淺析建國以來黨政關系的歷史演進

楊啟迪　高磊

摘 要 黨政關系始終是中國政治的主要問題和政治體制改革的核心問題，在中國有著七十多年的實踐歷程，留下了豐富的探索經驗和深刻的教訓。建國以來黨政關系的發展大致經歷了三個歷史階段：改革開放前黨政關系的初步確立、改革開放以來黨政關系的突破創新和當前全面深化改革背景下黨政關系的規范化發展，其實質反應了中國政治發展和政治文明程度。面對當前紛繁復雜的國內外政治形勢，為了澄清認識，理清思路，堅定不移地對黨政關系做出規范和調整，重新審視建國以來黨政關系的歷史演進，總結歷史得失，顯得尤為重要。

關鍵詞 建國以來 黨政關系 歷史演進

1改革開放前黨對黨政關系的初步認識

1.1一元化領導體制的提出與確立

黨的一元化領導體制脫胎于革命戰爭年代，經過解放戰爭時期的完善，在建國之初被基本確立下來，之后進一步的發展、演變，直至“變質”。1942年9月，中共中央通過了《關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，為統一各抗日根據地黨的領導，解決某些地區黨政軍民關系中存在的不協調現象，“根據地的建設與民主制度的實行，要求每個根據地的領導一元化”。黨委為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作的領導，黨的一元化領導原則由此提出。

解放戰爭時期，為建立全國統一的中央政權，克服分散的、地方主義的不利局面，中共中央采取了一系列措施，建立和強化權力集中的領導體制和執政體制。尤其是請示報告制度的建立，黨的一元化領導體制得到進一步完善。

建國以后，各級政權處于初創階段，肅清殘余敵人，鎮壓反革命和抗美援朝的嚴峻環境，需要一個權力集中的指揮中心；國民經濟恢復和民主改革的繁重任務，也需要強有力的組織與領導。隨著社會主義改造的進行，計劃經濟體制的確立，加之中國政治文化傳統和蘇共執政模式的影響，黨的一元化領導體制被習慣性的沿襲和繼承下來。

1.2一元化領導體制下黨政不分執政方式的形成

一元化領導的本意并非黨政職能不分的一體化，而是必須堅持黨對政權的領導和黨對政權如何領導的問題。受歷史的局限，形成于革命戰爭年代的一元化領導體制，本身就潛藏著黨政不分、黨政“一體化”的弊端。

20世紀50年代后期，在反右斗爭的大背景下，黨加強了對政權的控制。1958年6月，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科教、文教各小組的通知》，指出：直隸于中央政治局和書記處的各小組，向他們直接作報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處，大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。

1959年6月，毛澤東發出了中央要重新集權的指示，下放的權力，要適當收回，將權力收歸黨的系統，原屬國務院及其所屬職能部門和省、市、自治區人民政府的管理權力轉向了同級黨的領導機關。在中央一步步集權的過程中，黨的一元化領導體制下，黨政不分、以黨代政的執政方式被完全確立。

2改革開放以來黨對黨政關系的突破創新

2.1鄧小平“黨政分開”思想的政治實踐

黨政關系改革的序幕是從剖析傳統黨政關系的嚴重弊端拉開的，鄧小平在1980年8月中共中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》的講話，深刻分析了黨的一元化領導體制產生的弊病，“官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，干部領導終身制現象和形形色色的特權現象。”是進行黨政關系改革的指導性文件。

黨政關系改革，一方面加強制度建設，實現黨從包攬國家和社會事務的一元化高度集中領導過渡到在憲法和法律的范圍內活動，另一方面通過調整黨的領導職能，科學劃定黨政職能，實現黨政職能分開。以“黨政分開”為目標的黨政關系改革構想開始成形，改革開放以來黨政關系的重構圍繞“黨政分開”展開，我國的黨政關系由此進入一個新的歷史階段，開始了中國特色黨政關系探索之路。

鄧小平講的“黨政分開”思想，不是黨政要絕對分開，放棄黨的領導地位；而是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律。“黨政分開”是黨反思自身執政失誤和總結黨的領導經驗得出的基本結論，同時也是黨探索如何實現“善于領導”的初步成果。由于歷史的局限，“黨政分開”沒能徹底理順黨政關系，“黨政分開”這種表述也欠科學化、規范化。隨著20世紀80年代末黨的執政環境發生改變，黨政關系改革面臨新的路徑選擇。

2.2加強黨的全面領導與完善基本政治制度

20世紀80年代末90年代初，國內外形勢發生了深刻而重大的變化，尤其是1989年我國的政治風波和蘇東劇變，對以“黨政分開”為中心的黨政關系改革路徑提出挑戰，黨的十三屆四中全會對20世紀80年代的黨政關系改革進行了必要反思和路徑調整。

圍繞“黨政分開”對“黨的領導”表述不夠全面的問題，1989年8月，江澤民在全國組織部長會議上的講話中指出：“黨的領導作用只提政治領導不夠，還應該有思想領導和組織領導。”加強黨的全面領導成為20世紀90年代黨政關系改革的主要目標之一。

基于對以“黨政分開”為中心的黨政關系改革路徑的反思，黨的十四大報告不再簡單地提及“黨政分開”，而是更加關注進一步完善基本政治制度，推進社會主義民主法制建設，深化行政管理體制改革與公務員制度建設，以及提高黨的執政水平和領導水平，對黨政關系改革形成了新的構想。

黨的十五大報告提出“實行依法治國”、“建設社會主義法治國家”的治國方略。開始把黨政關系納入人民民主的制度化、法制化的大框架。這是黨政關系規范化、法律化，由人治到法治的偉大變革的重要標志，表明黨領導人民治理國家，實現國家長治久安，在理論和實踐上都進入了一個新的發展階段。

3全面深化改革背景下黨政關系的規范化發展

隨著黨的十八大報告提出“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，必須繼續積極穩妥推進”的思想，黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的命題，為新時期處理黨政關系提出了新的理論框架。

在推進國家治理體系現代化過程中，“保證黨領導人民有效治理國家”是黨政關系規范化發展的目的所在。2014年2月，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上談到，“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”這是規范黨政關系，適應國家現代化總進程的必然要求。

黨政關系規范化發展以加強和完善黨的領導為宗旨，堅持黨的領導，關鍵是堅持黨中央的集中統一領導。2016年10月，黨的十八屆六中全會通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，規定，“黨的各級組織、全體黨員特別是高級干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做。”增強核心意識，就是要加強黨的領導，堅持黨的領導不動搖。

處理好黨政關系，基于黨的領導的角度，關鍵是要在制度上實現“總攬全局、協調各方”；基于黨的執政的角度，關鍵是要在制度上實現“依法治國”。黨的十八屆四中全會把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。

中國特色黨政關系的基本形態，可概括為黨委領導，政府負責，各司職能、統一高效的黨政權責體系。這種認識是基于長期黨政關系實踐，探索出的執政規律，也是中國現實政治生態的反映。隨著黨的十九大報告提出要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革，黨政關系規范化進入一個新的發展征程。

4結論

黨在新的歷史時期，面臨治國理政一系列新任務、新挑戰，加之當前國際政治發展的新形勢，要求我們在廣泛借鑒中外政治實踐經驗的基礎上，堅定不移地對黨政關系做出規范和調整，澄清認識，理清思路，推進中國特色黨政關系的規范化發展。

澄清一種認識，就是實事求是地看待建國以來傳統的黨政關系。一項制度的合理性與合法性，不僅需要規范的考察，而且需要經驗的檢驗。黨在歷史發展的不同階段，其承擔的歷史使命和功能在不斷改變，相應的黨和政府的關系范式也隨之不斷演化。對改革開放前后兩個歷史階段的黨政關系要正確的看待，不能因為反對高度集權的一元化領導體制，就盲目地要把黨政絕對地、生硬地分開。不同的國家由于其歷史背景、政治文化、民族習慣以及經濟發展階段的不同，其黨政關系的具體范式也各具特色。不能因為建國以來黨政關系發展出現曲折、反復、失誤，就否定中國共產黨的領導，進而選擇西方黨政關系發展道路。建設科學合理的黨政關系，是一個逐步深化的過程，在推進國家治理體系現代化進程中，必須堅定中國特色黨政關系發展道路，實現黨政關系穩定、規范的發展。

理清一個思路，就是堅持黨在中國特色黨政關系發展中的領導地位。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨在國家中的領導核心地位決定了其在政治、經濟、文化、軍事等領域的社會主義事業中的領導權，沒有黨的領導，就談不到黨政關系規范化發展的問題。相應的，按正確的原則實現黨政關系的規范化，不僅不會削弱黨的領導，反而會加強和改進黨的領導。建國以來黨政關系歷史演變的大潮全都是圍繞加強和改善黨的領導展開，加強和改善黨的領導是黨政關系規范化的前提，也是目的。

依法進行制度安排，推進黨政關系的科學化、民主化與法制化發展。改革開放以來，黨政關系的規范化一直是基本的趨勢，事實上，規范化程度的不斷提高也是中國重要的改革經驗之一。推進國家治理體系和治理能力現代化，要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。在推進全面依法治國的過程中，堅持依法治國、依法執政、依法行政同時進行，深化行政司法體制改革，在法治軌道上推進黨政關系規范化發展。