宏觀審慎監管、系統性風險及國內外金融監管實踐及啟示

張天頂 張宇

（武漢大學經濟與管理學院, 湖北 武漢 430072）

伴隨著經濟全球化的不斷擴展和深化，世界范圍內各個國家和地區在金融監管方面不斷放松，一方面它大大增加了金融市場的活力和創造力，另一方面金融和資本市場的系統性風險正在悄然聚集之中。2007～2008年所爆發的國際金融危機猶如海嘯一般席卷全球。在國際社會合作日益密切、國際金融機構關聯度日益增強的今天，任何一個單獨的經濟體在面對系統性風險的爆發時都無法獨善其身。單個金融機構的破產導致的風險在整個金融體系中的快速傳染，以及國際監管組織面對風險的不斷聚集和傳播時監管手段的缺乏，使得政策制定者們逐步發現傳統的基于微觀審慎的監管思想也許能夠較好地對個體金融機構的經營狀況進行監控，但在面對系統性風險的發生時卻顯得無能為力。在國際性金融危機過后，國際社會持續地推動宏觀審慎政策的應用，進而借助于宏觀審慎管理健全金融監管協調機制，確保全球范圍內不發生系統性金融風險。

當前，系統性金融風險問題備受關注，是影響經濟健康運行的重要因素。2017年7月，在第五次全國金融工作會議上，習近平總書記明確強調“防止發生系統性金融風險是金融工作的根本性任務，也是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統性金融風險放在重要的位置”。黨的十九大明確提出“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”。為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想在金融領域的根本要求，2017年11月，央行行長周小川在《人民日報》撰文探討應對系統性金融風險問題，強調應對系統性風險的主題是防范，關鍵是主動1。對此，周小川指出我國金融形勢總體上是好的，但當前和今后一個時期我國金融領域尚處在風險易發高發期，潛在風險和隱患正在積累，脆弱性明顯上升，要主動防控系統性風險。為充分把握系統性金融風險可控程度，本文從監管角度對宏觀審慎監管理念應對系統性風險問題進行探討。

宏觀審慎的內涵及監管框架

對于宏觀審慎概念而言，不同研究者給出了不同的內涵的界定。有研究者將其視為應對商業周期的手段，而有的研究者認為其是確保金融體系保持穩定的工具。而且，對于宏觀審慎政策框架組成部分并不是十分明確，對監管范圍以及政策設計尚存在諸多分歧。為此，很有必要針對經過國際社會以及主要國家推進宏觀審慎管理實踐進行充分地分析。

1979年6月，在巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)的前身Cooke委員會的一份非公開文件中，“宏觀審慎”一詞被首次提及[7]。在關于向發展中國家提供更多貸款是否會對宏觀經濟和金融系統的穩定造成負面影響的討論中，該文件強調指出：“微觀經濟問題正在逐步并入宏觀經濟的研究中，微觀審慎監管也將逐步走向宏觀審慎監管”。同年10月，由英國央行英格蘭銀行向國際清算銀行(BIS)提交的關于如何采用審慎手段控制貸款的研究文件提到，宏觀審慎監管方法將整個銀行體系視為一個整體來考慮問題，而不再像傳統的微觀審慎監管一樣僅僅關注單個銀行的經營狀況。

2000年10月，時任BIS總經理Andrew Crockett在國際銀行監管會議上的講話成為“宏觀審慎”一詞推廣的標志性事件。Crockett(2000)認為為了維持金融系統的穩定，政策制定者必須加強宏觀審慎的監管理念[8]。他認為宏觀審慎監管方法有兩個維度，分別對應的是兩種完全不同的政策方法。其一是時間維度(Time Dimension)，即關注系統性風險隨時間的變化情況，特別是隨經濟周期的變化而變化的情況。金融系統與實體經濟之間的影響存在放大效應，當經濟上行時，金融系統將會通過大量的信貸供給、資產價格的快速拉升、杠桿的加大以及期限的錯配等各種形式加大對風險的暴露；而一旦由于某種原因導致經濟表現疲軟、資產價格下跌，金融機構將會通過去杠桿化、減少信貸供給及減少金融服務等各種途徑規避風險，投資者將會在恐慌情緒的驅使下迅速拋售資產，從而導致資產價格持續暴跌并進一步加劇危機，這就是金融系統典型的順周期性[4]。從時間維度防范系統性風險，需要監管者建立逆周期性的經濟政策，在經濟形勢處于高位時設立安全緩沖墊，以緩解經濟下行時帶來的風險。宏觀審慎監管的另一個維度為橫截面維度(Cross-section Dimension)，即關注風險在不同金融機構之間的分布情況。基于橫截面維度的宏觀審慎監管主要關注金融體系中具有相同風險暴露敞口的金融機構及這些機構之間的互相影響。在政策制定上，這就體現在對于風險貢獻程度較大的金融機構的識別及風險防范措施的制定等。2007年全球性金融危機發生以前，絕大多數研究者關注于系統性風險在時間維度的變化情況，關注的政策重點也集中在為解決金融系統的順周期性問題而制定的銀行資本要求等標準上。而在金融危機爆發之后，金融機構“大而不能倒”和“太關聯而不能拆分”的特性成為影響金融系統健康運轉的新的不穩定性因素，基于橫截面維度的系統性風險防范成為研究者們討論的重點。

宏觀審慎監管政策主要是一種主要采用審慎工具來防范系統性風險的監管政策[2]，其主要目標是維護金融系統穩定、防范系統性風險發生，主要特征是建立更強的、體現逆周期性的政策框架，主要內容包括銀行資本金要求、流動性要求、杠桿率要求、對系統重要性機構的特別要求、對衍生品交易的集中清算、對影子銀行的監管措施等方面[15]。我們可以從時間和橫截面兩個維度出發，對宏觀審慎監管框架的主要內容進行區分。

基于時間維度進行宏觀審慎監管，主要是評估系統性風險隨時間的聚積情況。監管者通常會對以下領域給予高度關注：(1)由信貸總量的快速增長及資產價格的快速拉升導致的整個經濟體范圍的脆弱性；(2)由房地產信貸快速增長或公司行業風險暴露增加導致的行業范圍的脆弱性；(3)由外匯期限錯配導致的金融行業的脆弱性等[11]。近年來，很多研究者致力于發現不同的早期風險預警指標來對可能到來的金融危機進行風險探測。BCBS(2010)認為信貸-GDP缺口數據(Credit-to-GDP Gap)可以有效地監控信貸總量的增長是否過于迅速[3]，Borio和Drehmann(2009)認為房地產抵押債務的增長與房價上漲幅度一起可以作為房地產市場順周期風險累積的預警指標，而在流動性風險和外匯風險方面也不斷地有新的代理指標提出[6]。由于單個指標往往關注于單個領域的風險情況，對于整體風險預警并不完美，因此監管者通常采用多指標方法，甚至可以結合其他的微觀審慎指標，來對金融系統的脆弱性進行度量[11]。

有多種宏觀審慎工具可以通過增強金融機構對風險的抵御能力以及調節金融系統的順周期性，來從時間維度上防范系統性風險。如表1所示，這些工具大致可以劃分為資本監管工具(既有整個宏觀層面，也有行業層面)、信貸控制工具以及流動性控制工具。基于宏觀層面的資本監管工具(如逆周期資本緩沖CCyB，動態準備金要求、時變杠桿比率等)旨在提高風險抵御能力，具體表現在當經濟下行時，能夠保持一定量的信貸供給，防止市場環境的進一步惡化。而針對行業層面的資本監管工具(如行業資本金要求等)，則更多地關注特定行業的借貸情況，提高貸款人對于風險的抵御能力。從信貸限制角度防范系統性風險(如貸款價值比率LTV、貸款收入比例LTI、債務收入比DSTI等)，主要是通過提高借貸者對資產價格和收入情況變化等不確定因素的抵抗能力，間接地提高放貸者對于風險的防范能力。而基于流動性的宏觀審慎工具(如Basel III條例中提出的流動性覆蓋比率(Liquidity Coverage Ratio，LCR)、凈穩定融資比例(Net Steady Finance Ratio，NSFR)等)則通過對流動性資產的控制，為市場提供流動性支持，以防范市場流動性風險的發生。

表1 宏觀審慎監管主要內容

基于橫截面維度進行宏觀審慎監管，則更多地關注金融體系中處于重要地位的金融中介及市場基礎設施之間的關聯性，以及這些機構一旦發生危機對整個金融系統甚至是實體經濟造成的沖擊情況。目前，為更好地從橫截面維度防范系統性風險在各大金融機構之間的傳染和擴散，國際監管組織主要從事前、事中和事后三個方面對系統性風險進行防范[13]。在事前預防階段，監管者通過加強對金融機構系統重要性程度的識別，從根本上防止某一機構在整個行業中處于中心地位。BCBS從2011年開始，對全球系統重要性銀行(G-SIBs)進行監測，國際保險監管協會(IAIS)同樣定期對全球系統重要性保險機構(G-SIIs)進行披露。此外，對影子銀行、場外衍生品市場以及非銀行機構的監管框架也處于不斷完善過程中。在事中避免階段，宏觀審慎監管主要通過加強對處于系統重要性地位的金融機構的監管要求以提高其損失吸收能力，來最大程度地降低其倒閉的可能性。這主要體現在對處于系統重要性金融機構追加附加的資本要求、提高流動性覆蓋比例、限制大額風險的暴露以及引入杠桿率監管標準等。事后處置階段是指通過設立有效處置的制度框架，采取適當的處置方式，避免嚴重的系統性風險、保護投資者。表2列出了事后處置框架的基本內容，主要包括完善處置制度和處置工具，建立跨境處置協調機制、制定恢復與處置計劃以及建立存款保險制度等。

宏觀審慎監管與微觀審慎監管的區別

2007年金融危機的爆發使得監管者們逐步意識到，靜態的、基于微觀審慎的監管方法已經不足以解決現代金融體系日益增長的問題，必須要引入聯動的、基于宏觀審慎視角的監管新思路。Crockett(2000)從監管目標和風險來源兩個角度對宏觀審慎和微觀審慎作出了區分[8]，Borio(2003)對此進行了補充和完善，從直接目標、最終目標、風險模型及政策制定等不同角度對宏觀審慎監管和微觀審慎監管的區別進行了闡述[5]，如表3所示。

表2 系統重要性銀行事后處置基本框架

從監管的宗旨和最終目標來看，宏觀審慎監管的直接目的是降低整個金融體系發生系統性風險的概率，從而最終減少金融危機的發生對實體經濟帶來的負面沖擊以及社會成本；而基于微觀審慎的監管重點，則更多地關注單個金融機構的經營狀況，其最終目的是為消費者或者小額儲戶提供一定的保護。如果將單個金融機構比喻成為單個資產，將整個金融體系比喻成由這些資產構成的投資組合，那么在金融體系與實體經濟的聯系愈發密切的今天，為避免金融系統發生危機時給實體經濟造成巨大的負面沖擊，宏觀審慎監管方法更多地關注于整個“投資組合”的尾部風險，而微觀審慎監管則對“單個資產”的尾部風險都同等對待。

從風險的產生來看，宏觀審慎監管強調金融機構經營行為之間的相關性，它認為風險源于金融機構的集體行為對資產價格、借貸以及其他經濟活動造成的影響，具有內生性。而微觀審慎監管則不關注金融機構面臨的共同風險敞口，將風險視為外生變量，認為只要單個金融機構表現良好，整個金融體系就不會出現任何問題。然而實際上，即使每一個金融機構的行為本身都足夠理性，整個金融體系仍然會遭遇問題。例如，當金融機構面對較高的市場風險時，公司通常會采取一定的收緊措施(如收緊信貸標準，減少市場流動性供給等)，從而對市場風險采取防守態勢。但是，如果市場環境惡化時所有金融公司同時收緊信貸供給，那么市場將會出現嚴重的流動性危機，市場環境將會進一步惡化，系統性風險一觸即發。

表3 宏觀審慎監管與微觀審慎監管的區別

從政策的制定和關注重點來看，二者之間的區別也是較為明顯的。微觀審慎監管采用一種自下而上(bottomup)的監管方法，它對單個資產的風險進行一定的審慎控制，認為整個投資組合的風險即為單個資產風險的簡單加總，這種方法忽視了資產之間的相關性。然而正如資產分配理論中強調的，證券資產之間的相關性、系統性與非系統性風險之間的區別對于投資組合的風險控制都是至關重要的。忽略金融機構經營行為之間的相關性和面臨的共同風險敞口，將會對整個金融系統所隱含的風險大小評估造成嚴重的偏差。基于此，宏觀審慎監管采取一種自上而下(top-down)的監管方式，它直接對整個投資組合的尾部損失設置一定的監管閾值，在這一基礎上再關注單個資產對于整個投資組合的邊際風險貢獻程度。

總體上來看，宏觀審慎監管是一種將金融體系作為整體，以宏觀的視角來防范系統性風險的發生并維持金融系統穩定的監管方式。從嚴格的意義上來看，宏觀審慎旨在應對金融體系內部以及從金融體系到實體經濟的負外部性，從寬泛的意義上看，宏觀審慎監管緩解金融周期帶來不利影響，防范系統性風險發生，如果一旦發生危機則通過資本緩沖來吸收不利的影響。

系統性風險及主要特征

盡管系統性風險一詞很早就被提出，但由于其涉及的方面較廣，當前學術界對其尚無統一的定義。事實上，系統性風險通常被認為是這樣一種現象，即只有當我們真正感受到它存在的時候，我們才知道它發生了，而這種感受通常反映為實體經濟中大量金融機構的破產和倒閉[10]。IMF(2009)認為系統性風險是指由于金融系統中的部分或者全部機構遭遇經營危機時導致的整個金融服務市場的混亂，而這種混亂很可能對實體經濟產生嚴重負面效應的風險[10]。系統性風險多關注于金融機構、金融市場、金融基礎設施與更廣義的經濟體之間的相互作用。當前研究者主要針對系統性風險的某些具體特征來對其進行定義，如相關風險暴露、傳染性、泡沫資產、流動性風險以及金融機構的負外部性等。

2007年全面爆發的國際金融危機徹底暴露了國際監管組織在系統重要性金融機構監管上的不足，一系列大規模、全球活躍度較高的金融機構相繼發生危機，對整個金融體系產生巨大沖擊的同時，也對實體經濟造成了極大的損害。在這場金融危機中，新世紀金融公司、雷曼兄弟先后申請破產保護，貝爾斯登、美林公司分別被摩根大通和美國銀行收購，房利美、房地美和美國國際集團相繼被美國財政部接管，高盛集團和摩根史丹利由投資銀行轉為商業銀行，靠吸收存款渡過難關。在這場浩大的金融海嘯中，這些赫赫有名的大型金融機構非但沒有起到“金融穩定器”的作用，反而成為了系統性風險的發源地和集散地。與此同時，監管當局用于防止風險進一步擴散從而損害市場穩定的監管工具卻寥寥無幾，公共部門不得不進行大規模的強制性干預來恢復金融市場的穩定性。然而，這些干預措施本身就有較大的金融成本和經濟成本，同時存在較大的道德風險。監管者們逐步意識到，要想從根本上解決問題，就必須制定一套完整的政策框架來解決系統重要性金融機構(SIFIs)的風險防范問題。

這場全球性的金融危機帶來了全球監管思想的轉變，系統性風險防范的研究重點從強調時間維度的風險積聚變化轉向強調橫截面維度的風險分布研究，SIFIs的識別成為宏觀審慎政策框架最主要的內容之一。當前學術界對金融機構的系統重要性并沒有一個統一的標準，IMF(2009)認為當SIFIs遭遇較大的經營危機時，整個市場甚至實體經濟都將會遭受到較大的沖擊，且這種沖擊將會在短時間內持續蔓延。不同的研究者試圖從更具體的角度來對系統重要性金融機構進行定義，如側重金融機構的負外部性[10]、市場關聯度[2]、規模大小[15]等。鐘震(2014)認為SIFIs是指那些規模較大、與其他金融機構相關度緊密且具有一定市場重要性，以至于當這些金融機構出現經營危機時會對全球或本國金融系統造成嚴重混亂和沖擊的金融機構[13]。

巨大的負外部性和較高的道德風險是SIFIs的主要特征：當規模較大或者與其他金融機構聯系緊密且具有相同的風險暴露敞口的金融機構遭遇經營危機時，將更容易加速其自身風險的擴散，從而對整個金融體系的穩定造成嚴重的影響，產生巨大的負外部性[13]。普遍的道德風險是指SIFIs將更容易享受“監管寬容”政策的隱性紅利。商業銀行等金融機構在經營管理過程中由于信息不對稱，可能會做出讓監管者始料不及的較大風險的決策，進而產生道德風險。的確，當前研究表明，如果這些金融機構堅信即使在自身經營發生危機時，政府仍然會通過財政救助或者中央銀行再貸款的形式進行救助而不會令其倒閉，這無疑相當于得到了監管主體的又一層保護，因此其道德風險問題就會變得更為突出，在金融市場的系統性風險防范中需要對這一類金融機構予以特別關注[4]。

西方主要國家的監管實踐

在政策制定上，國際組織也在不斷推進宏觀審慎監管框架的形成和完善。2009年，在美國匹茲堡舉行的G20峰會上開始正式提出要進行宏觀審慎管理和政策制定。次年在韓國首爾舉辦G20峰會提出，為了更加全面、可持續地了解系統性風險的防范，要求FSB、IMF和BIS要將宏觀審慎監管框架的制定作為首要任務。目前，BIS已經建立起一套相對完善的宏觀審慎框架，包括從時間維度防范系統性風險的金融機構資本要求、流動性要求、杠桿率要求等，以及從橫截面維度防范系統性風險的系統重要性機構的識別以及對其資本附加要求等[4]。

本次國際金融危機過后，為提高金融系統穩定性，同時保證市場的開放度和一體化，G20國家相繼發布了一系列國際金融改革方案，其核心內容主要包括增強金融機構抗風險能力、解決“大而不倒”問題、增加衍生品市場安全性以及對影子銀行的市場化改革等[12]。由于僅靠單個方案并不能夠完全解決G-SIFIs的負外部性問題，監管者通常采用多種手段來對風險進行防范，其目的主要有以下兩點：其一、通過增強G-SIFIs的損失吸收能力來減小這些機構發生危機的可能性；其二、通過改進全球恢復和處置計劃框架來減小G-SIFIs發生危機時對整個金融系統和實體經濟帶來的沖擊。

在危機之后，巴塞爾銀行監管委員會提出了一系列改革措施來提高銀行系統對風險的承受能力。2010年11月，BCBS發布Basel III協議，引入杠桿率(LR)、流動性覆蓋率(LCR)、凈穩定融資比例(NSFR)和大額風險暴露政策框架，首次對全球性金融機構流動性進行定量監管，以提高金融機構應對風險的能力。通過對所有國際活躍度較高的銀行進行資本充足率監控，保證每個銀行將自己的資本相對風險暴露比率維持在一個合適的水平上。Basel III資本協議將流動性監管和資本監管同等重視，引入了兩個流動性監管新指標，流動性覆蓋率LCR和凈穩定融資比率NSFR，這是巴塞爾委員會第一次提出并將流動性風險的量化指標在全球范圍內推廣。LCR是指銀行機構擁有的高流動性性資產與壓力情景下短期凈現金流量比例，用以確保銀行機構擁有足夠的現有流動資產儲備，能夠應對市場突如其來的大量現金贖回需求。NSFR是指銀行機構可用的穩定資金量與長期發展所需資金量之比，用于衡量銀行機構可使用的長期穩定資金來源對其長期業務發展的支持程度。其中，穩定資金包括客戶存款、銀行間市場長期批發資金和股權，而不包含銀行間市場的短期融資資金。

2011年11月，為解決系統重要性銀行TBTF和TITF等問題，FSB決定于每年11月發布《全球系統重要性銀行名單》，以確保當G-SIBs遭遇困境時，有足夠的損失吸收能力和資產重組能力以便其采取有序措施，減小對金融市場穩定性的沖擊，保證其核心功能的運轉并避免將公眾資金暴露于巨大風險之中。2013年8月，國際保險監管協會(IAIS)發布全球系統重要性保險機構(G-SIIs)評估方法，并由FSB于每年11月定期發布《全球系統重要性保險機構名單》。被認為是全球系統重要的金融機構將會根據其評估得分劃分為不同的組別，追加不同等級的資本附加并施以更加嚴格的信息披露要求。

2012年，BCBS啟動監管一致性評估項目(RCAP)，對各國監管政策的引入、一致性評估以及政策效果分析的進展情況進行定期發布。該項目自2011年10月開始定期監控各國在風險資產要求上的進展情況，自2013年10月開始定期監控全球重要性銀行的附加要求、流動性覆蓋率以及杠桿率要求。巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)通過在2013年對成員經濟體實施巴塞爾協議III的評估。因不同成員經濟體下銀行自身對風險加權資本的測量存在著重大差異，擺在國際社會面前重要議題就是要建立起具有可比性的政策框架。同時，為補充風險資本的要求，BCBS強調了監管資本占銀行總風險敞口的杠桿率為3%的目標，并完善了相關計算方法。同時，對全球系統性重要銀行的評估方法、披露要求以及額外吸收損失能力要求等進行了完善。根據G20峰會達成的共識，FSB針對非銀行非保險的金融機構系統重要性評估方法不斷完善。2015年10月，BCBS將RCAP項目的監控內容擴展到Basel III協議的全部內容。隨后幾年間，BCBS在巴塞爾協議III框架下不斷修訂市場風險資本要求以及杠桿率框架，注重構建具有可比性、簡單性以及風險敏感性的要求框架。根據BCBS在2016年10月發布的進展分析，所有BCBS27個成員經濟體都按照巴塞爾協議III風險資本要求和流動性覆蓋比率要求嚴格地執行，2016年底完成了所有成員經濟體的資本框架評估。

美國、歐盟以及英國等西方經濟體不斷加強宏觀審慎管理，引入了宏觀審慎框架。美國強化了以美聯儲為核心，同時注重美聯儲與聯邦存款保險公司以及行業監管部門之間相互協調的管理模式，中央銀行的金融監管職能被明顯加強。2016年金融穩定監督委員會(FSOC)針對美國系統性風險評估報告表明美國金融體系面臨著潛在的風險，這些風險可能會危及金融穩定。隨后，2016年9月美聯儲針對逆周期資本要求以及系統重要性金融機構監管出臺了一些細則，維護金融穩定。早在2009年6月，歐盟成立了歐盟系統性風險委員會(ESRB)，負責推進歐盟宏觀審慎政策的實施。2012年底，歐盟委員會提出建立歐洲單一監管機制(SSM)，可以說歐盟通過金融監管改革使得歐洲中央銀行成為強有力的監管核心，基于宏觀審慎政策維護監管的統一性。2016年3月和10月，歐洲中央銀行先后發布了兩期宏觀審慎公報，強調了單一監管機制下宏觀審慎的政策目標、途徑、工具及管理框架，并針對歐元區宏觀審慎政策進展情況進行了詳細介紹。國際金融危機爆發前，英國各自為政的監管機構之間缺乏有效的合作，金融體系應對系統性風險的能力不足，缺乏宏觀審慎政策框架。危機過后，英國政府為實現金融體系穩定和可持續性，對本國監管體制進行重大改革，建立起宏觀審慎監管框架，強化了英格蘭銀行作為中央銀行在貨幣政策、宏觀審慎政策職責，全面強化其央行在維護金融穩定方面的職能。2016年英國金融政策委員會(FPC)針對脫歐公投后續影響對宏觀審慎政策進行了調整，建議下調金融機構的監管資本緩沖要求。2016年3月英格蘭銀行開展了貸款規模占據全部貸款80%的銀行業壓力測試，壓力情境設定較此前測試施加更加苛刻的條件，結果表明少數幾家銀行在壓力環境下曝露出資本嚴重不足的問題。

總體上，當前主要的西方國家監管實踐中，各國注重將傳統的貨幣政策框架與宏觀審慎監管框架進行高度整合，進而解決在應對系統性金融風險下治理機制以及組織結構不適應金融監管客觀要求的問題。

中國面臨的挑戰、監管進展及政策啟示

現有研究表明，金融危機過后，系統重要性的本質及其地理分布發生了顯著的變化，這主要體現在從發達的西方資本市場向發展中的新興資本市場的轉移，尤其是向中國的轉移[1]。表4列出了2012～2017年由FSB公布的《全球系統重要性銀行名單》，可以看到，我國商業銀行的比例有顯著增長。

在2017年11月21日公布的全部30家全球系統重要性銀行機構中，我國商業銀行占據其中4席，數量僅次于美國的8家。其中，中國銀行、中國建設銀行首次調入第二組，追加資本要求1.5%，中國農業銀行處于第1組，追加資本要求為1%。2017年FSB跟國際保險監督官協會溝通后，決定不公布2017年全球系統重要性保險公司名單。按照2016年公布的《全球系統重要性保險公司名單更新》中，中國平安保險集團連續第三年入選，是所有發展中國家唯一入選的保險機構2。FSB將SIFIs分為全球系統重要性機構(G-SIFIs)和國內系統重要性機構(D-SIFIs)兩大類，盡管其每年都對G-SIFIs做定期披露，但由于每個國家的情況不同，對具體國家的D-SIFIs的研究仍有較大的研究空間。

表4 2012～2017年全球系統重要性銀行名單

BIS在2016年7月發布的《中國關于Basel III協議中G-SIB和D-SIB框架的進展情況說明》指出 ，盡管中國的銀行系統在近年來發展十分迅速，但其核心業務仍然停留在國內信貸產品和服務的供給等傳統業務，這就導致在BIS的評估系統中，中國的銀行往往在規模方面得分較高，但在跨地區活躍度和復雜性指標上得分都相對較低。正是基于我國銀行業系統的這一特殊情況，對我國國內系統重要性銀行的科學且合理地確定就顯得尤為必要。

在對系統重要性金融機構的宏觀審慎監管上，我國監管部門也正在不斷采取措施，積極應對。2009年，中國人民銀行提出要開始著手宏觀審慎監管政策的制定。2011年年初，央行正式引入差別準備金動態調整機制，對40多家資本充足率較低、信貸增長過快、順周期風險隱患增大的地方金融機構實施差別準備金要求。該機制在加強宏觀審慎管理、促進貨幣信貸平穩增長、維護金融宏觀穩定方面發揮了重要作用。為推動商業銀行增強風險管理能力，強化整個銀行體系的穩定性，近些年中國銀監會相繼頒布了《中國銀行業實施新資本協議指導》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行流動性風險管理辦法》等一系列規定，建立了有效資本監管的三大支柱(即最低資本要求、監管當局的監督檢查、信息披露)和五個監管指引，對我國商業銀行的流動性進行嚴格把控。

2011年11月，我國完成IMF和世界銀行組織的為期兩年的金融部門評估規劃(FSAP)，幫助中國金融管理部門對金融體系和制度框架進行了全面梳理并就金融改革和發展提出多項意見，如推進利率市場化改革、加強金融監管協調、構建逆周期宏觀審慎制度框架等。2013年8月，中國人民銀行與銀監會、證監會、保監會、外匯局建立金融監管協調部際聯席會議，這標志著我國金融監管協調工作正式走上制度化、規范化、日常化的軌道。2014年1月，中國銀監會發布《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》，對上一年被BCBS認定為G-SIBs的商業銀行及上一年年末調整后的表內外資產余額為1.6萬億元人民幣以上的商業銀行的最低披露要求作出了詳細的說明，其中包括調整后的表內外資產余額、金融機構間資產、金融機構間負債、發行證券和其他融資工具、通過支付系統或代理行結算的支付額、托管資產、有價證券承銷額、場外衍生品名義本金、交易類和可供出售證券、第三層次資產、跨境債權和跨境負債等12個指標。2015年12月，中國人民銀行研究構建了金融機構宏觀審慎評估(MPA)體系，對差別準備金動態調整機制進行升級。MPA體系既保持了宏觀審慎政策框架的連續性、穩定性，又有所改進。

為落實FSB對SIFIs的相關要求，推動我國SIFIs有效處置機制，我國監管部門全面加強對銀行業、證券業、保險業、金融控股公司和具有融資功能的非金融機構的日常監測，開展金融機構現場評估，組織商業銀行和證券公司開展年度金融穩定壓力測試，對SIFIs的監管也在有條不紊地進行。2014年5月，中國平安保險集團CMG成立，成員包括保監會、銀監會和保險保障基金。2015年8月，由財政部、人民銀行、銀監會、香港和澳門金管局五家CMG成員單位聯合組成的評估小組對工商銀行、中國銀行的恢復與處置計劃(RRP)的可行性、可靠性及系統性影響進行全面評估。為了進一步完善宏觀審慎監管，中國人民銀行從2016年起推進MPA體系有效運行，從資本和杠桿、資產負債、流動性、定價、資產質量、跨境業務風險以及信貸政策執行情況等方面引導我國銀行業金融機構加強自律和約束。2017年第一季度，在宏觀審慎評估體系中強化了對表外業務的風險管理。

值得注意的是，我國不僅積極推動宏觀審慎監管框架建立，還大力推進國際社會注重宏觀審慎管理工作[14]。2016年，中國作為G20輪值主席國要求IMF、BIS以及FSB在開展工作中注重總結各國宏觀良好實踐經驗，為此上述三家國際機構聯合發布了《有效宏觀審慎政策要素：國際經驗教訓》，為各國建立和完善宏觀審慎監管框架提供參考。

對于我國金融部門監管而言，需要注重練好內功防患系統性風險于未然。國際上金融部門監管理念從微觀審慎轉向宏觀審慎，要結合中國金融部門自身特點，制定具有可操作性的流動性監管制度。當前，我國金融部門的系統性風險主要集中于銀行部門[12]，因此為防范流動性風險需要強化監管。盡管我國金融部門系統性風險主要集中于銀行部門，但是對于我國金融體現中保險業、證券業等行業部門的監管尚需要不斷強化，在這些行業部門參照國際上監管實踐盡早完善全方位監管框架。2017年11月，國務院金融穩定發展委員會成立，其主要職責包括統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項等。在金融穩定發展委員會議事協調下，更加有利于我國實現金融監管的全行業覆蓋，需要在該委員會各項議程中積極建立適應現代金融市場發展內在要求的監管體制機制，充分發揮對我國金融行業的綜合監管和協調監管職能。

在宏觀調控的框架內，我國要注重構建貨幣政策與宏觀審慎政策密切配合的一體化框架。傳統監管體制不足之處在于中央銀行缺乏審慎監管權，在引入宏觀審慎政策框架下協調與現有貨幣政策之間關系不斷被凸顯出來。一般地，貨幣政策主要針對宏觀經濟總量，重在保持經濟增長和物價水平處于穩定狀態；宏觀審慎政策注重于金融體系健康運行，減緩跨市場傳染所帶來的系統性風險問題。在大力推進宏觀審慎監管理念過程中，要注重系統性金融風險與系統重要金融機構的監管，尤其對開展跨市場跨業跨地區金融產品業務，迫切需要開展綜合監管。

注釋