房指標的轉讓應適用與經濟適用房有關的法律法規。依照經濟適用房有關的法律法規，其中對經濟適用房的轉讓做出了很嚴厲的限制，單位集資房購買指標轉讓協議違反了其中的強制性規定，因此這些學者認為單位集資房購買指標的轉讓是法律嚴厲禁止的行為，因此，該協議的效力應認定為無效。

觀點二及理由：單位集資房購買指標轉讓協議的內容損害了國家以及單位的利益，應當認定為無效。有些學者認為單位集資房購買指標的轉讓使沒有資格獲得單位集資房的人獲得了單位集資房，使得不是本單位職工的人享受到了本單位發放給單位職工的福利，損害了單位的利益。該協議還使得政府對單位集資房所減免的土地稅收費用所應當取得效果與目標落空，損害了國家、社會公共利益。因此，這些學者認為該協議的效力應當認定為無效。

觀點三及理由：單位集資房購買指標轉讓協議的簽訂沒有通知集資單位并得到集資單位的同意。有些學者認為根據相關法律法規的規定，集資職工只能獲得集資房的部分房屋產權，單位集資房的房屋所有權是由集資單位和職工按份共有，職工如果要對單位集資房進行轉讓應當通知集資單位并得到集資單位的同意。如果沒有經過集資單位的同意，那么根據《合同法》的規定，單位集資房購買指標轉讓協議無效。

四、單位集資房購買指標轉讓協議無效的根據與理由

（一）單位集資房的特殊性

單位集資房屬于經濟適用房的一部分，與商品房有根本性的不同，二者存在很大區別。

首先，需要辦理的手續不同。單位集資房建設用地只能是單位自留地或者政府劃撥的土地，而商品房建設用地主要通過公開招標、公開拍賣以及其他的方式取得，所以單位集資房建設所需要的手續和商品房開發銷售有很大的不同。商品房開發銷售需履行較多的行政審批手續，如規劃用地許可證、建設規劃許可證、開工許可證、土地使用證以及房屋銷售許可證等五大證件齊全。而單位集資房建設只需要辦理必要的審批手續即可。

其次，銷售對象不同。商品房的銷售對象可以是任何有購買能力的公民、法人或其他組織，對購買對象不進行任何的限制。通俗地講，只要你有錢，能買得起，就可以進行購買。而單位集資房是為了解決本單位職工的住房問題才建設的，其銷售對象只能是本單位住房困難職工，限制了銷售對象。單位要對銷售對象進行一定的資格審核，是以福利的形式銷售的。由于單位集資房的福利性特征，其購房及所有權主體就應當受到一定的限制，這就使得單位集資房具有一定的人身依附性。由于單位集資房的銷售對象只能是滿足條件的本單位職工，所以單位集資房不能隨意地上市交易。

再次，銷售價格存在天壤之別。國家把單位集資房劃入經濟適用房，限制了集資建設的成本，并減免了土地出讓金以及相關稅收。在銷售價格上，政府對單位擬定的銷售價格進行了限制，不允許單位賺取高額利益。而商品房不同，商品房需要繳納土地出讓金，房地產商人要賺取高額利益，政府還收取房屋買賣稅，對建筑材料的供應沒有優惠，還要受到市場調節的影響，所以商品房的銷售價格要遠遠高于單位集資房的銷售價格。

最后，房屋產權的完整性不同。單位集資房因為沒有繳納土地出讓金，作為買受人的職工只能占有一部分房屋產權，而商品房買受人是繳納了所有土地出讓金和各種稅收的，其能完全地占有房屋產權。單位集資房的買受人想要轉讓該房產，需要國家補交土地出讓金后才能辦理房屋產權轉移手續。而商品房買受人的房產可自由交易[5]。

（二）單位集資建房的基本宗旨

單位集資建房是職工在本單位工作多年后單位對職工的一種補償，是單位根據職工提供的勞動力所換來的勞動價值與所得工資之間的差價做出的補償。單位為了幫助購房困難職工解決住房問題，使用本單位的劃撥自留地，由獲得購買資格的職工按照成本價共同出資建設而成。在單位集資房的建設成本方面，政府有關部門對集資單位提供無息信貸、建材供應、減免土地出讓金及其他稅收，但是政府也對單位集資房的銷售價格做出了限制。單位集資房的出現，主要是為了解決單位內部收入較低的購房困難職工的住房問題，要求職工先進行集資，然后由單位統一建設，在這個過程中并不存在交易關系，是非市場行為。

綜上所述，筆者認為單位集資房購買指標轉讓協議的效力不能簡單地認定為有效，應從多方角度去考慮。筆者認為單位集資房購買指標轉讓協議應認定為無效，理由有以下三點。

1.單位集資房購買指標具有人身依附性。筆者認為單位集資房購買指標是一種資格，是單位根據本單位職工的工作年齡、職務的等級、工作的業績、家庭總人口數以及職工購房的困難程度等因素綜合考慮后，對購房困難的職工發放的一種指標，也就是單位集資房與職工的身份緊密相連、不可分割，具有人身依附性。《經濟適用住房管理辦法》中將單位集資房劃入了經濟適用房的范疇，對單位集資房購買指標發放對象做出了嚴格的限制，只有本單位購房困難職工才能取得購房指標。一般來說，單位集資房購買指標轉讓協議在簽訂時，雙方當事人都明知單位與出讓人簽訂了禁止轉讓的協議，受讓人不屬于善意第三人，所以單位與出讓人簽訂的禁止指標轉讓協議將會對單位集資房購買指標轉讓協議的有效性產生影響。

2.未依法登記領取權屬證書的房屋不得轉讓。《房地產管理法》中第37條規定了七項房產禁止轉讓的情形，其中第6項為“未依法登記領取權屬證書的”。在單位集資房購買指標轉讓協議簽訂之時，單位集資房還未開始建設，根本就沒有辦理房屋產權證書。筆者認為單位集資房購買指標轉讓協議屬于房屋買賣合同，那么根據該條款的規定，單位集資房屬于禁止轉讓的房產。因而單位集資房購買指標轉讓協議違反了《房地產管理法》之中的禁止性規定，該協議的效力應當認定為無效。

3.房屋的轉讓應當經過房屋所有權人同意。《合同法》第51條規定“無處分權的人處分他人財產，經權利人追認或無處分權的人訂立合同后取得處分權的，該合同有效。”職工只擁有單位集資房的部分產權，而不是所有產權，單位集資房屬于單位和職工按份共有，想要對單位集資房進行轉讓，應當需要全部共有人的同意。筆者認為，如果職工在轉讓單位集資房時未經所在單位的同意，轉讓協議應屬無效。

（三）單位集資房購買指標轉讓協議“有效論”的不足

在很多集資房購買指標轉讓協議有效的案例中，法院認為單位集資房購買指標轉讓協議不違反《合同法》第52條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第4條以及《合同法解釋（二）》第14條的規定，并結合行政規章法律效力低于法律為由，判決認定單位集資房購買指標轉讓協議有效。筆者認為這看似是經過完美的論證后得出的結論，但不是很合理。如果合同不違反《合同法》的規定，但是違反了行政法規、部門規章或者地方性法規的強制性規定，筆者認為不能認定該合同有效。根據法律位階基本原理，雖然法律效力是高位法優于低位法，但是人民法院不能對低階位的法律法規之中規定的禁止性規定和強制性規定全部直接否定，因為不是只有高階位的法律和行政法規才代表著社會公共利益，才能夠干涉私人自治權，低階位的法律和行政法規同樣代表著社會公共利益，能夠干涉私人自治權，兩者都對合同的效力有影響。所以，法院直接用《合同法》第52條第（五）項及其相關司法解釋直接認定單位集資房購買指標轉讓合同有效是存在一定的不合理性。

單位集資房購買指標轉讓協議的效力之所以存在爭議，是由于對該效力的認定沒有明確的根據，在我國法律、法規中沒有明確規定對該協議的效力應該如何認定，從根本上來說這是我國法制不健全的表現。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，往往伴隨著很多新的法律問題出現，筆者認為想要解決問題，需要通過制定新的法律法規來進行宏觀調控。所以，對于我國現行的住房保障制度，不僅需要政府在政策上提供傾斜，還需完善立法，以法律的形式來保障公民的合法權利。筆者認為我國的立法機關可以在現有的與房屋買賣合同有關的法律、法規中增加對單位集資房購買指標轉讓協議的主體資格、違反協議的補救措施以及協議雙方應當承擔的違約責任等規定。當然，也可以在最高人民法院的司法解釋中予以規定。通過增加特殊法律規定或者專門的司法解釋的方法，來明確單位集資房購買指標轉讓協議的主要內容和轉讓雙方的主體資格。單位集資房購買指標轉讓合同的法律地位和實際地位得到肯定，不僅能為實踐中該類協議的效力認定提供法律依據，而且能加強規范現實生活中該類協議的簽訂。

參考文獻：

[1]John F.McDonald. Fundamentals of Urban Economics[M]. London：Macmillan Press，1999.

[2]張樹森.房屋買賣糾紛釋疑[M].重慶：重慶大學，2007：96-97.

[3]鐘曉寧.論集資房資格轉讓合同的效力[D].綿陽：西南科技大學，2014.

[4]楊少南.論無效合同與訴訟時效的適用[J].現代法學，2005，27（2）：92-96.

[5]薛云華.房地產常見問題專家解答[M].北京：中國民主法制出版社，2008：112-113.