中國一流大學(xué)巡視問責(zé)與治理實踐范式研究

馮用軍　趙雪　秦惠民

摘要： 根據(jù)中共中央統(tǒng)一部署，中央巡視組對中央直管高校黨委開展了專項巡視，這是黨和國家治理高等教育的重要體現(xiàn)。以國家首批“985”工程重點建設(shè)的9所中國一流大學(xué)及其對標(biāo)院校的36份專項巡視報告和整改情況通報文本為基礎(chǔ)，運用質(zhì)性研究中的扎根理論和文本分析法凝練出“巡視問責(zé)”的五個核心范疇：黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制中的核心領(lǐng)導(dǎo)能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務(wù)監(jiān)管、經(jīng)費收支使用監(jiān)管和內(nèi)部校院分權(quán)治理。爾后進行編碼質(zhì)化，進而分析中國一流大學(xué)黨委履責(zé)與治理的普遍問題和特殊問題，據(jù)此構(gòu)建理論分析框架并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：中國大學(xué)；巡視問責(zé)；大學(xué)治理；扎根理論；質(zhì)性研究；文本分析法

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）04-0070-08

收稿日期：2018-05-12

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的紀(jì)律建設(shè)、德治禮序和權(quán)力配置協(xié)調(diào)機制研究”（15JZD044）；教育部人文社科項目“西南聯(lián)大辦學(xué)理念與世界高水平大學(xué)建設(shè)研究”（13YJC880019）；中國博士后科學(xué)基金第61批面上資助項目“西南聯(lián)大與西北聯(lián)大治理模式的比較研究（2017M610787）”。

作者簡介：馮用軍（1980-），男，四川安岳人，教育學(xué)博士、唐山師范學(xué)院教授，北京師范大學(xué)教育學(xué)博士后、碩士生導(dǎo)師，京津冀高等教育發(fā)展研究中心主任，天津大學(xué)兼職教授，主要從事教育史、教育評價、大學(xué)排名研究；趙雪，唐山師范學(xué)院講師；唐山，063000。秦惠民，中國人民大學(xué)教授，北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院院長；北京，100872。

改革開放40年來，中國大學(xué)經(jīng)歷了四次國家高等教育戰(zhàn)略工程——重點大學(xué)工程（1959、1960、1978年）、“211”工程（1995年11月）、“985”工程（1998年5月）和“雙一流”戰(zhàn)略（2015年8月），希望通過實施重點支持中國大陸一批高校優(yōu)先發(fā)展的系統(tǒng)工程，早日建成若干所中國特色世界一流大學(xué)和一批中國特色世界一流學(xué)科高水平大學(xué)[1]。其中，中央首批選定9所大學(xué)（北京大學(xué)、清華大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、南京大學(xué)、浙江大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、西安交通大學(xué)）作為重點支持高校，成為立足中國創(chuàng)建世界一流大學(xué)的領(lǐng)頭羊，進而通過“標(biāo)桿大學(xué)”的榜樣示范效應(yīng)創(chuàng)建更多世界知名高水平大學(xué)。2003年，首批進入“985”工程的9所大學(xué)校長召開了首屆“一流大學(xué)建設(shè)系列研討會”。2009年9所大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)共同簽署了《一流大學(xué)人才培養(yǎng)合作與交流協(xié)議書》，標(biāo)志著希望趕超美國常春藤聯(lián)盟、英國羅素大學(xué)集團、澳大利亞八校集團的中國版“C9”聯(lián)盟（C9 League，也稱九校聯(lián)盟）誕生。2014年11月中國科學(xué)院大學(xué)正式參加C9聯(lián)盟活動，共享共建中國特色世界一流大學(xué)[2]。

中國大學(xué)從“象牙塔”走向“社會軸心”，經(jīng)歷了百年歲月洗禮，即從清末民國的“三駕馬車”（公立、私立、教會大學(xué)）到新中國后的“比翼齊飛”（公立、私立大學(xué)）。無論是“三駕馬車”還是“比翼齊飛”時代，公立高校都是國家高等教育集團的“中流砥柱”，也是國家高等教育經(jīng)費重點支持對象。公立高校接受國家公共財政資助，在履行人才培養(yǎng)（教育教學(xué)）、科技研發(fā)、社會服務(wù)、文化傳承引領(lǐng)、國際交流與合作等核心職能方面都應(yīng)該主動接受黨、政府及社會的監(jiān)督，特別是接受黨和政府的巡視及問責(zé)[3]。大學(xué)是個小社會，微觀政治是各類組織內(nèi)普遍存在的現(xiàn)象，中國大學(xué)必須講政治重規(guī)矩[4]。隨著中國高等教育進入后大眾化到普及化的過渡階段，大學(xué)越來越受到社會的關(guān)注并逐漸趨近社會輿論的中心，涉及國家責(zé)任和公共利益的大學(xué)事件日益成為黨、政府和社會公眾問責(zé)大學(xué)的重要緣由。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十五條規(guī)定：“黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)。”按照中央統(tǒng)一部署對中央直管高校黨委進行專項巡視，既是黨和國家行使高等教育政治、行政和學(xué)術(shù)治理權(quán)的重要形式，也是代表社會公眾問責(zé)高校的客觀需求。大學(xué)是社會的良心，公立大學(xué)更是重要的“社會公器”，特別是在“效率優(yōu)先兼顧公平”政策中受益巨大的“211”工程高校、“985”工程高校和“雙一流”建設(shè)高校，更是全社會關(guān)注的焦點，它們的一舉一動都牽動著各方的神經(jīng)。黨和政府有關(guān)部門對它們履行公共責(zé)任、社會擔(dān)當(dāng)和歷史使命等情況進行專項巡視，開創(chuàng)了中國大學(xué)問責(zé)的新實踐范式。由紀(jì)委監(jiān)察部門組織“巡視”、高校迅速反應(yīng)并全面“整改”的模式被稱為“巡視問責(zé)范式”，可謂是富有中國特色的大學(xué)治理實踐范式。對高校開展巡視問責(zé)，既契合了《中華人民共和國高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，也能促使高校治理系統(tǒng)迅速反饋和高效率整改以主動回應(yīng)黨、政府和公眾對大學(xué)的現(xiàn)實期待。

一、質(zhì)性研究樣本來源及文本分析技術(shù)

高校問責(zé)制在英、美、日等國高校應(yīng)用較廣，但在我國則屬于新鮮事物。中國大學(xué)巡視問責(zé)和治理實踐問題，作為中國高等教育改革發(fā)展中的重大議題，高等教育理論工作者必須做出積極回應(yīng)。以國家首批“985”工程重點建設(shè)的9所一流大學(xué)和對標(biāo)高校的18份專項巡視報告文本、整改通報材料為基礎(chǔ)，可以凝練出“巡視問責(zé)”的五個核心范疇——黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制中的核心領(lǐng)導(dǎo)能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務(wù)監(jiān)管、經(jīng)費收支使用監(jiān)管和內(nèi)部校院分權(quán)治理等。我們既要弄清楚“巡視問責(zé)治理模式”核心概念的范疇，也要系統(tǒng)剖析“巡視問責(zé)與治理實踐范式”中高校黨委履責(zé)、治理的普遍問題和特殊問題。按照習(xí)近平總書記提出的“成為巡視整改標(biāo)桿”的要求，通過專項巡視發(fā)現(xiàn)中國一流大學(xué)的黨建、履責(zé)、治理問題，突出“動真碰硬”，通過對標(biāo)整改糾正、糾錯、糾偏，進而推動高校嚴(yán)格遵守黨紀(jì)國法、嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)守德治禮序、逐步建立和完善自我約束機制和權(quán)力配置模式。通過建設(shè)若干所中國特色世界一流大學(xué)和一批世界一流學(xué)科高水平大學(xué)，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利奠定堅實基礎(chǔ)[5]。

研究組從中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站、人民網(wǎng)、中國青年網(wǎng)和C9高校門戶網(wǎng)站上搜集了十八屆中央第十二輪巡視后公布的C9高校巡視報告和巡視整改情況通報（簡稱“整改通報”）等，加上對標(biāo)高校的18份，總計36份材料①。研究主要采用質(zhì)性研究中的扎根理論研究方法論，對巡視報告和整改通報的全文本資料進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼，進而建構(gòu)影響C9高校履責(zé)使能的核心因素模型[6]。本研究針對C9高校巡視報告和整改通報文本進行深度解讀，并對中科院、南開、天大、武大、廈大、川大、吉大、北師大、山東大學(xué)巡視樣本進行飽和度檢驗。具體操作程序包括：一是從巡視報告和整改通報中提取核心要素、凝練概念，對概念進行一級編碼（開放式登錄，Open Coding）；二是反復(fù)對比檢驗巡視報告和整改通報中所提取的概念，對概念進行范疇化，形成二級編碼（又稱關(guān)聯(lián)式登錄或軸心登錄，Axial Coding）；三是分析和構(gòu)建概念之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，構(gòu)建概念與范疇間的邏輯架構(gòu)，形成三級編碼（又稱核心式登錄或選擇式登錄，Selective Coding）；四是對三級編碼進行分析和理論架構(gòu)，形成理論模型和相關(guān)理論假設(shè)與推論，并提出若干對策建議。

二、C9高校巡視報告和整改通報的文本分析

扎根理論（Grounded Theory，GT）是由哥倫比亞大學(xué)的Anselm Strauss和Barney Glaser兩位學(xué)者共同發(fā)展出來的一種定性研究方法論。針對大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制下若干新現(xiàn)象，運用系統(tǒng)化敘事、編碼技術(shù)和文本分析，從巡視報告、整改通報等原始資料、經(jīng)驗證據(jù)等一手文本中抽象出反映大學(xué)黨委履責(zé)、治理的關(guān)鍵概念、核心范疇，然后通過這些概念、范疇之間的聯(lián)系建構(gòu)相關(guān)的理論分析框架。

（一）開放式編碼

從巡視報告和整改通報中提取概念和范疇，并確定范疇的屬性和維度。開放式編碼階段的首要任務(wù)是盡量分化原始資料，盡可能保留原始文本中的初始信息進行深度解讀、分析、比較，并進行循環(huán)檢驗，最終從36份原始資料里抽取到500余個初始概念，將相近、相似或重復(fù)概念進一步凝練為抽象范疇并對其命名，初步提煉出31個初始范疇（表1）。

（二）主軸編碼

主軸編碼的目的是發(fā)現(xiàn)和建立范疇之間的隱性邏輯關(guān)系。根據(jù)不同范疇在概念層次上的相關(guān)關(guān)系對31個初始范疇進行歸類特征化，共凝練出5個主要范疇：黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制中的核心領(lǐng)導(dǎo)能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務(wù)監(jiān)管、經(jīng)費收支使用監(jiān)管和內(nèi)部校院分權(quán)治理（表2）。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是深度挖掘核心范疇、將分析結(jié)果不斷匯聚到與之密切相關(guān)的編碼上的過程，并分析核心范疇與主要范疇及其它范疇的關(guān)系，通過敘事的方式描述中國大學(xué)的內(nèi)部治理行為現(xiàn)象與外部治理關(guān)系的脈絡(luò)條件，從而建構(gòu)一個新的質(zhì)性理論分析框架，來直觀地顯示主要范疇的典型結(jié)構(gòu)關(guān)系（表3）。

（四）飽和度檢驗

飽和度檢驗指新搜集的資料、數(shù)據(jù)和信息等不能對預(yù)期理論構(gòu)建做出新的貢獻(xiàn)，就可以停止搜集工作。研究利用9所比對院校的巡視報告和整改通報文本數(shù)據(jù)進行飽和度檢驗，發(fā)現(xiàn)已有初始范疇、主要范疇已經(jīng)列舉得比較豐富，沒有凝練出新的主要范疇。因此，對C9高校巡視報告和整改通報的文本分析和分級編碼的飽和度較好、一致性較高，基本上可以代表中國一流大學(xué)的巡視、問責(zé)和治理情況。

三、C9高校黨委的履責(zé)和治理實踐問題

大學(xué)專項巡視的重要功能或目的是幫助黨委發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾并督促解決問題，以此促進大學(xué)內(nèi)外部治理體系的優(yōu)化、確保大學(xué)的健康運行和跨越發(fā)展。

（一）C9高校黨委履責(zé)和治理的普遍問題

將主要范疇形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系重新帶入C9高校的巡視報告和整改通報，通過梳理和仔細(xì)比對，可以發(fā)現(xiàn)一流大學(xué)在履責(zé)、治理方面存在的普遍問題（表4）。由表4可知，C9高校全都存在黨委核心領(lǐng)導(dǎo)能力弱化、內(nèi)部校院分權(quán)治理問題突出現(xiàn)象；8所高校干部選拔任用監(jiān)管不到位、經(jīng)費收支使用監(jiān)管不到位、基建后勤監(jiān)管不到位，廉潔風(fēng)險突出。

（二）中國一流大學(xué)履責(zé)和治理的特殊問題

由于C9高校的歷史淵源、辦學(xué)風(fēng)格、治理體系、地域文化等的不同，在貫徹落實和強化“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”中履責(zé)和治理方面除了存在一些共性問題外，還存在一些特殊問題，并在程度上有所差異（表5）。

由表5可知，各校在履責(zé)和治理方面，除了黨委核心領(lǐng)導(dǎo)能力弱化外，占比最高的特殊問題主要集中在干部監(jiān)管不到位和內(nèi)部治理問題突出。具體而言：北京大學(xué)選人用人問題突出，超職數(shù)配備干部；清華大學(xué)思想政治工作薄弱，干部監(jiān)督管理不嚴(yán)；復(fù)旦大學(xué)科研經(jīng)費管理混亂、使用違規(guī)，基建及校辦企業(yè)監(jiān)管嚴(yán)重違規(guī)；上海交通大學(xué)黨政議事制度不健全，辦學(xué)治校“指揮棒”導(dǎo)向偏差；南京大學(xué)基層黨組織問題突出，違規(guī)接待公款送禮；浙江大學(xué)選人用人存在問題，違反中央八項規(guī)定精神和“四風(fēng)”方面問題較多；中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)基層黨組織黨建工作機制不健全，違規(guī)濫發(fā)財物；哈爾濱工業(yè)大學(xué)思政工作薄弱，黨內(nèi)生活不到位，基建后勤招標(biāo)采購存在問題；西安交通大學(xué)“三會一課”執(zhí)行不力，處理三大關(guān)系不夠好。這充分反映出中央開展高校專項巡視的重要性、必要性和緊迫性，專項巡視工作成效顯著。同時，各被巡視高校隨后積極按照中央巡視組的巡視意見全方位落實整改任務(wù)，形成風(fēng)清氣正的良好大學(xué)生態(tài)。

四、理論分析和對策建議

堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求，也是豐富完善習(xí)近平新時代中國特色社會主義教育思想的應(yīng)然抉擇，更是持續(xù)推進中國高等教育系統(tǒng)從站起來、大起來到強起來的制度保障[7]。中央對部屬高校的分輪巡視（含中央巡視“回頭看”）表明，大學(xué)專項巡視及整改問責(zé)雖然帶有一定的政治強制性和隨機性特征，但其指導(dǎo)思想鮮明、巡視目的清楚、整改要求明確。這就需要被巡視高校黨政兩套系統(tǒng)和師生兩大主體及時做出回應(yīng)，能夠主動直面治校理政中存在的違反黨紀(jì)國法、政治紀(jì)律、德治禮序等方面的問題，以巡視整改為動力，堅持問題導(dǎo)向，把解決問題與促進發(fā)展結(jié)合起來，扎根中國大地辦大學(xué)。同時，從專項巡視問責(zé)的成效來看，高校還存在很多方面的監(jiān)管和治理問題，一定程度上暴露出高校自我約束、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我凈化的體制機制尚不夠完善，“燈下黑”現(xiàn)象突出，存在內(nèi)部問責(zé)機制和治理體系失能等問題。這也說明，中央對中央直管高校黨委開展專項巡視問責(zé)的重要目的基本達(dá)成，即通過巡視問責(zé)推動被巡視高校逐步建立和完善內(nèi)部監(jiān)管與治理體制機制，主動自發(fā)回應(yīng)黨、政府、企業(yè)和社會大眾對于大學(xué)主動承擔(dān)時代責(zé)任和歷史使命的期待。

“象牙塔”時代的大學(xué)尚可“入則獨善其身”，但“社會軸心”時代的大學(xué)很難獨處一隅。從嚴(yán)治黨十分緊迫，有問題不可怕，怕的是思想上有抵觸情緒、心態(tài)上麻木不仁、行動上不能正確處理和化解問題。從中央對中央直管高校黨委的“巡視問責(zé)”來看，內(nèi)涵和邊界是非常清晰的。無論是按照《憲法》《高等教育法》等相關(guān)法條規(guī)定，還是按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于高等教育的若干戰(zhàn)略政策要求，加強高校黨委核心領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)都是處于首位和重中之重的大是大非問題，教育巡視和教育反腐永遠(yuǎn)在路上。須進一步加強和改善黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，特別是完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在公辦高校落實《中共中央辦公廳關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》（中辦發(fā)〔2014〕55號），在中小學(xué)、民辦學(xué)校充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用[8]。具體地說，中央對高校黨委、基層黨組織和黨員干部成員的巡視問責(zé)范圍和內(nèi)容：一是看高校對中國特色社會主義辦學(xué)方向的把握情況，是否扎根中國大地辦學(xué)，辦學(xué)是否能讓黨中央放心、讓人民滿意；二是看高校黨委領(lǐng)導(dǎo)能力、黨建工作、兩個責(zé)任、四個意識、“三會一課”“兩重一大”、師德師風(fēng)、學(xué)生思政工作、干部選拔考核任免等，是否形成耦合共軛機制；三是看經(jīng)費收支使用、基建后勤管理、校辦企業(yè)運行、附屬單位監(jiān)管、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和體系優(yōu)化、師生狀態(tài)和黨群、政群關(guān)系等，是否形成壓倒性健康生態(tài)。對于中央專項巡視中發(fā)現(xiàn)的非黨內(nèi)問責(zé)范圍內(nèi)問題，比如科研管理、學(xué)生管理等內(nèi)部治理問題，可引入其他巡視問責(zé)主體介入，依法依紀(jì)依規(guī)約束巡視問責(zé)主體的權(quán)利和義務(wù)，包括巡視問責(zé)的啟動條件、對象、內(nèi)容、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、反饋、處理等細(xì)節(jié)[9]。陽光是最好的防腐劑，公開是對權(quán)力最好的監(jiān)督，黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出，必須筑牢拒腐防變的思想防線和制度防線，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制[10]。因此，保證一流大學(xué)巡視問責(zé)工作的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、程序化和透明化，有利于保持高校黨組織的肌體健康和黨的隊伍純潔，為早日建成“雙一流”大學(xué)、實現(xiàn)高等教育強國、建成世界高等教育中心、服務(wù)中華民族偉大復(fù)興“中國夢”提供人才支持和智慧支撐[11]。

（本文在北京大學(xué)教育法研究中心主辦的“大學(xué)自治：理論與實踐”學(xué)術(shù)研討會期間得到了郭道暉教授、江平教授、李步云教授、姜明安教授、湛中樂教授、勞凱生教授和周作宇教授等的指點和幫助，特此致謝。）

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