差別化土地政策與區域協調發展：互補亦或沖突

陸思璇

摘要：差別化土地政策是依據中國土地資源異質性特征提出來的，它雖然對區域土地利用及經濟發展起到了良好的推動作用，但是從目前實施情況來看仍存在著諸多問題，如政策執行缺乏靈活性，對“度”的把控不夠，補償機制存在“短板”，不能維護利益受損區域的合法權益以及政策體系不完善等。因此，建議實行彈性的供地政策，完善相關補償標準，加快構建差別化土地政策體系，增強差別化土地政策與其他政策的協調性，以促進區域之間協調發展。

關鍵詞：差別化；主體功能區；補償標準；彈性供地；政策體系

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）14-0136-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.14.033 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Differential land policy is put forward based on the heterogeneity of land resources in China，although it has played a good role in promoting regional land use and economic development，but from the current implementation situation，it still has lots of problems such as the lack of policy implementation flexibility，inadequate of control degree，the "short board" existence of compensation mechanism，without maintainability in legal rights of benefit injured areas，and imperfect of policy system. Therefore，it was suggested to adopt the flexible differential land supply policy，perfect the related compensation standards，speed up the building of differential land policy system，and strengthen the coordination between differentiated land polity and other policies，in order to promote the coordinated development among regions.

Key words： differentiation； main functional areas； compensation standards； flexible land supply； policy system

隨著土地資源的日益稀缺，科學管理土地的理念也愈來愈得到重視，近年來中國土地利用方式逐漸實現了粗放型向集約節約型的過渡。同時，由于各區域資源稟賦的差異性，國土資源部于“十二五”規劃綱要中明確指出要實施“落實資源優先節約，實施土地差別化管理”的戰略部署，隨后各地政府積極響應國家號召，制定各區域的差別化土地政策。差別化土地政策無疑成為各區域完善土地制度改革的重點。

差別化土地政策是針對中國土地政策“一刀切”的弊端提出來的，土地具有數量有限性和位置固定性兩種特性，理應更加精細化和多樣化地運用。此外，由于區域本身具有空間異質性[1]，即各區域在土地的數量、質量、結構等方面的差異，使得目前實行的具有普適性的宏觀政策與土地差別化使用的原則背道而馳，這顯然不利于土地利用效率的提高和資源效益的實現。

關于差別化土地政策，國內學者從不同角度對其進行了研究。有些學者對差別化土地政策本身進行了研究，如林超等[2]基于土地利用管理生命周期模型，從土地利用總體規劃、土地利用年度計劃管理和土地供應管理等5個方面構建了差別化土地管理政策框架體系。楊剛強等[3]基于土地資源、資產和資本的屬性，從區域土地要素供給、土地資產價格和土地金融市場3個方面闡釋了差別化土地政策的傳導機制。有些學者是從差別化土地政策和區域協調發展的關系分析，何佳等[4]認為差別化土地政策的實行可能會帶來區域利益的非均衡，提出要制定配套的補償政策。任艷勝[5]針對主體功能區劃分，定量測算了其對不同區域農地價值的管制程度。郭冬艷等[6]認為現有的土地政策類型主要分為三種，即區域差別化土地政策、產業差別化土地政策和地類差別化土地政策。

本研究擬從政策本身、政策體系以及補償機制角度出發，探討差別化土地政策面臨的困境，分析其對區域非協調發展的影響，并提出相關的完善建議。

1 現有差別化土地政策面臨的困境

1.1 政策實施靈活性不夠，缺乏對“度”的把握

為了縮小中西部地區與東部地區的發展差距，政府在頒布的差別化土地政策中明確指出要合理配置土地資源，在用地指標分配上給予中西部地區政策傾斜，以促進中西部地區城市化和工業化的發展，從而帶動區域經濟的整體發展。尤其是對于經濟剛剛起步的地區，土地對經濟發展的邊際效用較高，對地區經濟發展起到了很大的促進作用。東部地區隨著地區經濟發展水平不斷提高，土地對經濟發展的推動力呈現邊際效用遞減的趨勢，加上技術和人力資本等要素對土地要素的替代作用，使得土地對經濟發展的邊際效用進一步降低，因而國家有必要縮減對東部地區新增建設用地的指標分配，對經濟相對落后的中西部地區以更多的政策支持。

但是給予政策上的支持并不意味著不顧經濟發展的實際，一味地偏向中西部地區。據有關數據顯示，東部地區建設用地占全國建設用地的比重已經由“十一五”的49.8%下降到了“十二五”的37.0%，而中西部地區卻上漲到了63.0%。促進區域間協調發展是當前經濟改革的重中之重，但是從目前中國經濟發展狀況來看，區域發展差距還將維持較長時間，在短時間內單憑縮減對東部地區供地的方式來促進中西部地區的發展，則可能會導致整體經濟出現不增反減的狀況。

同時，政府在制定供地指標時并未考慮時間因素的影響，比如有些地區會因為國家頒布的相關政策而在一段時間內出現經濟大熱的情況，那么原有的土地供應指標勢必不能滿足有關地區對土地的需要，如果此時政府部門只是盲目地執行相關政策，而不是靈活地增加供地量，就會導致違法用地現象的出現。因而有關部門在制定或執行政策時應該遵循靈活和適度的原則，不能墨守成規或急功近利。

1.2 差別化土地政策補償機制不健全

1.2.1 生態補償機制不健全 中國在“十一五”規劃綱要中將國土空間分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類主體功能區。從字面上看，優化開發區和重點開發區無疑是國家財政重點資助和經濟發展最為發達的地區，而限制開發區和禁止開發區則是國家進行生態保護的重點規劃區。但是土地的資產性特征決定了兩種用途所帶來的經濟和社會效應將產生截然不同的結果。優化開發區和重點開發區本身就是經濟實力較為雄厚的地區，而限制開發區和禁止開發區相對來說經濟比較薄弱，該項差別化土地政策的實施實際上就是犧牲了限制和禁止開發區的經濟發展機遇，而將經濟發展的任務完全分配給了優化和重點開發區，也就是說限制和禁止開發區要為優化和重點開發區的經濟發展任務承擔生態保護的成本，這對它們來說顯然是不公平的。

雖然國家有關文件中提出對這類地區實施“合理的生態補償”，但是該種說法過于模糊，不利于政策的執行。因為各地的資源稟賦具有明顯的差異性，所需的生態補償也因地而異。盡管有相關學者對生態補償的標準進行過實地調研并得出了相關計算結果，但該類計算結果又因專家們所采取指標的不同而相距甚遠，因此只有政府對相關生態補償標準進行界定，才有利于生態補償的落實，才能促進區域的協調發展。

1.2.2 土地發展權轉移補償缺失 在國家劃分主體功能區以便發揮各地的資源優勢、實施差別化土地政策時，容易形成“資源詛咒”[7]，即資源較為富足的地區反而比資源貧乏的地區經濟增長得更慢，這個理論可以在省際關系中得到論證。以湖北省和浙江省為例，湖北省在功能定位時被國家劃入糧食主產區，而浙江省卻被劃入了糧食主銷區，據朱新華等[8]研究數據顯示，糧食主銷區無論是GDP總量還是增長速度都遠遠高于糧食主產區。也就是說糧食主產區的功能被定位為耕地保護和糧食供給，而不是實現自身的經濟發展。根據有關學者的研究可知，土地兼具生產性和承載性，而土地用作承載性的用途所帶來的效益要遠遠高于其生產性所帶來的效益。這就說明糧食主產區犧牲了自身的土地發展和升值的權利來推動糧食主銷區經濟的發展和全國糧食的供給。

從圖1可以看出，13個地級市糧食總產量的排名與GDP的排名在總體上呈負相關的發展趨勢。從統計局提供的數據來看，江蘇省內糧食供給總量排名前十的市（縣）都是來自于蘇中和蘇北地區，這也就再一次驗證了某些經濟落后地區是為經濟發達地區的發展買單的，而中國在土地發展權方面的規定也是比較籠統和模糊的，因而有必要完善相關的補償標準，從而促進區域間公平發展。

1.3 差別化土地政策未形成完整的政策體系，反而加劇了地區發展的差距

中國現有的差別化土地政策可謂是“孤軍奮戰”，還沒有形成一個完整的政策體系，且差別化土地政策與其他政策之間的銜接性和協調性還有待提高。容易導致差別化土地政策調控功能難以發揮，甚至出現地區之間的差距不斷拉大的現象。政府雖然意識到了東部與中西部地區之間的發展差距，也提出了諸如“西部大開發”以及用地指標向西部傾斜等援西措施，但是卻沒意識到單靠各項政策獨自發揮作用是難以解決這一問題的。經濟發展問題是一項長期問題，必須要靠建立相關政策體系，發揮政策之間的合力作用才能解決。

據薄文廣等[9]研究，雖然國家通過“西部大開發”等戰略實現了西部地區人均GDP的飛快增長，且2001—2009年西部地區的實際GDP增長率超過了同期的東部地區，但是東部地區的經濟發展水平仍然占有絕對優勢，而這一優勢是由東部地區的區位和歷史發展成果所決定的。東部地區因為其歷史成果所獲得的人力、財力和物力資本是西部地區在短時間內無法企及的，再加上中國在主體功能區的劃分上還存在“隨意性”的特點，經濟發展好的地區更容易被劃分為重點或優化開發區，因此東部地區也就更容易獲得政府在財政補貼上的支持和企業家們在投資建廠方面的青睞，若是此時國家再缺乏相關鼓勵產業轉移的政策，就更容易加劇地區經濟發展的不平衡。

差別化土地政策體系的缺乏所導致的地區差距增大還體現在主體功能區的劃分對不同功能區地價的影響上。以江蘇為例，蘇南地區在省內基本上扮演了經濟發展“領頭羊”的角色，2016年蘇南地區房價的迅猛增長更是對其地位的穩固起到了推波助瀾的作用。而與之相反，蘇北等地的房價卻基本未變甚至有個別地區還出現了倒退的現象。這一方面是由于蘇南地區土地資源緊缺所致，另一方面是由于主體功能區的劃分所致。如圖2所示，主體功能區劃分之前，蘇南的地價為Pa，蘇北的地價為Pb，兩者之間的差距為（Pa-Pb）；在實施主體功能區劃分后，蘇南由于地理位置和經濟發展實力被劃分為重點或優化開發區，其內部土地資源更是供不應求，相應地，其地價增長到Pe，增長了（Pe-Pa）。而與之相反，由于蘇北等地是糧食主產區或者生態保護區，其本來地價就低于蘇南，再加上國家對限制開發區和禁止開發區的限制，其土地價值的實現更是受到了進一步的管制，這就使得其地價由原來的Pb下降到了Pc，即原先未實施政策前更加偏遠地區的地價。地區之間地價差異更加明顯，在原來的基礎上增加了（Pe-Pa）和（Pb-Pc）。從圖2不難看出，差別化土地政策的不完善使得區域差距進一步增大，這更加顯示出了差別化土地政策體系的缺失對經濟落后地區所帶來的負面影響，因而有必要建立和完善差別化政策體系，以減少“資源詛咒”對該地區的消極作用。

2 結論與建議

2.1 實行彈性的供地政策

2.1.1 整體彈性 所謂整體彈性是指整個差別化土地政策體系都應該有可調節的余地，而不是牽一發而動全身[10]。整體彈性可以保證政策可以有較長的生命周期，在減少了頻繁更換政策所帶來的交易費用的同時，又避免了制定新政策所產生的“時滯效應”，因而更具效用和效率。從供地政策角度來看，政府可以在制定供地指標時預留10%左右的指標，以便在個別地區出現經濟增長勢頭時政府可以及時起到“候補”的作用。

2.1.2 局部彈性 所謂局部彈性是指在政策實施的各個環節中都應該有一定的彈性，而不是呆板地按章辦事，不知變通。在供地審批環節，對于大型公路、石油天然氣等國家重點項目，由于其投資大、效用高，如果按照一般的供地審批流程勢必會延誤其進度。有些地區為了盡早收回成本，就會做出土地未批先用等違背國家法律法規的事情。因而在土地審批環節應該做到因事而異，對于一些項目級別高的重點工程應該納入到國家先行用地政策的范圍。同時為了鼓勵西部地區提高未利用地的效率，應該減少其審批流程，從而提高其開發未利用地的積極性。

2.1.3 時點彈性 所謂時點彈性是指政策應當依據經濟發展的不同階段制定不同的供地指標。這里不僅指經濟發展過熱時實行緊縮性供地政策，經濟發展滯后時實行擴張性供地政策，還應該指在經濟發展的某一階段內對供地政策進行把控。根據毛良祥[11]的調查研究，在中國城市化進程中，全國農村人口不斷減少，但是農村居民的供地面積卻不減反增，人均居住用地在1996—2008年增長了15.72%，這一現象說明了政府缺乏對經濟發展某一階段內的供地數量的控制，因而有必要實施據實供地政策，實現各個時點的供地均衡。

2.1.4 地域彈性 所謂地域彈性是指政策應當根據不同地域的發展實際制定供地標準。此前已有學者提出要在供地政策上予以中西部地區政策傾斜，因此本研究在強調這一點的基礎上，提出應注意政策傾斜“度”的把握。在增加中西部地區供地數量之前，應該對西部地區的土地利用效率進行調研，看它能夠最大程度利用的土地面積是多少。同時，應該對東部地區的存量土地利用效率進行調查，看它在充分利用存量用地之外至少需要新增多少供地面積以維持經濟的正常運轉。從而避免之前出現的中西部土地利用盈余，而東部土地供需嚴重失衡的情況。

2.2 完善相關補償標準，推動補償機制實施

鑒于相關補償標準的缺失也是導致區域發展不協調的重要原因之一，完善相關補償標準政策就顯得尤為重要。它不僅可以增強區域發展的協調性，還能提高區域發展的公平性，為早日實現共同富裕添磚加瓦。目前關于補償標準的不足之處主要有兩個方面，一是相關補償機制沒有明確的補償標準。這就造成了各個地方制定標準的隨意性很大，使得不同的地區有著不同的標準，甚至同一區域內也會產生補償的差異，這不利于維護區域之間的公平。因此政府需要明確政策語言，制定補償的參照標準，給予地方一定的靈活性，使其在堅持國家總體政策的基礎上依據自身實際調整相關補償額度。

二是補償政策的落實方面存在不足。這就需要政府設立專門的監管部門督促補償政策的實施，盡快實現財政的橫向轉移支付，保障利益受損者的合法權益，促進地區之間協調公平地發展。

2.3 加快構建差別化土地政策體系，增強差別化土地政策與其他政策的協調性

1）應該對現有土地政策進行整理，對其中不符合當前實際的土地政策予以廢除，防止已制定的政策之間出現沖突或矛盾。以西北藏區為例，國土資源部雖然賦予了它們先行先試的改革權利，并提出增加該地區的新增建設用地指標，以促進西北藏區提高未利用土地的使用效率，但是由于國土資源部并未調整以往關于嚴格控制未利用地指標的政策，導致西北藏區陷入了“雖有權利，但無資源”的窘境，未利用地使用效率也大打折扣。因而有必要對現有政策進行梳理，在制定新政策的時候還應該注意調整前期制定的相關政策，實現政策制定的縱向一致。

2）加快差別化土地政策配套政策的制定，構建政策體系，形成政策合力，以彌補單方面實施差別化土地政策所帶來的負面效應。加快對土地利用評價和監督機制的構建以及土地供給政策、土地財稅政策和土地金融政策的完善，形成能夠對政策執行的事前、事中和事后3個階段進行調節的政策體系（圖3）。土地供給政策主要負責事前控制，政府在分配供地指標之前應對當地的土地需求情況進行實地調研，以制定出合理的土地指標分配方案，緩解土地供需矛盾。土地財稅政策和土地金融政策主要負責事中控制，土地財稅政策可以通過發揮地價這一經濟杠桿的作用，減緩差別化土地政策的實施對經濟落后地區地價的消極作用，同時在土地稅費這一“收益再分配”工具的協助下，彌補落后地區收益損失并縮小地區收益差距。土地金融政策的完善可以促進土地金融市場的構建，這就為用地指標富余但發展資金缺少的地區提供了高效的融資渠道，也為用地指標緊缺但發展資金充裕的地區提供了額外的土地資源，實現了資源的有效配置。土地利用評價和監督機制主要負責事后控制，通過對各地土地利用效率的評估，為來年的指標制定提供參考意見，具體表現為對土地利用效率較高的地區可以適當多分配一些用地指標以激勵其集約節約土地的積極性，對土地利用效率較低的地區可以適當減少指標的分配，以增加它對土地利用效率的重視。

3）加強差別化土地政策與其他政策之間的銜接性和協調性，使政策之間的聯動作用得以發揮。差別土地政策應該加強與產業政策的合作，為符合當地產業政策導向的項目提供土地方面的支持，并通過控制用地指標的方法來推動區域產業結構優化升級和經濟發展方式的轉變，實現區域經濟快速發展與土地高效利用“雙贏”，促進政策制定“橫向一致”局面的形成。

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