美國放松金融監管：歷程、重點與影響

鄭聯盛 周學子

10年前，美國次貸問題引發了大蕭條以來全球最為嚴重的金融危機，美國政府進行了重大的金融監管體系改革并出臺了《華爾街改革與消費者保護法》。金融危機過去10年后，美國則著力進行金融監管放松改革。2018年5月24日，美國總統特朗普簽署《經濟增長、放松監管和消費者保護法案》，美國金融監管放松改革獲得重大進展。這對美國金融監管、金融發展以及國際監管協調產生深遠影響。

美國放松金融監管的改革歷程

金融監管體系改革尤其是金融監管放松一直是特朗普的重大關切。早在競選階段，特朗普就聲稱若其上臺將廢除《華爾街改革與消費者保護法》（或《多德—弗蘭克法》）。上臺執政不久，特朗普于2017年2月3日就簽署行政命令，確定新政府實施金融監管改革，簡化金融監管的基本訴求，并要求財政部和金融穩定監察委員會等對美國現行監管金融制度安排進行重新審查，以評估是否符合其提出的金融監管改革最優“核心原則”。

2017年是美國金融監管改革的醞釀準備時期。美國財政部在2017年6月發布題為《一個創造經濟機會的金融體系——銀行與信用聯盟》的報告。該報告首度全面勾勒出美國政府進行金融監管體系改革的核心原則、重點領域，以及針對銀行與信用聯盟（或稱“信用合作社”）的監管改革建議。2017年10月美國財政部又先后發布了針對資本市場監管和資產管理及保險業監管的改革建議報告。

在立法進程上，針對金融監管放松的監管改革立法大致經歷了兩個階段。第一個階段是特朗普上臺至2017年底的全面否定時期。2017年4月，美國眾議院金融服務委員會主席杰布·亨薩林（Jeb Hensarling）提出了全面顛覆《多德—弗蘭克法》的“金融選擇法案”，并于2017年6月8日在眾議院獲得通過。但是， 該草案過于偏激，不利于金融監管體系穩定性，參議院未進行投票。第二個階段是2017年底以來的理性改革階段。2017年11月16 日，反對“金融選擇法案”的麥克·卡波參議員提出金融監管改革新方案，即“經濟增長、放松監管和消費者保護法案”。這是一個相對溫和同時更具操作性的改革方案，很快獲得兩院的支持并通過投票，并經特朗普簽署正式成為了法律。

美國金融監管放松改革的重點內容

美國金融監管放松改革形成的《經濟增長、放松監管和消費者保護法》是特朗普政府上臺以來最為重要的立法之一，也是《多德—弗蘭克法》實施以來的首次重大修訂。從改革的邏輯和內容看，新法案沒有全面否定《多德—弗蘭克法》以及審慎監管的政策邏輯，但是，該法確實大幅度地降低了審慎監管標準，是對金融機構的一次較為顯著的“松綁”。

大幅提高系統重要性金融機構的認定閥值

美國金融危機爆發過程中，“大而不倒”效應或系統重要性問題是金融危機傳染中的一個重要機制。金融危機之后，美國對銀行控股公司這類復雜金融機構的監管大大強化，對資產規模不低于500億美元的銀行控股公司和大型非銀行金融機構要求強化審慎監管標準，同時要求定期進行公司級壓力測試并提供“生前遺囑”。在華爾街等利益集團的游說下，特朗普亦認為系統重要性的審慎標準對于中性金融機構的市場競爭力是嚴重不利的。

新法案在堅持系統重要性審慎監管的同時強調放松對中型金融機構的審慎監管標準。在對特定銀行控股公司和受美聯儲監管的非銀行金融機構的強化審慎監管標準上（即系統重要性監管標準），該法案將系統重要性金融機構合并總資產閥值從500億美元大幅提高至2500億美元。資產規模在500億美元至1000億美元的機構，在該法實施當日起就免除系統重要性審慎要求；資產規模在1000億美元至2500億美元的金融機構，將在法案實施后18個月免除系統重要性審慎要求。新法案并規定，需要進行運營壓力測試的銀行控股公司資產規模閥值從500億美元提高至2500億美元。新法案實施之后，美國執行系統重要性審慎監管標準的銀行數量將從38家減少到12家，資產規模在500億美元至2500億美元的金融機構獲得了較為顯著的監管放松。

大力放松中小銀行類金融機構的監管標準

在全球金融危機之后，美國社區銀行和信用聯盟等中小銀行業機構的發展進入了一個低谷期。特朗普總統認為這是《多德— 弗蘭克法》制造的“災難”，該法不公平地損害了社區銀行的利益。本次改革中，中小型銀行類金融機構的監管標準顯著放松。

首先，對于監管指標低于一定閥值（比如，資產規模不高于100億美元，或前兩個年度每年發放的封閉式住房抵押貸款或開放式信貸少于500筆）的儲蓄機構和信用聯盟，可以在其提供住房抵押貸款時免除特定的監管要求，同時對于特定貸款免除資金托管要求。

其次，顯著簡化社區銀行資本金監管標準。新法案要求監管當局為社區銀行提供簡化的資本金監管要求，資產規模低于100 億美元的社區銀行可僅根據杠桿率作為核心監管指標，當社區銀行杠桿率水平高于監管要求時就自動認定其符合所有的資本金和杠桿率監管標準。

再次，積極拓展中小金融機構的業務。資產規模低于200 億美元的儲貸機構（savings associations）在不改變章程的情況下可與全國性銀行享受同樣權利。儲蓄機構的交互存款（reciprocal deposits，即兩家機構持有對方同樣數量的貸款） 規模不超過50億美元或總負債的20%之孰低者，該儲蓄機構將可以從事聯邦存款保險公司法案中的經紀轉存（broker deposits） 業務。

最后，降低中小金融機構的運作監管要求。在進行補充杠桿率的監管要求時，聯邦儲備體系下的銀行作為托管銀行存在央行的托管資金將無需納入補充杠桿率的計算范疇。金融機構在向客戶發放第二筆貸款時如利率低于第一筆貸款就可以免除為期3天的抵押貸款披露期而直接發放貸款。資產規模低于50億美元或符合聯邦儲備體系認定的其他標準的儲蓄機構，可以降低信息報告要求。資產規模低于30億美元的機構的存款保險資格審查周期從12個月提高至18個月。

顯著放松“沃爾克規則”

“沃爾克規則”限制商業銀行自營交易，限制商業銀行發起及投資對沖基金或者私募基金，要求銀行內部建立自營業務、對沖基金投資等相應的合規程序。自營交易及對沖基金是美國金融體系利潤最為豐厚的領域，“沃爾克規則”觸及了美國金融體系的核心利益。特朗普總統對“沃爾克規則”多有不滿，認為其嚴重破壞美國金融體系的全球競爭力。

《經濟增長、放松監管和消費者保護法》對“沃爾克規則” 進行了調整，豁免了小銀行相關的監管約束。對于合并資產規模低于100億美元的銀行主體且交易資產及負債總額不超過合并資產5%的銀行主體可以免除關于銀行控股公司的監管要求。允許特定基金可使用其母公司或銀行附屬投資咨詢公司的相同名稱或相似名稱。需要進行相關信息披露的小型銀行控股公司資產規模閥值從10億美元提高至30億美元。

作為金融控股公司的主要監管主體，美聯儲出臺了“沃爾克規則”的完善方案。修正方案主要集中在六個方面：一是基于金融機構交易資產和負債規模來實施合規要求，對交易規模最大的交易活動實施最嚴格的監管。二是對交易賬戶的界定進行完善。三是對規則允許的做市交易和承銷活動進行明確的規定，并施加內部風險限制。四是簡化銀行主體依靠自營交易進行對沖的監管豁免標準。五是限制“沃爾克規則”對外資銀行在國外活動的影響范圍。六是簡化銀行主體提交交易活動的信息要求。

在基于交易資產和負債規模實施分類監管上，美聯儲將銀行分為三類，并適用“沃爾克規則”的不同標準：第一類是規模至少100億美元的，將嚴格執行“沃爾克規則”最為嚴格的標準； 第二類是規模在10億美元至100億美元之間的，將執行相對溫和的監管標準；第三類是規模低于10億美元的，將無需自我證明遵循“沃爾克規則”。合并資產規模低于100億美元且交易資產及負債總額占合并資產規模比例低于5%的銀行機構將免除“沃爾克規則”的監管。

美聯儲的完善方案實際上是在《經濟增長、放松監管和消費者保護法》條款及監管改革精神的基礎上分類實施“沃爾克規則”，中小銀行將受益于此。但是，對于交易規模較大的銀行主體仍然沒有放棄對其執行最嚴格的“沃爾克規則”標準，遠沒有達到此前特朗普總統所宣稱的“廢除”程度。

完善部分監管制度和強化消費者保護

值得注意的是，《經濟增長、放松監管和消費者保護法》并非全面放松金融監管，對于部分監管問題還進行了補充完善。

新法案強化了對保險業的監管要求。該法要求美聯儲成立一個保險咨詢委員會，在2024年底前提供年度報告并接受全球保險監管的政策質詢，特別是全球保險監管政策對美國消費者和保險市場的影響。同時要求財政部長、美聯儲主席、聯邦保險辦公室主任聯合發布國際保險監管標準的影響報告，此報告必須在國際最終標準達成之前發布。

新法案在降低部分監管標準同時又保留了金融管理當局的監管權力。新法案在社區銀行實施簡單的杠桿率監管標準的同時， 保留聯邦銀行監管機構對社區銀行的認定權力。在提高系統重要性金融機構認定閥值的同時，保留了美聯儲對系統重要性金融機構的自由裁量權。在提高需要進行相關披露的小型銀行控股公司資產閥值的同時，亦保留美聯儲基于監管目的可不提高該閥值的權力。

新法案強化了消費者保護。新法案在降低儲蓄機構和信用聯盟監管標準的同時，要求這兩類機構必須參與聯邦存款保險計劃，并同時提供消費者保護。新法案要求信貸機構保存消費者欺詐警示材料至少一年，對消費者安全凍結生效及取消提供無限且免費的服務。消費者通過電子或電話渠道的安全凍結申請必須在收到申請后1個小時內生效。新法案要求聯邦貿易委員會建設一個中央化網站以提供各個信貸管理機構的鏈接，以方便消費者申請或撤銷安全凍結及欺詐警示。這個服務還需要估計少數族裔和殘疾人士的服務需求。

致力于促進資本形成

中小銀行在過去強監管過程中弱化了對實體經濟的服務功能，是本次改革的一個重點。《經濟增長、放松監管和消費者保護法》針對小銀行監管標準的放松、對小型金融機構豁免“沃爾克規則”、對系統重要性機構認定標準的提高等本質上都是為了提高這些機構的信用供給和金融服務能力，以促進居民消費和企業資本形成。

《經濟增長、放松監管和消費者保護法》在促進資本形成方面的另一重點是資本市場的監管改革。首先，對于已經發行上市或在“全國性證券交易所”發行的證券在發行過程中豁免州監管。其次，要求美國證券交易委員會（SEC）對于小規模商業資本形成的狀況和問題進行評估并對相關信息進行披露。再次，修改了1940年《投資公司法》，提高風險投資基金投資者數量限額從100人至250人，低于此限額的可以不向SEC注冊為“投資公司”。還有，額外披露的強制保證制度的閥值提高，即發行人在12個月銷售規模閥值從500萬美元提高至1000萬美元，這對于小企業的發行具有促進作用。最后，擴大了適用于“條例A+”的發行人，豁免某些小型證券產品發行的登記要求。

美國放松金融監管的影響分析

金融監管放松改革中短期內將有利于美國經濟增長。通過放松金融監管，尤其是放松中小金融機構的監管，以提高信用供給能力及水平，從而促進資本形成和經濟增長，這是《經濟增長、放松監管和消費者保護法》的基本邏輯。該法案以社區銀行、信用聯盟、儲貸機構等為核心，在居民住房抵押貸款、中小銀行監管標準以及小企業資本形成等方面具有較多的監管放松舉措，對于夯實美國經濟增長的微觀基礎是有利的。

金融監管放松改革對于小型金融機構的發展具有支撐作用?！抖嗟隆ヌm克法》以嚴格的宏觀審慎和微觀監管為支撐，合規成本高企迫使很多銀行體系中的中小機構舉步維艱，各類業務無法完全開展。新法案出臺前8年，美國超過2000家社區銀行、儲蓄機構、信用聯盟等破產、清算或合并。在新法案下，小型金融機構資本充足率、信息披露、合規監管、業務拓展以及“沃爾克規則”監管等的標準明顯放松，其合規成本將大大降低，這將有利于小型金融機構的發展。

中大型金融機構將是本次改革的最大受益者。資產規模在500億美元至2500億美元的中大型金融機構由于可立即或稍晚豁免系統重要性審慎監管要求，將有利于它們再度從事高利潤的業務并進行相應的業務拓展，比如自營交易、對沖基金、私募基金以及資產證券化等。

美國金融監管改革使得國際監管標準受到一定的破壞。美國為了提高中小銀行的信用供給和金融服務能力，其監管標準被大大放松，影響最為深遠的一個改革就是以杠桿率標準代替了資本金充足率標準，其本質就是弱化了資本金充足率的要求以及“巴塞爾新資本協議Ⅲ”的監管標準性。

美國金融監管放松改革將使得國際監管協調更加困難。歐洲以及阿根廷、巴西等新興經濟體的銀行系統以及金融體系受到的金融危機的影響仍然沒有消退，意大利銀行業風雨飄搖，歐洲正在尋求更為嚴格的資本和流動性要求，而美國方面卻在降低此類要求，這使得未來國際監管協調將會出現更大的難題。另外，新法案體現出美國在國際監管協調上的強硬立場。新法案要求財政部、美聯儲、聯邦保險辦公室、證券交易委員會等全面評估保險業、資本市場、網絡安全等國際監管協調對其國內的影響。

中國金融體系面臨的外部環境更加復雜，需要警惕內外因素的共振風險。在美國貨幣緊縮與監管寬松的綜合效應之下，中國受到的外溢效應將更加明顯。監管放松之下美國經濟復蘇可持續性可能有所提高，這為美國就業、金融、貿易等領域提供了彈性，也使得中國在貿易糾紛中位于更加不利的地位。同時，監管放松之下美國金融業吸收國際資本的能力在提高，這使得中國可能面臨一定的資本流出壓力。為此，中國金融風險防控壓力將有所提高，需要有效統籌內外兩個市場，重點防范內外因素相互反饋的共振風險。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所， 中國社會科學院研究生院）