欠發達城市發展特色小鎮研究
——以廣東省湛江市為例

◎ 吳逸然

一、前言

隨著社會經濟的發展及城鎮化的推進，發展小城鎮在世界范圍內成為了城鎮化的熱點。在歐美發達國家，小城鎮已經成為推動其社會經濟發展的重要動力，小城鎮的特色產業培育帶動當地經濟的發展。[1]

隨著我國社會經濟的發展及新型城鎮化的推進，人們逐步認識到小城鎮對經濟發展的重要性。近幾年來，我國大力推進特色小鎮建設。但是在我國，由于地區之間的差異較大，經濟水平不同的地區發展特色小鎮也有所區別，其意義也有所不同。對于欠發達地區的城市而言，發展特色小鎮的意義主要體現在兩個方面：第一，特色小鎮提出以產業為核心，使得欠發達城市能夠更好地利用自身產業資源，進行特色化建設，實現產業結構的優化；第二，對于欠發達城市而言，城鎮化水平相對較低，發展特色小鎮可以借助國家支持這一機遇，推進和完善其城鎮設施建設，從而推動新型城鎮化發展。[2]

目前，對特色小鎮的研究主要集中在發達地區特色小鎮發展，對欠發達地區的研究較少。其中，張雪以磐安江南藥鎮為例，提出欠發達小城鎮傳統產業升級、以項目帶動產業發展的特色產業創建路徑[3]；向定偉、秦德莉以全域旅游的視角，分析了貴州省中壩鎮特色小鎮規劃，為欠發達地區建設旅游型特色小鎮提供借鑒經驗[4]；郝華勇從地域空間、產業階段、城鎮化水平、科技水平以及文化融合等方面分析了欠發達地區與浙江等發達地區相比的差距[5-6]，認為欠發達地區建設特色小鎮過程中應處理好其與建制鎮、產業發展、城鎮空間組織、科技創新以及價值認知與文化融合等方面的關系[7]。

本文以湛江為例，分析欠發達城市與發達地區在特色小鎮建設過程中的區別，并針對欠發達城市的特色小鎮建設提出相應措施建議。

二、欠發達城市與發達地區發展特色小鎮的區別

（一）研究城市的基本情況

湛江市位于廣東省西南部，是廣東省21個地級市之一。2016年湛江市生產總值為2584.43億元，在廣東21個地級市當中排第8名，但人均生產總值為35612元[8]，在廣東省各地級市中排第16名，人均生產總值相對較低。總體而言，湛江的經濟較不發達，屬于欠發達城市。

（二）發展特色小鎮的差異

根據住建部等部門對申請國家級特色小鎮的通知，目前對特色小鎮建設的要求主要集中于產業形態、生態環境、文化傳承、設施服務以及體制機制等方面。本文結合特色小鎮建設要求與實際情況，以湛江為例，對欠發達城市與發達地區小城鎮建設的區別進行分析。作為欠發達城市，湛江的特色小鎮建設與發達地區城市存在一定差異。

1.產業發展

由于經濟發展水平存在差距，欠發達城市與發達地區在產業結構及產業基礎上有所不同，因而在發展特色小鎮的核心產業方面也有所區別。

從產業結構看，發達地區的產業結構多以第二、三產業為主，第一產業占比較低，在特色小鎮的開發中，多以發展制造業、創新產業為主。長三角地區經濟發達，如浙江省雖然推進傳統產業小鎮發展[10]，但互聯網小鎮等高新產業小鎮也發展迅速，主要側重于推進以第二、三產業為主的特色小鎮發展[9]，推動創新經濟在小鎮的發展。珠三角地區的專業鎮發展水平很高，目前很多專業鎮積極轉向特色小鎮，專業鎮相比普通城鎮來說，起點更高。而欠發達城市的小城鎮多數缺乏良好的產業基礎，且產業多以農業或初級工業為主，產業發展水平相對較低。

2016年，湛江的“三產”比例為19.3∶38.2∶42.5，第一產業比重較高。在全省21個地級市當中，湛江第一產業的比重排到了第三，是典型的農業大市（表1）。

因此，在產業發展上，湛江與長三角、珠三角等經濟發達地區的產業基礎有著較大區別，特別是其小城鎮的產業基礎也與發達地區有較大區別，產業基礎的薄弱使得欠發達城市的特色小鎮建設不適宜照搬發達地區特色小鎮建設的路徑，應當選擇適合自己發展的產業。

2.城鎮建設

國內較發達地區如長三角、珠三角地區的城鎮建設水平較高，因而在城鎮建設方面已經擁有較為完善的配套設施。而欠發達城市的城鎮化水平相對較低，城鎮配套設施建設不足。以湛江為例，2016年湛江城鎮化率為41.44%，低于全省平均水平，在各地級市中排名19，城鎮化水平較低（表2）。

表1 2016年廣東省21個地級市產業結構表

欠發達城市由于經濟水平較低，城鎮化水平落后的同時，城鎮配套設施的建設也相對落后。多數小城鎮在垃圾處理、污水處理等市政設施及公共服務設施等方面均不完善，這些基礎設施的落后不利于其旅游產業的發展及宜居城鎮的打造。

3.體制機制

經濟發展水平的差距使得發達地區與欠發達地區在市場活力上存在區別，導致發展特色小鎮在政府引導、人才引進及土地政策等方面存在較大差異。

一是政府引導方面。長三角地區民營經濟發達，在特色小鎮的發展方面，企業在其中發揮著重要的主導作用，因而浙江發展特色小鎮并不局限于建制鎮，而是將特色小鎮作為平臺，以企業為主導推動特色小鎮的發展。而多數欠發達城市的民營經濟相對不發達，因此需要政府發揮更多的引導作用。

二是人才引進方面。經濟發展水平的落后對人才引進、城鎮發展等產生負面影響，不利于特色小鎮的發展。從統計年鑒可以看出，湛江市戶籍人口多于常住人口，湛江無論是省內凈遷移數還是省外凈遷移數都為負數，說明湛江在人才引進方面缺乏足夠的吸引力，城市經濟的落后使得人才不愿意留在本市，經濟的落后導致吸引人才的政策力度較小，無法從外地吸收更多更高端的人才，人才的缺乏也使得地區的發展缺乏創新，造成惡性循環（表3）。

三是土地問題。特色小鎮的發展需要土地配套政策的支持。但是對于多數欠發達地區的小城鎮而言，目前小城鎮建設的土地征用及開發在政策上的保障較少，被征地農民的搬遷安置問題亟待解決，并且在建設過程中容易出現土地粗放管理的現象，造成土地資源浪費。

4.文化傳承及環境保護

在文化傳承方面，發達地區文化保護做得相對較好。隨著經濟的發展，發達地區開始重視文化的傳承和保護，文化保護方面的工作做得相對比較到位，而欠發達城市在文化保護方面投入的經費及精力相對不如發達地區，對于發展特色小鎮而言，

欠發達城市仍有較大的挖掘潛力，但在自身文化保護工作方面仍有待進一步加強。

表2 2016年廣東省各地級市城鎮化率情況表

表3 2016年廣東省各市遷移情況表

在生態環境方面，欠發達地區工業發展進程較慢，因此小城鎮的生態環境保留較好，如湛江在廣東省空氣質量排名一直靠前，整體來說具有較好的生態環境，對于發展特色小鎮而言，具有優良生態環境的優勢條件。

三、湛江推進特色小鎮建設路徑

（一）根據市情選擇合適產業發展

欠發達城市發展特色小鎮不能一味照搬發達地區特色小鎮的發展經驗，應當根據自身實際情況，選擇符合自身發展的特色產業，并注重對產業的培育[11]。

欠發達城市的城鎮在第二、第三產業缺乏良好的產業基礎，特別是高端制造業、生產性服務業等產業的發展較為落后，因此發展特色小鎮需從自身產業條件和資源優勢著手，選擇符合本城鎮實際情況、具有比較優勢的產業去發展。

從湛江的市情來看，湛江市是農業大市，而且擁有豐富的濱海資源，生態環境良好，在特色小鎮產業發展選擇的過程中，應當根據本市的實際情況，選擇適合自身發展的產業來進行培育。

第一，湛江是農業大市，農業經濟占比重較高，推動農業特色小鎮建設有利于湛江各鎮植根于自身農業特色，發揮農業優勢。其中，廉江安鋪鎮以“智農食谷”現代農業為產業特色成功申請國家級特色小鎮。湛江發展農業特色小鎮具有天然優勢，可根據自身實際情況，推進高附加值農產品加工業及農業休閑業等現代農業特色小鎮建設[12]。

第二，湛江是海洋大市，海岸線長達2023.6公里。廣東省注重海洋特色小鎮發展，出臺了《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》，提出到2020年廣東省海岸帶地區將建成60個海洋特色小鎮和150個美麗漁村，濱海旅游公路的提出也有利于海岸沿線地區發展海洋小鎮，因此湛江發展海洋小鎮具有較好的前景。

第三，湛江的生態環境良好，空氣質量在廣東長期排在前列，適合發展健康養生小鎮尤其是健康養老小鎮。根據統計數據，2016年湛江60歲以上老年人口占戶籍總人口的14.13%（廣東省平均為8.55%），老年人口數量龐大，具有較大的養老市場的潛力。目前湛江市遂溪縣已有玥瓏湖生態城等養老產業基地正在建設，湛江可利用自身潛在的養老市場及優良的環境吸引投資，推進養老小鎮建設。

除此以外，湛江還可以在旅游特色小鎮、文化特色小鎮等方面著手，根據自身特色發展小鎮，如遂溪河頭正在推進紅色文化特色小鎮建設等，各城鎮可根據自身的資源優勢及產業基礎選擇特色產業發展。

（二）大力推進城鎮設施建設

欠發達城市相對于發達地區而言，城鎮化水平較低，城鎮配套建設尚未完善，推進特色小鎮建設，需要大力推進城鎮配套設施建設，主要從三方面著手：交通設施建設、特色產業配套及旅游設施配套。

交通設施建設方面。無論是對小鎮的產業發展還是旅游發展，交通都是關鍵影響因素，因此要推進小鎮內外交通系統的完善。

特色產業配套方面。產業的發展需要有配套設施的支持，因此要做好核心產業的配套，可導入科研基地、教育培訓設施、產業博物館及其他產業配套，推進產業發展。

旅游設施配套方面。需要完善旅游設施配套服務，包括住宿、餐飲、購物以及休閑娛樂等旅游服務設施的完善。

（三）完善相應體制機制

體制機制的完善對于促進特色小鎮的建設具有非常重要的意義，可以從以下幾個方面著手：

一是推進政府引導，創造良好的政策環境。欠發達城市的民營經濟相對不發達，因此需要政府提供更多扶持措施，以政府引導為主要作用因素推動特色小鎮建設。

二是積極爭取政策支持。發達地區在建設發展特色小鎮的過程中可以提供較大的資金、土地及人才等方面的支持，企業對發達城市的特色小鎮建設也能夠給予較大的投資力度。而欠發達城市對特色小鎮的建設發展相對而言能夠提供的支持力度較小，因此，需要積極爭取政策支持，利用政策紅利推動小鎮建設。

三是推進完善人才政策。積極吸引人才，出臺對人才引進有利的政策措施，提高參與特色小鎮建設人才的福利待遇，尤其是專業型人才，應當實行一人一議，爭取做到既能吸引人才，又能留住人才。此外，推進與科研院校進行合作，實現產學研合作，借助科研院校的力量推進小鎮的創新發展。

四是合理解決土地使用問題。從全國政策來看，主要是對特色小鎮在土地利用方面提出集約化發展的要求，廣東省針對特色小鎮提出保障用地、先行辦理用地轉用及供地手續以及對示范小鎮給予用地獎勵等政策。在特色小鎮的征地建設當中，欠發達城市的小城鎮應當向被征地農民進行積極宣傳，根據目前的土地政策合理解決農民的搬遷安置，同時，加強土地的集約化利用，提高土地的利用效率。

（四）推進文化傳承及生態環境保護

在文化傳承方面，積極推進傳統文化保護[13]。目前在國家級特色小鎮申請當中，文化旅游小鎮占有較大比例，因此，對于欠發達城市而言，推進特色小鎮的建設，文化的傳承保護是重要環節。

在生態環境方面，良好的生態環境是推進特色小鎮發展的重要資源和保障，需要加強對生態環境的保護，避免產業的發展對生態環境造成負面影響，不走“先發展后治理”的道路。

四、結論

1.推進特色小鎮建設對欠發達城市具有重要意義。不論是發達國家還是發展中國家，小城鎮的建設發展對于推進產業發展及城鎮化建設均發揮了正面作用，因此，我國提出了推進特色小鎮建設，以特色小鎮的發展推動城鎮化的新一輪建設。對于欠發達城市而言，特色小鎮的建設是一次重大機遇，有利于其優化產業結構，利用產業資源實現進一步發展，同時推動城鎮化建設，促進新型城鎮化發展。

2.欠發達城市與發達城市發展特色小鎮存在差異。欠發達城市與發達城市發展特色小鎮在產業發展、城鎮建設、體制機制、文化傳承及環境保護方面均存在差異。在產業發展上，欠發達城市的產業結構以傳統產業為主；在城鎮建設上，欠發達城市的城鎮化水平較低、城鎮建設相對較落后；在體制機制上，欠發達城市的民營經濟不發達，人才流失以及土地問題較為棘手；在文化傳承及環境保護上，欠發達城市通常擁有較好的生態環境，但文化傳承及環境保護的意識相對淡薄。

3.欠發達城市推進特色小鎮建設需要從多方面進行考慮，包括：根據市情選擇合適的產業發展；大力推進城鎮化建設，加快完善交通設施、產業配套設施及旅游配套設施等基礎設施建設；完善體制機制，積極爭取政策支持，推進完善人才政策，并合理解決土地使用問題；推進文化傳承及生態環境保護。