以礦產資源規劃角度探討資源型城市轉型發展
——以石嘴山市為例

李 鵬，金學強

（寧夏國土資源調查監測院，寧夏銀川750004）

資源型城市是因當地資源的開發而興起，并在一段時期內主要依靠資源型產業支持整個城市經濟發展的一種特殊城市類型。這類城市對資源有強烈的依賴性，產業結構比較單一，城市經濟容易因資源枯竭而發生逆轉[1]。礦產資源規劃是對一定區域內的礦產資源進行合理勘探開發和保護的總體部署，規劃出該區域礦產資源分期、分區開發利用目標及資源保護措施，并最終形成具有法律效力的礦產資源管理辦法和指導方針[2]。筆者通過對比分析寧夏第二輪與第三輪礦產資源規劃對石嘴山礦產資源的規劃總體部署來探討資源型城市所面臨的問題并提出產業轉型建議。

1 石嘴山市礦產資源概況

石嘴山市位于寧夏銀川平原的北部，土地總面積5310km2，其中市轄區面積2262km2，現轄大武口、惠農、平羅3個縣區，全市總人口達77.27萬人。石嘴山市是一座因煤而立、依煤而興的資源型城市。

石嘴山市有豐富的礦產資源，礦藏品種多，分布面廣。全市現探明的礦產資源有煤、硅石、白云巖、輝綠巖、白云母、方解石、白砂巖、鐵、金、鋁、銅等十余種。煤炭資源儲量較大，煤質好，煤種比較齊全，現已經探明的煤炭儲量為24.13×108t，全國12個煤種中有11個，其中無煙煤 7.06×108t，煙煤儲量17.24×108t。被譽為“太西烏金”的太西煤是世界煤炭珍品，儲量6.4×108t，具有“三低、六高”（低灰、低硫、低磷，高發熱量、高比電阻率、高機械強度、高精煤回收率、高塊煤率、高化學活性）特點。

石嘴山市煤炭資源集中分布在賀蘭山煤田，主要包括汝箕溝礦區、炭梁坡礦區、正義關礦區、石炭井礦區、沙巴臺礦區、石嘴山礦區和清水溝礦區。經過多年的發展，石嘴山市煤炭資源已延伸了產業鏈，增加礦產品附加值，形成了煤電基地。

2 礦產資源規劃的作用

礦產資源規劃是落實國家礦產資源戰略、加強和改善礦產資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據。礦產資源規劃在國家規劃體系中屬于專項規劃，我國礦產資源規劃體系的建設主要從1982年地質礦產部成立以后，特別是從1998年國土資源部成立以來得到了逐漸加強，到2005年初步形成了“四級二類”的規劃體系。礦產資源規劃包括礦產資總體規劃和礦產資源專項規劃兩類，礦產資源總體規劃又包含四級，分別為國家級礦產資源總體規劃、省級礦產資源總體規劃、設區的市級礦產資源總體規劃和縣級礦產資源總體規劃[3]。我國首輪《全國礦產資源規劃》發布于2001年4月，時隔6年后編制了《第二輪全國礦產資源規劃（2008～2015年）》，2016年發布了《第三輪全國礦產資源規劃（2016～2020年）》。

礦產資源規劃是落實礦產資源戰略目標與任務的手段和制定礦產資源政策的依據，礦產資源規劃的作用主要體現在三大方面，一是依據作用，二是引導規范作用，三是調控作用。

2.1 提供依據，明確重點

礦產資源規劃的依據作用主要體現在兩方面：一是政府出資的礦產資源調查評價與勘查、開發利用與保護、礦山地質環境恢復治理與礦區土地復墾項目，必須依據規劃確定的方向和區域進行部署和安排，對納入規劃的項目和區域優先安排，使有限的財政資金發揮最大效益；二是需要開展的重點工作作為規劃的重點任務，在規劃實施過程中逐步推進和落實[4]。

2.2 引導規范，指明方向

礦產資源規劃具有引導規范作用，具體表現在以下4個方面。一是明確鼓勵對象。劃定重點勘查、開采區、優先設置礦業權等，引導社會資本投入礦產資源勘查、開采活動，鼓勵礦山企業根據市場需要，延伸產業鏈，調整礦產品生產結構，提高礦產資源綜合利用水平。二是明確限制對象。限制勘查開采國家保護性開采、產能過剩、當前開發技術條件不成熟的礦產。三是明確禁止對象。劃定禁止開采區，禁止在具有生態環境保護功能的區域開展不符合其功能定位的勘查、開采活動，已有的勘查、開采活動要逐步有序退出。四是明確勘查開發準入條件。提出最低勘查投入、開采總量、最低開采規模、“三率”水平、礦山地質環等規劃準入條件。

2.3 宏觀調控，合理布局

礦產資源規劃是落實國家礦產資源戰略和重大部署的重要手段。規劃從資源國情出發，著眼于未來，將國家經濟發展戰略、礦產資源戰略與礦政管理工作有機結合。一是體現國家的戰略意圖，明確礦產資源保護與合理利用的目標、任務與措施，提出提高礦產資源保障能力的途徑等。對礦產資源勘查開發活動進行宏觀調控，促進資源節約與綜合利用，提高礦產資源開發利用水平。二是通過具體的規劃措施，合理布局，明確礦產資源勘查和開發的重點、限制和禁止的方向，對礦產資源勘查開發主體進行積極引導，促進礦業持續健康發展。

3 寧夏二輪與三輪省級礦產資源規劃對于石嘴山市礦產資源規劃布局對比分析

筆者對比了寧夏第二輪和第三輪礦產資源規劃中對石嘴山市礦產資源的總體部署，從勘查開發總體布局、礦產資源勘查開發和礦山地質環境保護和恢復3個方面的部署變化(見表1)，探討作為資源型城市石嘴山市所面臨的問題。

表1 寧夏第二輪和第三輪礦產資源規劃對于石嘴山市礦產資源規劃對比表

對比發現，在勘查開發總體布局上第二輪礦產資源規劃為加強勘查開發力度，延伸產業鏈，建設煤炭經濟區并進一步建立煤電產業基地，第三輪礦產資源總體規劃則是對礦產資源開發呈保守態勢，太西煤保護性開發，控制現有礦山生產規模，逐步退出禁止開采區（在賀蘭山自然保護區內）已有的礦山開發活動。

在礦產資源勘查上二輪規劃和三輪規劃均將煤礦礦區設置為限制勘查區，這主要因為賀蘭山煤田經多年的勘查礦產資源基本已查明，找礦潛力不大，僅是在礦區深部以及賀蘭山自然保護區外圍進行必要的勘查。

在礦產資源開發上二輪規劃除將石嘴山礦區設置為重點礦區外，其它煤礦區均為限制開采區。三輪規劃則將石嘴山礦區設置為重點礦區，其它礦區設置為禁止開采區。

在礦山地質環境保護和恢復上，二輪規劃在石嘴山市設置7個礦山環境恢復治理項目，恢復治理總面積18.4km2，礦山土地復墾項目4個，土地復墾總面積1.49km2。三輪規劃中設立的石炭井煤礦區礦山地質環境治理恢復重大工程工作區為面積76.76km2，賀蘭山東麓礦山地質環境治理恢復重大工程，涉及石嘴山市工作區面積達69.81km2，合計工作區面積146.57km2。

4 面臨的問題及轉型發展建議

4.1 面臨的問題

通過寧夏第二輪與第三輪礦產資源規劃對石嘴山市礦產資源資源勘查開發總體布局、礦產資源勘查開發以及礦山地質環境保護和恢復等方面的對比分析可以看出石嘴山市面臨的問題如下：

（1）新增資源量不足，資源瀕臨枯竭。賀蘭山煤田礦產資源基本已查明，可進行勘查的區域有限，新增礦產資源量明顯不足，資源瀕臨枯竭，未來石嘴山是已沒有礦產資源優勢。

（2）煤炭資源開發呈保守態勢。第三輪礦產資源規劃對太西煤進行保護性開采，控制賀蘭山煤田生產規模，僅對石嘴山礦區進行重點開發，其它礦區現有采礦權有序退出。

（3）礦山地質環境問題區域性爆發，礦山恢復治理面積劇增。在第二輪礦產資源規劃期，礦山地質環境問題以點狀呈現，而到了三輪規劃期，礦山地質環境問題已經呈現出片狀，呈區域性爆發，礦山環境問題加劇，改善礦山環境刻不容緩。

經過多年的大規模采掘，煤炭資源逐漸枯竭，導致整個地區經濟滑坡并帶來大量失業和環境問題，產業轉型迫在眉睫。

4.2 經濟轉型建議

石嘴山市是典型的采掘業型城市，這種高度依附當地資源、比較單一的產業結構，潛伏著巨大的風險，如不及時轉型，將隨著資源的衰退而發生經濟崩潰。必須改變過去那種把經濟建立在高度依賴資源的做法，大力推行產業結構調整與升級，積極發展非資源型產業，逐步實現產業結構的多元化。

（1）著力改造提升傳統產業，強力推進非煤產業發展。石嘴山市歷史上形成的以煤炭為核心的傳統產業，至今是本區的支柱產業，有其發展的慣性，既是地區經濟加快發展、增加地方財政收入的需要，也是解決就業壓力、穩定社會的必然選擇。應用現代新技術、新裝備、新工藝和信息技術加以改造提升，達到節能減排、延伸產業鏈、增加產品附加值、提高經濟效益。根據石嘴山市的區域位置、特色資源和現有的產業基礎，重點發展鉭鈮鈹、鎂及鎂合金、鈦及鈦合金等新材料、光伏產業、礦用設備為主的機械制造業、以及氯堿化工、氰胺化工和生物化工等新興產業。

（2）積極培育發展環保產業。環保產業是現代新興產業，既是消化利用石嘴山市礦產遺留廢渣和現實能源化工產業廢棄物需要，也是實現本區可持續發展的重要產業。要支持節能產業的發展，鼓勵企業開展技術創新、采用先進的設備和工藝，發展循環經濟，進一步降低能耗，實現零排放。發展環保產業，既可以提高經濟效益，又保護了石嘴山的生態環境，從而再現藍天碧水。

（3）積極發展旅游產業，促進經濟協調發展。資源型城市普遍存在著第三產業份額低的狀況，石嘴山市也不例外。充分利用沙湖觀鳥基地、北武當地質公園、賀蘭山巖畫、古長城、工業遺址、黃河自灌渠系、五七干校原址、中華奇石山、采煤沉陷區、葡萄酒莊等優勢資源，建設休閑度假服務設施，開展休閑度假旅游活動，發展休閑度假旅游產業，既可以提升城市經濟水平，又可以安置大量失業人員。

（4）大力發展優勢農業，解決農村剩余勞動力。農業在石嘴山有基礎、有優勢，黃河縱貫全境，平羅縣是全國商品糧基地縣之一。以惠農區、平羅縣為核心，充分利用周邊地區農業資源優勢，依托中糧、雨潤、匯源等大型企業集團，按照集團化、標準化和品牌化要求，大力發展現代農業和農副產品加工業。將石嘴山市建成西北地區重要的番茄、肉類、果汁、脫水蔬菜和優質稻米精深加工基地，促進本區土地流轉，實現土地集約化耕作、規模化經營、產業化發展目標，有力地促進現代農業發展。