同心合力打好垃圾分類“持久戰”

本刊記者 邱曉穩

隨著我國城鎮化進程的加快以及人民生活水平的提高，生活垃圾的總量也在不斷加大，早在2004年，中國就超越美國，成為世界最大垃圾產生國。隨著城鄉一體化的推進，很多垃圾問題不僅是城市的問題，也是農村的問題。垃圾分類小到全民生活日常，大到國家生態文明建設，一場持久攻堅的垃圾分類戰需要國家、社會、民眾各方共同推進落實。

垃圾分類是一場生態文明建設持久戰

據中國城市環境衛生協會提供的數據，目前，我國人均生活垃圾年產生量為440公斤，2016年，全國城市垃圾的年產生量近3億噸，而且每年以8～10%的速度增長。

城市生活垃圾問題已經成了制約大多城市可持續發展的一個重要因素，要想從根本上解決這個問題，就必須推行分類收集，這也是城市垃圾收集的必然趨勢。

垃圾分類是垃圾減量化、無害化、資源化、產業化的最終出路。垃圾分類回收最終創造的是一個無垃圾的社會，一個資源循環、永續利用的社會。

2000年，建設部下發了《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，確定了我國生活垃圾分類試點城市，開啟了垃圾分類的序幕。經過十多年的發展，我國垃圾分類仍然成效甚微。

如今垃圾分類的精神要義已從“變廢為寶”的說法逐步上升到“文明、安全、生態”的高度。因此，推動垃圾分類，不僅僅是形勢所逼，更是生態文明建設的題中之義。

自黨的十八大以來，黨和國家對生態文明日益重視，將生態文明列入“五位一體”的總體布局。特別是黨的十九大，首次指出，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。報告明確，到本世紀中葉，“把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”，首次將生態文明建設目標納入國家現代化戰略目標并寫入憲法。

2015年4月，《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》發布，《意見》要求“提高全社會資源產出率，構建覆蓋全社會的資源循環利用體系。完善再生資源回收體系，實行垃圾分類回收，推進產業循環式組合，促進生產和生活系統的循環鏈接。”

2015年9月，《中共中央、國務院關于生態文明體制改革總體方案》發布，《方案》從制度體系構建角度出發，提出“要建立和實行資源產出率統計體系、生產者責任延伸制度、垃圾強制分類制度、資源再生產品和原料推廣使用制度等制度，從而完善資源循環利用制度。”

2016年12月21日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十四次會議，提出要“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。”

2016年6月國家發改委、住建部發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》。時隔8個月，2017年3月，國家發改委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類。垃圾強制分類制度從征求意見到正式頒布，標志著中國的垃圾分類市場正式拉開大幕，垃圾分類元年如約而來。

《實施方案》提出，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2020年年底前，在重點城市（包括直轄市、省會城市和計劃單列市、住房城鄉建設部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市）的城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類。

2017年國務院下發的《生活垃圾分類制度實施方案》，將垃圾分類從宣傳性政策變為在部分場合下的強制性政策，這標志著我國垃圾分類將進入一個新的發展階段。

隨著生態文明首次進入到五年規劃，我國越來越重視環境保護，而如何解決城市最重要的污染源之一——生活垃圾，成為城市環保的難點和痛點。同時，在農村推行垃圾分類，有助于改善鄉村人居環境并推動鄉村振興戰略的實現。垃圾分類作為一項有效的措施，必將發揮其應有的作用。

共治共享 垃圾分類造福全民

垃圾分類是對垃圾收集處置傳統方式的改革，是對垃圾進行有效處置的一種科學管理方法。人們面對日益增長的垃圾產量和環境狀況惡化的局面，如何通過垃圾分類管理，最大限度地實現垃圾資源利用，減少垃圾處置量，改善生存環境質量，是當前世界各國共同關注的迫切問題之一。

目前，我國生活垃圾處理的方式主要有兩種，一種是填埋，另一種是焚燒發電。填埋、焚燒發電是后端垃圾處理的方式，是合理的也是必要的，但前提和基礎是垃圾分類。垃圾分類可以減少由填埋或焚燒引起的環境污染，是垃圾處理的必然趨勢和發展方式。

垃圾分類是垃圾處理的前端環節，有助于提升垃圾處理系統效能與二次污染控制水平，但其意義遠不止于此。環境保護，人人有責，也需要人人盡責。這需要切實引導居民履行環境責任、踐行環保理念，養成源頭分類投放的生活習慣。

2017年11月，住建部王蒙徽部長在全國生活垃圾分類工作會議上提出：通過抓好垃圾分類工作，對提高市民的文明素質，養成良好的生活習慣，是一個很好的舉措。要把垃圾分類工作作為良好習慣養成的載體和平臺，來推動城市文明建設。做垃圾分類，就是做城市文明。

垃圾分類作為一種新習慣、新素養，公眾需要在生活中不斷適應、反復習得，才能內化為一種素質，外化為一種習慣；另一方面，在推廣垃圾分類的過程中，政府也需進一步有所作為，引導、幫助公眾養成垃圾分類意識。現階段，盡管很多地方都推出了相關的法規或規范性文件，但有法不依、執法主體缺位、執法程序不規范等問題的存在，導致執法力度不夠。

垃圾分類是一項需匯聚社會因素與技術因素的綜合工程，需要多方努力，久久為功，一是政府層面，應加強制度設計，制定系統和可操作的實施方案，尤其需要引進第三方的績效評估；二是個人層面，引導全民參與，可以在社區、單位等進行垃圾分類的自主治理實踐；三是企業層面，應主動減少包裝量、使用再生料，鼓勵探索垃圾分類、資源回收商業模式，為政府采購服務提供選擇，實現企業和社會效益雙贏。通過充分調動政府、企業、社會、公民“四個主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的“互動共治”的治理格局。蹄疾而步穩，一步一個腳印地走下去，最終達到垃圾分類的目標。

國家對垃圾分類工作非常重視。除了《實施方案》外，住房城鄉建設部還專門下發《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，國家機關事務管理局等五部門下發《關于推進黨政機關等公共機構生活垃圾分類工作的通知》等等。“強制性”和“制度化”成為此次垃圾分類推廣的兩大顯著特征。不斷完善、持續加強的垃圾分類頂層設計，也進一步表明了國家對垃圾分類工作的堅決態度：結果導向，做且要做好。

國家層面的“強制性”和“制度化”，在地方政府的執行中得到深入貫徹和具體體現。截止2018年4月27日，46座試點城市中，除西藏自治區日喀則市外，其他45個城市均已先后出臺垃圾分類實施意見或實施方案。

垃圾是人類沒有正確處理的資源。這種被永久消滅的資源的生態價值是無法估算的，通過垃圾的分類回收，人們可以把它們重新變成資源。垃圾分類創造的是一個無垃圾的社會，一個資源循環再生的社會。

環保政策頻出 百億垃圾分類市場或將開啟

垃圾分類市場化是指將垃圾分類投放、收集、運輸、處理、利用等各環節有效銜接起來，由一個市場主體來運營。同時，配套相應的法律法規和產業政策。

垃圾是一種具有公共物品屬性的低品質資源，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統籌社會、政治、經濟和科技的發展，只有依靠法律和政策的強制、引導作用，垃圾處理產業化才可能實現。

我國2002年頒布了《清潔生產促進法》，2005年又頒布了《可再生能源法》并開始實施新的《固體廢物污染環境防治法》，2009年開始實施《循環經濟法促進法》。《固體廢物污染環境防治法》明確要求垃圾處理產業化。《清潔生產促進法》和《循環經濟法促進法》要求推行產品責任延伸制度，目的是要調整政府、企業、公眾和行業協會等各類主體在產品生產、流通、消費和回收的全過程中所進行的減量化、再利用和再循環活動。

為了有效實施法律法規，相關部門又先后發布了《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》、《關于加快項目前期工作，積極推進城市污水和垃圾處理產業化有關問題的通知》、《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》、《國家環保總局關于推進循環經濟發展的指導意見》、《城市生活垃圾管理辦法》及《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》等政策措施。

住房城鄉建設部在今年6月29日召開第二季度例行新聞發布會，介紹城市生活垃圾分類工作進展情況，同時宣布將盡快形成生活垃圾分類法律草案，并計劃將垃圾分類覆蓋面由46個重點城市擴容到全部294個地級市。

垃圾處理領域正處在推動政府、社會、市場“互動共治”的關鍵期，采用PPP模式將會對發揮市場作用、吸引社會力量參與和消除政府大包大攬行為產生助推作用。最近幾年，特別是自2014年開始，國家大力推進政府和社會資本合作的工作。2016年10月，財政部發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，明確將垃圾處理納入探索開展PPP模式強制試點領域。

隨著強制垃圾分類政策的不斷推進，除了傳統的填埋和焚燒，靜脈產業（即資源再生利用產業）將迎來重大政策利好，國內有望出現第一波靜脈產業發展井噴期。

在政策驅動下，垃圾分類的市場空間也正不斷擴容，業內預計到2020年垃圾分類市場至少釋放200億元規模。未來在互聯網與物聯網的支持下，垃圾分類的市場將進一步擴大，各大企業跑馬圈地與社會資本流入將成為常態。

今年以來，密集出臺的相關環保政策多次提及“推進生活垃圾分類處理”。今年6月召開的第十三屆全國人大常委會第三次會議明確提出:“著力推進生活垃圾分類處理，加快形成綠色發展方式和生活方式，從根本上解決垃圾圍城、圍村等突出生態環境問題。”

國家發展改革委7月2日出臺《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，要求“健全固體廢物處理收費機制，建立健全城鎮生活垃圾處理收費機制，完善城鎮生活垃圾分類和減量化激勵機制，加快建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。”

隨著垃圾分類的不斷推廣，環衛作為對接生活垃圾的最直接一環，有望將垃圾分類開發成為環衛的重要增值服務，垃圾分類或將成為環衛業務下一個發掘價值的富礦。

專家表示，很多環衛企業開始發力，將產業鏈向上下游延展。主要原因在于，對于一些輕資產的環衛企業來說，將產業鏈條橫向或向前端縱向拓展（如垃圾分類市場），相對較容易。另外，垃圾分類市場化有利于環衛企業從源頭引導居民對垃圾進行規范化投放，從而促進整體環衛業務的開展。同時，垃圾分類將帶動環保產業的巨大發展。

綜觀世界上主要發達國家，雖然生活垃圾分類已得到成功推行，成為生活垃圾處理鏈條上的“標準配置”，但因各國自然社會經濟條件的差異，分類方式、分類效果、處理方式也各不相同。

我國從2000年開始推廣垃圾分類制度， 18年來垃圾分類的探路前行可謂篳路藍縷，道阻且艱。垃圾分類是一項功在當代，利在千秋的工程，前路荊棘漫長，仍需各方共同克難攻堅，國家需要做好頂層設計和路徑規劃，社會和民眾理當積極響應有所作為，垃圾分類終將走上發展的正軌。