推進財政預算績效管理過程中存在的問題及對策探究
——基于內蒙古巴彥淖爾市的實踐分析

●韓昕霖

預算績效管理是將績效理論和方法與財政預算相融合的新型預算管理模式，強調支出結果，關注產出和效益。近年來，尤其是十九大報告提出“全面實施績效管理”，全國各地都在積極推進預算績效管理工作,但推進的程度參差不齊。財政部已實現了中央部門項目支出績效目標管理及績效自評全覆蓋、啟動績效目標執行監控試點、績效評價報告報送全國人大常委會、績效評價結果向社會公開等突破性進展；各省、自治區財政廳初步建立起全過程預算績效管理機制；而市、縣級財政部門的預算績效管理則相對落后。就內蒙古巴彥淖爾市來說，完善制度體系、建立健全全過程管理機制是當前預算績效管理亟待解決的問題。

一、我國預算績效管理發展現狀

自20世紀90年代末預算績效管理被提出以來，我國在預算績效管理方面開展了不少工作，發展歷程大概可以分為四個階段；即1998—2003年的探索萌芽期，2003—2009年的評價試點期，2010—2011年的全過程預算績效管理理念確立期及2012年至今的預算績效管理發展新時期。在這四個時期，政府推進工作的著力點、程度及方式方法各不相同，根據事物發展的自然順序及改革自身的特點，我國預算績效管理循序漸進、步步為營，主要特點表現在：

一是全過程預算績效管理框架的初步形成拉開全國工作格局。隨著2011年全過程預算績效管理理念的確立，各級財政部門、預算部門陸續開始全過程預算管理理念的學習、效仿和運用，重點從目標、監控、評價、結果反饋與應用五個方面構建預算績效管理的框架體系。目前，不論是中央還是地方，均已初步建立起全過程預算績效管理體系。

二是規章制度的不斷完善強化部門支出責任意識。自上世紀90年代末預算績效管理理念問世以來，各種政策、制度應運而生，中央部門與地方各部門為響應國家政策，積極開展各自范圍內的制度建設。漸漸地，各部門耳濡目染，加之績效評價結果應用帶來的約束力，各部門逐漸認識到支出責任的重要性，進而開始轉變思想，從傳統的“一撥了之”轉向“跟蹤問效”。

三是評價項目范圍的擴大促進財政資金的合理分配。預算績效管理推進初期，由于我國國情的局限，各級財政部門與預算部門只能以績效評價為突破口，通過不斷擴大評價的范圍推動預算績效管理的發展。2006年，中央部門僅對4個項目不到1億元的資金開展績效評價。2016年，評價項目已基本覆蓋教育、社保、農林水等重點民生領域，資金規模達3000多億元。如此龐大的評價范圍為預算編制提供了大量的參考依據，為財政及預算部門合理分配資金、去偽存真、獎優罰劣提供至關重要的決策信息。

四是績效評價深度的拓展有效地改進了預算管理水平。整體支出績效評價、上級對下轉移支付資金的績效評價、重點領域重大專項的中期績效評估以及第三方評價機構的引入，這些新的內容、變換的模式都在不同程度地增加績效評價的深度，多方位、立體化地改進支出方式、改善預算管理。

五是全方位設施的配套間接推動政府績效的健全發展。新預算法中所強調的預算不再是傳統意義上的政府年度收支計劃，而是政府施政的重要工具，因此，預算績效管理在各方面的不斷發展與完善，可以間接地帶動政府績效管理的建設。以2016年為例，中央部門的績效評價報告首次向全國人大常委會報送，同時隨決算向社會公開，這不僅為政府的決議提供了根據，為政府活動加強了監督，更能增加社會公眾對政府的信任度，體現政府高效、透明的行政能力。

二、巴彥淖爾市財政預算績效管理的成效及存在問題

內蒙古巴彥淖爾市緊緊把握財政改革政策方向，扎實穩步推進預算績效管理工作，成效可見，但問題猶存。

(一)巴彥淖爾市財政預算績效管理的成效

從2016年開始，巴彥淖爾市在明確管理職能、建立基本制度體系、組織培訓的基礎上，摸索著一條適合自身發展的預算績效管理之路。

1、績效目標覆蓋重點財政資金。2018年是巴彥淖爾市開展預算績效目標管理的第一年，預算部門和財政部門借助第三方力量，分別完成了2018年度預算績效目標的設定和審核，實現了2018年預算績效目標覆蓋所有重點財政資金，同時增強了預算單位設定績效目標的能力，提高了財政部門人員審核績效目標的水平。

2、績效評價穩步推進。績效評價作為預算績效管理的核心，是預算績效管理推行初期最具現實意義的著力點。本著“先易后難、由點及面、穩步推進”的原則，到2018年，巴彥淖爾市績效評價覆蓋的財政資金已由2016年的幾千萬元擴大到十幾億元，評價范圍也由單一的項目支出向部門、鄉鎮的整體支出拓展。

3、“花錢問效”機制建設。“花錢必問效、無效必問責”的管理機制是當前預算改革的重點之一，為推動這一機制建設，巴彥淖爾市從績效評價實施和評價結果應用兩方面入手。在績效評價方面，同時委托兩個第三方機構開展績效評價工作，一個負責評價，另一個負責監督，又委托中國財政學會績效管理委員會知名專家核查績效評價指標體系和績效評價報告初稿，監督和核查的意見將反饋到負責評價的第三方機構。在結果應用方面，評價結果反饋到項目主管部門和財政部門，按要求應用于下一年度的預算安排。

4、階段性總結會征求多方意見。通常情況下，績效評價工作分準備階段、實施評價階段和形成報告階段三個階段進行。在實施評價階段完成后，召集項目主管部門、財政部門和第三方評價機構階段性總結績效評價實施工作，針對績效評價工作的各方面征求多方意見，形成科學有效的績效評價報告。

5、納入考核，落實績效責任。為提高預算績效管理的權威性和約束力，巴彥淖爾市提出將預算績效管理工作納入兩個考核的新思路：一是對市直部門的績效工作進行考核，二是將績效工作納入全市法制財政建設工作考核。

6、跟蹤報道，樹立財政資金的績效意識。利用財政部門的官方網站、微信公眾號和電視欄目，定期發布預算績效管理工作動態，更新相關方針政策和制度，廣泛宣傳財政資金使用正在由傳統的“一撥了之”向“跟蹤問效”轉變的預算績效管理理念，努力讓每個財政資金使用者都能樹立起財政資金的績效意識。

(二)巴彥淖爾市財政預算績效管理存在的問題

1、起步晚，基礎差，總體發展緩慢。縱向來看，2016年中央部門的評價項目已基本覆蓋教育、社保、農林水等重點民生領域，資金規模達3000多億元，巴彥淖爾市僅對市本級的單一項目開展了績效評價，評價資金總量不到1億元；橫向來看，2016年呼和浩特市共完成十幾億元財政資金的績效評價，明顯超過巴彥淖爾市的績效評價規模。

2、全過程機制不完善。我國的預算績效管理是要建成“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的以“五有”為宗旨的管理體系，然而受各方面工作的制約，巴彥淖爾市績效運行監控尚未實施，績效評價結果應用由于時間上的局限性以及預算績效管理發展初期人們對績效的認識程度不夠，還不能對預算單位形成實質性的約束。

3、制度建設有待進一步完善。制度建設是發展預算績效管理的基礎，完善的制度建設是預算績效管理穩步前進的助推器。巴彥淖爾市從工作初期就致力于整章建制，然而頂層設計的匱乏，制約著工作的長遠規劃與前后的延續性。

4、基礎工作支撐不夠。一方面是機構隊伍跟不上，預算績效管理是一項任務重、數量大且專業性極強的工作，理論上，需配備一支高素質的專業隊伍，然而工作人員的數量不足、專業素質的低下是普遍存在的問題。另一方面是績效評價指標體系不健全，績效評價指標體系是由共性指標和個性指標項結合而成的，共性指標是財政部發布的，個性指標由各地績效評價單位自行建立形成指標庫，由于其高度的專業性、科學性和實際操作性，巴彥淖爾市目前還尚未形成成熟的績效評價指標體系，完全依賴于第三方機構。

5、缺乏數據共享。信息系統是預算績效管理工作的技術依靠之一，尤其是績效目標管理、專家庫、指標庫等智庫數據共享，可以大大提高工作效率，減少成本損耗。但對于起步晚、基礎差的巴彥淖爾市預算績效管理來說，信息系統的支撐還望塵莫及。

6、法律依據相對滯后。西方國家在績效預算改革過程中，不論是先立法后改革還是先改革后立法，無一不重視立法工作。雖然我國一直致力于建設社會主義法治國家，公民的各種行為規范均要受到法律的約束，但當前預算績效管理的各類制度辦法僅僅停留在法規性文件的層面，法律效力遠遠不夠。

三、加強巴彥淖爾市財政預算績效管理的對策

預算績效管理是當前加強資源配置、提升政府履職效率的必經之路。針對巴彥淖爾市預算績效管理存在的問題，結合當前工作狀態及市情市態，在學習、借鑒前人優秀的方法和經驗的基礎上，全面推進、穩步發展巴彥淖爾市預算績效管理，需要從以下幾個方面著手：

(一)緊跟方針政策，加快發展步伐

基于起步晚、基礎弱的缺點，當務之急需要做到以下幾點：

一是及時了解當前的政策方針，時刻關注財政改革的方向和重點，跟緊預算績效管理的發展。

二是學習、掌握各類制度，結合實際情況制定適宜巴彥淖爾市的相應管理辦法。如有需要，可以組織有關人員進行集中培訓。

三是借鑒優點，汲取經驗。預算績效管理開展的近20年里，各地區的發展狀況參差不齊。通過調研、培訓的方式向該項工作開展較好的盟市、省市汲取經驗，向預算績效管理方面的專家、教授求教，以拓寬思路，更好地為巴彥淖爾市預算績效管理工作添磚加瓦。

(二)加強領導組織，重視發展困境

預算績效管理是一項系統性工程，它發端于財政部門，影響到社會各層面，加之巴彥淖爾市預算績效管理工作尚且處于起步階段，各方面的基礎配套都相對薄弱，特別需要市委市政府的高度重視及各部門的鼎力配合。

1、市委市政府帶頭，全局規劃引導。面對根深蒂固的傳統財政觀念，迫切地需要市委市政府的重視與引領。市委市政府帶頭開展和監督相關部門的績效評價工作，不僅可以樹立預算績效管理工作的權威性，還可以調動各部門開展預算績效管理工作的積極性。同時以全市的視角，規劃未來5-10年的績效工作，進一步明確目標、細分任務、責任到位。

2、財政與部門相互配合，齊心協力推動發展。預算績效管理本是一臺由眾多零件組裝起來的機器，它的運作需要各個零件共同發揮作用，財政和部門就好比預算績效管理工作的兩大類零件，只有合力運作，才能使預算績效管理工作轉動起來。

財政部門是管理者的身份，主要負責制定預算績效管理工作規劃和制度辦法，以及組織本級預算部門和指導下級財政部門開展預算績效管理工作；預算部門是預算績效管理的實施主體，負責組織本部門預算績效管理工作。

(三)增進頂層設計，健全制度建設

制度建設是預算績效管理的基礎和保障。搭建起統一、完整、規范、有序的預算績效管理制度體系，實現頂層設計和分層管理的有效銜接。

一是要推動以政府名義出臺預算績效管理工作實施的法規、制度，加強預算績效管理規劃的科學性、可操作性和風險性。

二是要在具體的操作辦法上，通過借助相關專家的力量，以實際操作為目的，結合當地實際情況，完善工作規程、操作指南和實施細則等，實現操作的有理有據、操作步驟的簡單易行。同時建議各預算部門在市級各類制度的基礎上，細化流程和分工，明確職責和獎懲。

(四)夯實基礎，步步為營

“九層之臺,起于壘土”。扎實根基是各項工作持續進行的保障，夯實巴彥淖爾市預算績效管理工作基礎，主要從以下幾個方面著手：

一是要加強隊伍建設，充實專業力量。通過人才引進和培訓等多種方式相結合，擴充工作人員，提升專業知識儲備。

二是要重視研發工作，促進技術支持。通過研發或引進相關技術，在現有的財政一體化系統中嵌入績效工作的模塊，以實現專家庫、指標庫、項目庫等各種資源數據的共享以及績效目標的編審、部門績效監控與自評的反饋和財政再評價結果的反饋公開等。

三是完善績效評價指標體系，共性與個性相結合。財政部已經發布了績效評價的共性指標，各部門可以借助專業力量以各自評價對象所屬行業的特點和項目本身的特質來建立并逐步完善個性指標，或者在財政再評價的過程中收集、整理各自的個性指標，并逐年擴充、更新，形成各部門的指標庫。

四是持續跟進培訓宣傳，營造良好的輿論氛圍。通過電視、報刊、官方網站以及近幾年盛行的微信公眾號等宣傳途徑，公布預算績效管理方面的政策方針和制度辦法，跟蹤報道預算績效管理工作進展，逐步讓績效理念深入財政資金使用者的心與行。

(五)完善全過程機制，務求實效

以“五有”為目標的全過程管理機制是預算績效管理的精髓，完善全過程管理機制需要從這幾個方面突破：

第一，扎實推進績效目標管理。績效目標管理分部門設定、財政審核與批復三個環節，部門要逐步擴大目標設定的范圍，努力實現預算資金全覆蓋；財政部門要從形式性審核逐漸深入到實質性審核，同時實現績效目標與預算同批復。

第二，探索開展績效跟蹤監控。積極探索績效跟蹤監控機制，努力啟動績效目標執行跟蹤監控試點，在部門自行監控的基礎上，財政部門以適時適當、突出重點的原則，有針對性地開展重點跟蹤監控和跟蹤考評。

第三，穩步拓展績效評價試點。評價覆蓋領域的拓寬、評價資金量的加大和評價工作模式的多樣化是當前巴彥淖爾市績效評價努力的方向。評價范圍要由點及面，逐漸從個別項目向農業、教育、醫療衛生、社保就業、節能環保、保障性安居工程等各項民生領域覆蓋；評價工作模式要由單純的項目績效評價逐步帶動部門整體支出績效評價的普及，進而探索政策性的績效評價。

第四，努力抓好評價結果應用。一是規范評價結果應用機制，尤其是評價結果與下一年度預算安排的關系。二是完善績效信息報告機制。績效評價報告需按要求向本級政府和人大報告。三是健全績效信息公開機制。對社會關注度高、涉及面廣的重大民生支出績效信息，要按照法律、行政法規要求，逐步向社會公開。

(六)跟進立法，促進可持續發展

將預算績效管理納入法律范疇，是預算績效管理提升地位彰顯權威的必修課，更是預算績效管理走可持續發展道路的助力器。基于我國的立法程序及相關規定，巴彥淖爾市可以先通過法規性文件規范預算績效管理工作，積累經驗，完善制度，在形成較為成熟的制度之后，以市委市政府的名義向自治區、中央提交相關的立法建議。■