美國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制對(duì)中國(guó)的借鑒

摘 要：為了完善我國(guó)現(xiàn)有的地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)，本文選取了有兩百多年發(fā)展歷程的美國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控法律制度的美國(guó)作為比較研究的參照國(guó)家，研究美國(guó)市政破產(chǎn)制度和證券發(fā)行制度。

關(guān)鍵詞：美國(guó)地方債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)防控；市政破產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2018）20-0221-01

作者簡(jiǎn)介：閻晶（1995-），女，漢族，陜西西安人，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，2017級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，主要研究方向：法學(xué)。

一、美國(guó)地方政府債務(wù)概述

根據(jù)世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova的風(fēng)險(xiǎn)矩陣，政府債務(wù)被分為政府直接債務(wù)和政府間接債務(wù)。政府直接債務(wù)是指政府無(wú)法回避的應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，主要包括直接顯性債務(wù)和直接隱形債務(wù)；政府間接債務(wù)是指政府在特定情形下（如擔(dān)保）應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)，包括間接顯性債務(wù)和間接隱性債務(wù)。

自歐債危機(jī)以來(lái)，美國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)美國(guó)普查局的數(shù)據(jù)，自1990年至今，美國(guó)州政府和地方政府的債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，美國(guó)州和地方債務(wù)未償還債務(wù)不斷增長(zhǎng)，其中地方債務(wù)的比重大大高于州債務(wù)，地方長(zhǎng)期債務(wù)的比重幾乎高達(dá)95%。債務(wù)規(guī)模較大和債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理給美國(guó)地方政府帶來(lái)隱患，一旦資不抵債情況發(fā)生，極易造成地方政府的債務(wù)危機(jī)。

美國(guó)地方政府債務(wù)并不是由一種因素引發(fā)的，而是多種因素造成的結(jié)果。根據(jù)世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana Polackova的風(fēng)險(xiǎn)矩陣，主要原因有：其一，長(zhǎng)期債務(wù)的主要原因之一是美國(guó)的高福利制度。其二，受2007-2009年的經(jīng)濟(jì)衰退影響，短期的支出擴(kuò)張?jiān)斐傻恼Y金短缺是其現(xiàn)實(shí)原因。

二、美國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其現(xiàn)行防控機(jī)制

（一）地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)事前監(jiān)管——地方市政債券發(fā)行審查制度

美國(guó)不僅通過(guò)立法機(jī)構(gòu)對(duì)市政債券的發(fā)行進(jìn)行了規(guī)制，還建立了事前的信用評(píng)估制度和專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，以求通過(guò)控制地方市政債券規(guī)模來(lái)控制地方政府債務(wù)規(guī)模和地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

信用評(píng)估制度是市政債券發(fā)行的先決條件，也是監(jiān)督市政債券風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。美國(guó)地方政府的信用評(píng)級(jí)的評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)是評(píng)級(jí)公司，主要為菲奇評(píng)級(jí)、穆迪投資機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)普爾等三家評(píng)級(jí)公司，分別用AAA、AA、A、BBB等來(lái)表示評(píng)級(jí)對(duì)象的信用風(fēng)險(xiǎn)大小。主要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債務(wù)的評(píng)估包括以下內(nèi)容：（1）、預(yù)算情況；（2）、財(cái)政情況；（3）、債務(wù)規(guī)模。

市政債券發(fā)行機(jī)制：美國(guó)通過(guò)立法對(duì)市政債券發(fā)行進(jìn)行了規(guī)制，并制定了相對(duì)完善的法律，包括《信托債券法》（1939年）、《投資公司法》（1940年）等，這些法律主要規(guī)范債券市場(chǎng)運(yùn)行來(lái)規(guī)制地方政府債券的結(jié)構(gòu)；比如地方法律對(duì)地方政府舉債程序也進(jìn)行了一定的限制：其一是舉債權(quán)的限制。地方政府發(fā)行債券時(shí)，尤其是一般責(zé)任債券，必須通過(guò)公共投票同意。二是對(duì)舉債規(guī)模進(jìn)行限制。如加里佛尼亞州法律規(guī)定，未經(jīng)轄區(qū)三分之二選民同意，縣、區(qū)的舉債數(shù)額不得超過(guò)本年度收入。

美國(guó)地方政府債券的發(fā)行，既有法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又有社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國(guó)設(shè)立了兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，作為法定的監(jiān)督部門。其一是美國(guó)地方公債規(guī)則委員會(huì)，其二是美國(guó)證券市場(chǎng)委員會(huì)設(shè)立的地方公債辦公室；其主要職能是負(fù)責(zé)反欺詐監(jiān)管、制定信息披露制度和市政債券各項(xiàng)政策和規(guī)則的審批，以及制定市政債券的行業(yè)規(guī)則。例如，SEC法規(guī)規(guī)定，要求市政債券發(fā)行的承銷商決定發(fā)行人或義務(wù)人是否需要以提供電子格式向市政證券規(guī)則制定委員會(huì)（MSRB）提供信息。美國(guó)地方債券發(fā)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅包括一些機(jī)構(gòu)，包括政府財(cái)務(wù)官員協(xié)會(huì)、市政分析師協(xié)會(huì)，更包括了廣泛的投資者。

（二）地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)事后監(jiān)管——美國(guó)市政破產(chǎn)制度

美國(guó)的《破產(chǎn)法典》第九章“市政債務(wù)重整”專門就美國(guó)市政破產(chǎn)程序予以規(guī)定。其主要內(nèi)容如下：（1）破產(chǎn)重整主體：美國(guó)《破產(chǎn)法典》對(duì)破產(chǎn)主體進(jìn)行了一定限制性規(guī)定，即市及市以下地方政府可以進(jìn)行破產(chǎn)重整，而州政府禁止破產(chǎn)重整。（2）破產(chǎn)重整條件：《破產(chǎn)法典》第九章第109條（c）款對(duì)申請(qǐng)主體作出了以下規(guī)定：自愿申請(qǐng)破產(chǎn)；禁止戰(zhàn)略性破產(chǎn)，即破產(chǎn)政府的主觀為善意；主體為市政法人；需所在州的授權(quán)；需渴望達(dá)成且愿意執(zhí)行重整計(jì)劃；需和債務(wù)人達(dá)成協(xié)商并滿足相關(guān)法律規(guī)定。（3）破產(chǎn)重整程序：美國(guó)《破產(chǎn)法典》規(guī)定了詳細(xì)的破產(chǎn)程序來(lái)限制市政破產(chǎn)重整，防止政府通過(guò)惡意破產(chǎn)損害債權(quán)人的利益。

三、美國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制對(duì)中國(guó)的借鑒

我國(guó)還未建立起完善的政府債務(wù)防控機(jī)制，本文通過(guò)研究美國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，希望探索出我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

地方政府債券的實(shí)質(zhì)是一種契約或者合同，政府作為債務(wù)人，在一定的時(shí)期后向債權(quán)人履行還本付息的義務(wù)，但與公司債券最大的不同是政府以稅收和財(cái)政做擔(dān)保，大大降低了風(fēng)險(xiǎn)；而《證券法》經(jīng)過(guò)三次修訂，對(duì)我國(guó)企業(yè)債券的規(guī)制有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，將地方政府債券發(fā)行納入我國(guó)《證券法》有一定的可行性和實(shí)踐性。

我國(guó)的監(jiān)督方式是多樣的，有法律監(jiān)督方式，例如檢查監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等，更有社會(huì)監(jiān)督方式，例如人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管主體主要有全國(guó)人大，本級(jí)政府的上級(jí)政府及發(fā)改委和財(cái)政部等，但在實(shí)務(wù)生活中，對(duì)地方政府債務(wù)起直接監(jiān)管作用的主體主要是地方政府、財(cái)政部和相關(guān)監(jiān)管部門，其最常用的手段是靈活的各項(xiàng)政府政策。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專門管理地方政府債務(wù)，做到“專門的人做專門的事”。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張青，李農(nóng).外國(guó)財(cái)政制度與管理[M].北京：高等教育出版社，2015.

[2]張帆，肖詩(shī)陽(yáng).美國(guó)政府財(cái)政與債務(wù)危機(jī)對(duì)中國(guó)的借鑒[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[3]李飛.當(dāng)代外國(guó)破產(chǎn)法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2006.