關于基本公共服務均等化建設中地方財政體制改革的思考

●崔 軍 黃健雄

崔軍，現任中國人民大學公共管理學院副院長，教授、博士生導師，中國人民大學公共管理學院地方財政研究中心主任，中國注冊會計師（CPA）。主要研究領域為公共財政管理與政策，具體方向包括基本公共服務均等化、政府間財政關系、稅制改革和地方財政。

曾主持國家社科基金重點項目（11AJY010），教育部人文社科青年基金項目（10YJC630035），北京市社科基金項目（15JGB036），中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃項目（13XNI003），聯合國開發計劃署（UNDP）項目，聯合國兒童基金會（UNICEF）與財政部合作項目，財政部、民政部部級研究課題重點項目和地方政府委托項目等國家級、省部級和國際合作項目的研究工作；出版《調節居民收入分配的財政制度安排》《法國稅制》等專著；編寫MPA核心教材《公共部門經濟學》、全國自考教材《財政學》；主持翻譯《公共部門經濟學》《公共財政與美國經濟》等譯著；在《財貿經濟》《中國人民大學學報》《經濟理論與經濟管理》《中國行政管理》《國家行政學院學報》《財政研究》《稅務研究》《財經問題研究》等學術期刊發表論文數十篇。2012年和2014年兩次榮獲鄧子基財經學術論文獎。

自2006年黨的十六屆六中全會通過 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》首次提出“公共服務均等化”概念，到2017年黨的十九大報告要求 “到二〇三五年……基本公共服務均等化基本實現”，再到2018年國務院辦公廳發布 《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》提出“力爭到2020年，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制”，表明黨和國家充分重視我國基本公共服務均等化目標的實現。然而我國不同地區間、同一地區城市和農村間以及不同群體間人民可享受的基本公共服務水平差距依然明顯，部分落后地區和特殊人群尚未能充分獲得維持生存和發展的基本公共服務，基本公共服務處于非均等化狀態。我國基本公共服務非均等化的成因復雜。在地方政府作為我國基本公共服務供給主體的背景下，尚未健全的地方財政體制，是造成我國基本公共服務非均等化的重要原因之一。因此推進我國基本公共服務均等化建設中的地方財政體制改革，對于優化基本公共服務支出結構、提高基本公共服務供給效率、保障社會民生需求和打通基本公共服務均等化建設的“最后一公里”具有重要意義。

一、基本公共服務均等化建設的重要意義

基本公共服務均等化是指全體人民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共教育、基本勞動就業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育以及殘疾人基本公共服務等八個方面的基本公共服務①?；竟卜兆鳛橛烧鲗?、保障全體人民生存和發展基本需要的公共服務，其均等化建設具有重大意義。

（一）全面建成小康社會的必然要求

黨的十九大報告提出，“到建黨一百年時建成經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會?！被竟卜站然ㄔO的八個方面與全面建成小康社會的六個目標完全契合，其中基本公共服務均等化建設中的基本公共教育、基本勞動就業、基本社會服務、基本公共文化體育和全面建成小康社會目標中的科教、經濟、社會生活、文化等方向直接相關，而基本社會保險、基本醫療衛生、基本住房保障以及殘疾人基本公共服務也是我國實現民主更加健全和人民生活更加殷實等目標的有力保障?；竟卜站然ㄔO的各個方面直接或間接影響全面建成小康社會各個目標的實現。因此，推進基本公共服務均等化建設是全面建成小康社會的必然要求。

（二）促進社會公平正義的必然要求

公平與正義是人類社會共通的價值取向和行為準則，一個社會的公平正義程度是判別社會制度優劣的重要依據。生存和發展權利作為人民的基本權利，其保障水平是衡量社會公平正義程度的主要標準?；竟卜兆鳛楸Ｕ先w人民生存和發展基本需要的公共服務，其均等化水平是影響社會公平正義水平的重要因素。然而我國目前基本公共服務非均等化問題較為突出，嚴重影響社會公平正義的實現。有學者針對全國各省市的基本公共服務水平進行比較分析，發現我國中西部地區基本公共服務水平明顯低于東部地區。也有學者指出，我國城鄉之間基本公共服務水平差距顯著，城鎮地區的基本公共服務水平，尤其是在教育方面，明顯高于農村地區。學術界還發現，不同群體間可獲得的基本公共服務差距較大，公務員和國有企事業單位員工所享受的基本公共服務水平顯著高于其他人群，影響我國社會公平正義程度的進一步提升。因此，推進基本公共服務均等化建設是促進我國社會公平正義的必然要求。

（三）增強全體人民獲得感的必然要求

人民群眾的獲得感是評價我國體制改革進程的重要指標。習近平總書記多次強調，“把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”，指出人民群眾的獲得感是基本公共服務均等化建設的考核指標之一。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。滿足不同區域、不同群體人民對于基本公共服務的需要，成為解決我國社會主要矛盾的現實途徑之一。只有通過不斷推進我國基本公共服務均等化建設，保障全體人民可獲得的大致均等的基本公共服務水平，滿足全體人民不斷提升的對于生存和發展的基本需要，才能有效解決我國社會主要矛盾，增強全體人民獲得感。因此，推進基本公共服務均等化建設是增強全體人民獲得感的必然要求。

（四）實現中華民族偉大復興的中國夢的必然要求

中國夢的核心內涵是實現中華民族偉大復興，本質是國家富強、民族振興、人民幸福。中國夢歸根到底是人民的夢，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”?；竟卜站然ㄔO從教育、就業、醫療、住房等方面，保障全體人民能享受到大致均等的滿足生存和發展基本需要的公共服務和人民對美好生活的向往，對實現國家富強、民族振興、人民幸福有著積極作用。因此，推進基本公共服務均等化建設是實現中華民族偉大復興的中國夢的必然要求。

二、基本公共服務均等化建設中地方財政體制方面存在的問題

自2006年“基本公共服務均等化建設”概念在官方文件被提出以來，我國基本公共服務均等化建設取得了長足的進步，尤其體現為在基本公共教育、基本住房保障、基本勞動就業、基本醫療保險等方面，均通過法律和政策文件等形式明確了政府在基本公共服務均等化建設中的職能作用，人民群眾可享受的基本公共服務水平不斷提升。然而，我國基本公共服務建設均等化推進仍存在著如不同地區間、城鄉間、不同職業人群間可享受的基本公共服務差距明顯，部分地區和特殊人群的基本公共服務需求無法充分滿足等問題。歸納學術界對于我國基本公共服務的非均等化成因，可以總結為中央和地方財政分權體制、長期存在的城鄉二元經濟體制、地方政府投資行為偏好和不同地區資源稟賦差異等。除上述因素外，尚不健全且改革進展緩慢的地方財政體制，是造成我國基本公共服務非均等化的重要原因之一。

（一）財政事權與支出責任劃分不明確

基本公共服務均等化建設和政府間財政事權與支出責任劃分直接相關。沒有清晰、規范、合理的各級政府間關于基本公共服務均等化建設中財政事權與支出責任的劃分，就難以建立起高效、穩定、平衡的基本公共服務建設財政保障制度。然而，與不斷推進的中央與地方政府間財政事權與支出責任劃分改革②相比，地方各級政府間的財政事權與支出責任劃分改革問題突出且進展緩慢。

第一，基本公共服務相關財權、事權劃分不合理，基層政府財政困難。我國的基本公共服務，在地方政府層面，主要由省、市兩級政府制定政策，縣和鄉鎮兩級政府組織落實，省、市、縣、鄉鎮四級政府共同提供財力保障。在現實中出現了財權層層上交、事權層層下放的情況，“上級隨意點單，下級無力買單”的問題較突出。第二，基本公共服務均等化建設中地方政府間財政事權與支出責任劃分的法制化程度低。有關地方政府間事權與支出責任劃分的法律、法規缺失，上級政府出臺一項政策，一旦需要下級政府在財力上配套跟進，下級政府只能被動接受，且大多數政策以“通知”“決定”“指導意見”等文件形式出臺，內容模糊、籠統、法律層次低。有學者對目前可查的21個?。ㄗ灾螀^、直轄市）關于基本公共服務財政事權劃分的文件進行分析，發現絕大多數地區就基本養老保險、基本衛生服務等基本公共服務在省級和省級以下政府之間的支出責任只有籠統的指導意見，沒有明確省與市、縣、鄉鎮各級政府的具體分擔比例，實踐中權責劃分的隨機性和主觀性強。第三，縣、鄉鎮兩級政府內部在基本公共服務相關事權和財權方面“條塊狀”問題明顯。長期以來，縣和鄉鎮兩級政府受行政體制因素影響，財權割裂但事權疊加的情況嚴重。由于我國各級政府在縱向職能和機構設置上高度一致，同一事務被各級政府和同級政府不同部門同抓共管，職能重疊、相互擠占和職能缺位、無從問責的情況同時存在，在基層政府內部這一問題尤其嚴重。有學者指出，我國目前存在的對口管理模式，既有“國垂”，也有“省垂”和“市垂”，縣和鄉鎮兩級政府的財權被層層肢解，阻礙當地財政部門因地制宜地對相關財政資金進行統籌安排。

（二）轉移支付制度建設落后

在當前基層政府自有財力困難的背景下，轉移支付制度成為保障基層政府基本公共服務均等化建設財力充足的重要手段。然而，與不斷完善的中央對地方轉移支付制度相比，我國地方政府間的轉移支付制度問題較為嚴重。

第一，地方政府間轉移支付缺乏法律、法規引導，具體實施中隨意性和主觀性強。目前我國關于省級以下政府間轉移支付的法律、法規為空白，轉移支付的數額和對象確定在實際操作中受人為因素的干擾明顯。第二，地方政府間轉移支付計算方法落后?！盎鶖捣ā焙桶簇斦B人數分配等方法普遍存在，易受下級政府可控因素影響，且未將基本公共服務均等化建設相關指標作為計算標準納入地方政府間轉移支付數額和對象的測算過程中，影響轉移支付資金的使用效率。第三，轉移支付本身數額有限且配套資金要求高。轉移支付制度，尤其是專項轉移支付制度，要求地方政府提供相應的配套資金，但欠發達地區本就財政困難，實際過程中難以提供配套資金，阻礙了基本公共服務均等化建設相關項目的進展。第四，地方政府間轉移支付模式較為單一。雖然我國已有具備橫向轉移支付模式特征的財政實踐形式，如安徽與浙江兩省就新安江水質達成的生態補償“對賭”協議③和沿海發達地區援建內陸落后地區的對口支援模式等，但我國絕大部分政府間轉移支付都是自上而下的縱向轉移支付模式，橫向轉移支付模式較罕見且受偶然因素影響大，尚未形成固定制度。

（三）財政支出管理體制不完善

財政支出作為政府收支規模和方向的集中反映，體現了政府財政活動最基本的線索。然而，我國地方政府在財政支出管理方面存在的問題，阻礙了基本公共服務均等化建設進程。

第一，地方財政用于基本公共服務均等化建設的支出不足。長期以來，由于官員晉升激勵和地區間競爭等原因，我國地方政府偏好短期內拉動當地經濟指標的建設性投資項目，回避短期內難以提高經濟數據的民生性支出，存在“重投資、輕民生”的財政支出傾向。第二，地方財政支出預算管理不到位。相較不斷成熟的中央財政支出預算體制，地方政府財政支出的預算管理較落后，缺乏相應的法律、法規約束，預算編制、預算審批以及預算執行等過程中人為干擾因素大，主要表現為縣和鄉鎮兩級行政內部預算權力大，同級人大對與行政機關支出權力的干預形式重于實質。第三，地方財政支出監督機制不健全。我國地方政府普遍存在預算公開不及時、公開程度不夠等問題。省、市級政府支出預算和決算一般有處可查，縣和鄉鎮級政府支出預算和決算往往無處可尋。地方政府公布的預算和決算表，口徑也不完全統一，存在如“外行人看不懂”“內行人說不清”等問題，造成社會公眾和輿論媒體難以有效監督行政部門在基本公共服務方面的預算開支情況。

（四）財政績效評價機制不健全

財政績效評價是測評和量化政府部門其特定政府職能的實現程度和預算執行結果的主要方法。健全的財政績效評價機制可以保證財政資金的高效使用。然而，我國地方政府財政績效評價機制尚未健全，影響基本公共服務均等化建設相關資金的使用效率。

第一，地方政府“重分配、輕績效”的問題突出。地方政府注重以多種途徑獲得財政撥款和其他優惠政策，但之后缺乏對財政資金使用績效的評價，財政績效評價機制的實際使用頻率低、效果差。第二，財政績效評價標準落后，測評范圍有限。目前針對基本公共服務均等化水平的測評指標，大多從單一或幾個指標進行測評，且難以排除其他非財政投入因素的影響，無法準確、全面地評價財政資金使用的實際效果。第三，財政績效評價數據缺失。目前我國在基本公共服務領域的統計數據不全，不同地區統計口徑不一，如某些地區僅有“每萬名學生專職教師數”這一數據，而某些地區僅統計“每萬名學生學校數”這一數據，造成不同地區間的財政績效不可比，影響財政績效評價機制的改進。

三、基本公共服務均等化建設中地方財政體制改革的必要性

基本公共服務均等化建設成功的關鍵在于地方財政體制改革的深入推進。地方財政體制改革可從制度、財力以及績效三個方面充分保障基本公共服務均等化建設。

（一）制度保障

地方財政體制改革可為基本公共服務均等化建設提供制度保障。目前造成我國基本公共服務非均等化的諸多原因中，地方財政體制在制度上的缺失或不明確是主要原因之一。地方財政體制改革應將地方各級政府的財政事權與支出責任、地方各級政府間轉移支付計算標準、地方政府的財政預算支出管理體制以及地方政府的財政績效評價機制等充分制度化，減少上述過程中的主觀性和隨意性。此外，由于人民群眾對于基本公共服務的需要會隨經濟發展和生活水平的提高而增長和升級，在確定相關制度時，地方各級政府需要考慮動態調整的因素，保障基本公共服務均等化建設與時俱進。

（二）財力保障

地方財政體制改革可為基本公共服務均等化建設提供財力保障?；竟卜站然ㄔO所遭遇的最大困難，一直是地方各級政府的財力不足。在地方政府行為上“重投資、輕民生”的支出偏好和部分地區縣和鄉鎮兩級政府財政困難的條件下，基本公共服務均等化建設相關財政投入長期不足，歷史欠賬問題較嚴重。在當前基層政府財源有限的背景下，地方財政體制改革應減小基層政府的財政支出壓力或增大對基層政府轉移支付的規模，同時嚴格約束基層政府的財政支出方向，重點提高基本公共服務均等化建設的相關投入，保障地方各級政府有充足財力推進基本公共服務均等化建設。

（三）績效保障

地方財政體制改革可為基本公共服務均等化建設提供績效保障?；竟卜站然ㄔO中，財政支出的績效評價往往是被忽視的一個環節，造成本就有限的財政資金使用效率不高、基本公共服務供給水平提升效果有限，項目爛尾以及尋租、腐敗等問題頻發。在當前黨和國家強調財政支出領域績效評價的背景下④，地方財政體制改革應切實考核地方各級政府在基本公共服務均等化建設中財政資金的使用情況和實際效果，并制定明確的獎懲措施，保障地方各級政府在推進基本公共服務均等化建設中資金的高效使用。

四、基本公共服務均等化建設中地方財政體制改革的建議

（一）明確地方各級政府間財政事權與支出責任

明確劃分地方各級政府間財政事權與支出責任是理清地方財政體制改革思路、保證基本公共服務均等化建設權責清晰的關鍵。

第一，地方各級政府應明確在基本公共服務均等化建設中的職能。政府職能的劃分，可分為縱向劃分與橫向劃分兩個原則，縱向劃分主要依據外部性、信息復雜性以及激勵相容三個原則來劃分不同層級之間政府的主要職能，橫向劃分主要依據同級政府的機構設置和工作內容兩個標準來劃分同一層級政府不同部門之間的主要職能。各級地方政府應按照縱向和橫向兩個原則，制定在基本公共服務均等化建設領域的職能清單、可配置公共資源清單和支出責任清單，并因地制宜地引入一定幅度的動態調整機制。第二，地方各級政府在基本公共服務均等化建設中的財力、財權要明確。在縣和鄉鎮兩級政府主體稅種有限、財政自給能力不足的情況下，地方各級政府在基本公共服務均等化建設中支出責任劃分清楚后，上級政府應根據實際情況計算所轄下級政府的財力缺口，并以制度化的方式給予下級政府財力支持。地方各級政府可以參考中央與地方政府間在基本公共服務領域的支出責任劃分模式，綜合轄區內不同地區的實際情況，以具體數字形式明確各級政府在各個領域的基本公共服務項目中所應分擔的資金比例。第三，地方政府可根據實際情況，適當簡化政府層級。學術界對于簡化政府層級，推行行政體制改革和財政體制改革的呼聲已久。在我國五級政府的行政組織結構導致政府間職能重疊和缺失問題并存的背景下，地方政府應繼續推進“省管縣”和“鄉財縣管”等財政體制改革，增加基本公共服務供給主體部門的財政資源，減少有限財政資源在冗余政府部門的浪費。

（二）改進地方轉移支付制度

改進地方轉移支付制度是在基層政府稅源有限的背景下保證基本公共服務均等化建設財力充足的關鍵。

第一，地方各級政府應加快轉移支付相關法律、法規的制定。不同省份應在充分考慮轄區情況的基礎上，盡快制定本區域各級政府間的轉移支付辦法和標準，并引入一定動態調整機制。第二，地方政府應根據實際情況，合并或削減專項轉移支付項目。上級政府可以考慮改項目撥款形式為專項撥款形式，允許下級政府在專項大類的范圍內，適度自主安排專項資金。第三，地方政府應盡快改進轉移支付計算標準。在確定轉移支付資金分配數額和對象的過程中，盡可能采用“因素法”和“公式法”等客觀方法，逐步減少直至廢除“基數法”的使用。在設定轉移支付計算參照指標時，應降低下級政府可控制指標的權重，如財政供養人數等，加大基本公共服務均等化建設相關指標的權重，如每千人口醫療衛生機構床位數等。第四，地方政府應適當改變轉移支付資金承接主體?？h級和鄉鎮兩級政府直接服務全國70%以上的人口，是公共服務供給的主要單位。中央和省級政府可以考慮繞開市級政府，直接以縣級政府為資金承接主體進行轉移支付。第五，省級政府在出臺政策時，應適度降低縣和鄉鎮級政府應配套的資金標準。省級政府可以參照中央對不同省份的轉移支付標準和資金分擔辦法，設定不同的財政資金分擔比例，降低或免除對于經濟落后、財政困難地區的配套資金要求。

（三）完善地方財政支出管理體制

完善地方財政支出管理體制是保證基本公共服務均等化建設有序推進的關鍵。

第一，地方各級政府應加快推進公共預算法制化。公共預算的法制化作為現代財政制度的重要特征，是地方財政支出管理體制改革的重要方向。地方政府應參考現行《預算法》，出臺符合本地區實際情況的支出管理法律及法規并嚴格執行。第二，地方各級政府應加強多種機制預算管理。設置權責明晰、相互制衡的預算管理機構體系是預算管理實踐嚴格執行的保證，地方各級人大應進一步發揮在預算制定和預算公開環節的作用，積極就政府在基本公共服務建設項目的預算編制和執行情況提出質詢和參與審查，把人大在預算領域的相關職能落到實處。第三，地方政府應嚴格遵循全口徑預算管理原則。各級政府在現行一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算基礎上，可以考慮增加政府性債務預算、稅式支出預算兩本預算，全面管理政府的各項收入和支出，減少各級政府因基本公共服務均等化建設增加的債務風險。第四，地方政府應加強財政監督機制。地方政府不僅要接受同級人大和法院的監督，還應及時向社會公眾和輿論媒體公開基本公共服務均等化建設相關支出，并鼓勵專家學者、社會組織以及獨立的第三方參與政府財政在預算編制、預算審批、預算執行和預算決算環節的考核和評價。

（四）健全地方財政績效評價機制

健全地方財政績效評價機制是保證基本公共服務均等化建設財政資金高效利用的關鍵。

第一，地方政府應加強對于基本公共服務均等化建設中財政支出項目的績效評價。地方各級政府應切實考核關乎基本公共服務均等化建設重大項目的資金使用和項目成果情況，將上級政府對財政支出項目的績效評價要求落到實處，上級政府也應制定具體的獎懲措施對下級政府的支出績效情況進行激勵督促。第二，地方政府，尤其是省級政府，應加快制定具體的考核指標和考核方法。省級政府可以利用現有數據，將基本公共服務劃分為若干大類，并下設若干構成要素，采用主客觀結合的標準，賦予各個要素一定權重，對照項目資金的支出情況，綜合計算財政支出績效。第三，地方政府應加快建立基本公共服務相關數據庫。在中央政府的指導下，省級政府應明確轄區內關于基本公共服務的若干指標，并考慮以購買服務等方式引入獨立的第三方調查機構對相關指標數據進行收集和整理，保證轄區內基本公共服務水平有據可查。第四，地方各級政府應及時向社會公眾公開基本公共服務均等化建設相關項目的財政績效評價結果，自覺接受外部監督并及時改進?！?/p>

注釋：

①國務院.關于印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》的通知[EB/OL].（2017-01-23）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.②國務院辦公廳.關于印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》的通知[EB/OL].（2018-02-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

③國務院.《關于深化預算管理制度改革的決定》[EB/OL].（2014-10-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

④財政部，環保部.關于《明確新安江流域上下游橫向補償試點接續支持政策并下達2015年試點補助資金》的通知[EB/OL].（2015-10-30）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201512/t20151209_1605453.html.————————