民國時期華僑出國政策探析

摘要：

民國歷屆政府在關(guān)注華工出國條件、方式和程序合法性的同時，也對其海外權(quán)益、入境權(quán)利等予以維護。而且，民國時期雖政局多變，但華僑出國政策一直保持著相對的連貫性，并整體較為寬松。同時，民國時期華僑出國政策還體現(xiàn)了鼓勵與限制并存，延續(xù)與創(chuàng)新同在，分類處理，日趨統(tǒng)籌化和現(xiàn)代化等特點，在華僑出國政策史上具有承上啟下的作用。

關(guān)鍵詞：民國時期；華僑出國政策；開放移民

作者簡介：張賽群，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，歷史學(xué)博士，主要研究方向：華僑華人、僑務(wù)政策（福建 泉州 362021）。

中圖分類號：D6340文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2018）04-0048-08

民國時期是華僑出國的一個高峰時期，民國政府對華僑出國的開放態(tài)度無疑在其中起到了重要的推動作用。但民國華僑出國政策乃至整個民國對外移民政策一直是民國史研究的薄弱環(huán)節(jié)，學(xué)者僅將其納入民國僑務(wù)政策中稍加介紹，甚少專門研究。基于此，筆者欲對民國華僑出國政策的發(fā)展演變、特點等進行分析，并對這一政策進行初步評價。

一民國時期華僑出國政策的發(fā)展演變

1912年元旦，孫中山在南京宣告中華民國成立。3月19日，臨時大總統(tǒng)孫中山頒布《令外交部妥籌禁絕販賣“豬仔”及保護華僑辦法文》和《令廣東都督禁販賣“豬仔”文》，嚴(yán)禁販賣“豬仔”，并宣布要敞開國門，允許國民自由出入國境或到國外謀生。

周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，北京：中國華僑出版社，2000年，第393頁。從而為民國時期開放的華僑出國政策定下了基調(diào)。這之后，在大部分時間里，民國政府允許華僑在具備一定條件、履行一定手續(xù)后出國做工、經(jīng)商或求學(xué)。當(dāng)然，民國時期政局多變，不同時期華僑出國政策的重心和具體內(nèi)容有所不同，這里大致分為北洋政府時期及南京國民政府時期來分別加以介紹。

（一）北洋政府的華僑出國政策

1912年4月1日，孫中山辭去臨時大總統(tǒng)職務(wù)，北洋政府正式組建。

民國初建，政府主要關(guān)注契約華工問題。1914年“一戰(zhàn)”爆發(fā)，英、法、俄等協(xié)約國來華

大肆招募華工為戰(zhàn)爭服務(wù)。對此，北洋政府不加干預(yù)，“一切議定合同手續(xù)統(tǒng)由地方商會辦理”陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，臺北： “中央研究院”近代史研究所，1997年，第20 頁。，但要求華工不得參與戰(zhàn)事。1917年8月北[KG（2x]洋政府加入?yún)f(xié)約國集團，并簽約派遣華工赴[KG）]歐

參戰(zhàn) （主要從事后勤工作），華工出國大量增加，總數(shù)達(dá)到40多萬。周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，第603頁。為管理這批契約華工，北洋政府于1917年10月在國務(wù)院下設(shè)僑工事務(wù)局，負(fù)責(zé)招收僑工、核發(fā)僑工執(zhí)照、簽訂僑工合同等事宜。為規(guī)范華工出洋事宜，并于1916—1918年間陸續(xù)頒布了《僑工保護法》《僑工出洋條例》《募工承攬人取締規(guī)則》《僑工合同綱要》等條例法規(guī)，確認(rèn)了華工的出國權(quán)利，同時并對華工出國的方式、條件、程序、各方權(quán)利和義務(wù)等進行了規(guī)范。

對一般僑民出國，地方政府較早予以關(guān)注。1912年8月福建暨南局設(shè)立，主要負(fù)責(zé)華僑出境登記和管理事務(wù)，這是中國歷史上第一個地方僑務(wù)機構(gòu)。針對長期存在的拐騙華工出國之事，1912年9月福建都督府頒布《閩省暫行保護移民章程》，強調(diào)華工移民需自愿前行，在有移民經(jīng)理人或保證人的前提下，獲得行政官廳許可后可以移民。福建省檔案館：《福建華僑檔案史料》（上），北京：檔案出版社，1990年，第114—117頁。“一戰(zhàn)”結(jié)束后，應(yīng)僑民之請求，1921年2月北洋政府公布《僑務(wù)局組織條例》，翌年1月在國務(wù)院下設(shè)立僑務(wù)局，“掌管本國在外僑民移殖保育一切事務(wù)”，同時并撤銷僑工事務(wù)局。這標(biāo)志著統(tǒng)籌僑民事務(wù)的中央僑務(wù)機構(gòu)得以設(shè)立。

這時，僑民出國需要辦理護照。早期出國護照多由各通商口岸之地方官發(fā)給，但外交部、暨南局甚至外國稅務(wù)司也有一定的護照發(fā)放權(quán)。1916年，外交部頒布《請領(lǐng)出洋經(jīng)商護照章程》，統(tǒng)一規(guī)劃華商出國護照事宜。1918年《僑工出洋條例》又將工人出洋護照的發(fā)行權(quán)統(tǒng)一歸入僑工事務(wù)局門下。1922年4月，外交總長顧維鈞組設(shè)“全權(quán)代表辦事處”，統(tǒng)籌全國護照發(fā)放事宜。該處并頒布《出洋護照試辦章程》，統(tǒng)一了全國護照的式樣、格式和收費。此次頒布的新式護照為黑色硬皮小本，發(fā)照機關(guān)在國內(nèi)為外交部駐各口岸交涉員公署，在國外為各使領(lǐng)館。

其時，對于符合條件的出國移民，北洋政府一般不加阻撓，但在特殊時期也會加以限制。如1912年2月荷屬爪哇島發(fā)生殖民軍警無故槍殺華僑的“泗水事件”后，南京臨時政府當(dāng)即向荷蘭政府交涉，并通令沿海各地禁止華工前往荷蘭屬地，以此向荷蘭方面施壓。又如為防止華工繼續(xù)流向陷于戰(zhàn)亂之中的俄屬遠(yuǎn)東地區(qū)，給政府的護僑接僑工作增加壓力，北洋政府飭令哈爾濱、煙臺等口岸從1918年4月起停發(fā)赴俄華工證照。

（二）南京國民政府的華僑出國政策

1927年蔣介石定都南京，先在外交部下設(shè)立僑務(wù)局，次年恢復(fù)1926年南方政府設(shè)立的僑務(wù)委員會，作為管理華僑移殖保育的專門機構(gòu)。1933年后，僑務(wù)委員會在廈門、上海、汕頭、江門、海口、廣州等華僑較多之處相繼設(shè)立僑務(wù)處（局），負(fù)責(zé)具體的僑民出入國管理工作。

這時華僑出國護照由外交部統(tǒng)一辦理，外交部并為此相繼頒布《護照條例》（1929）、《外交部頒發(fā)出國護照暫行辦法》（1929）、《出入國護照條例》（1931）和《出國護照條例》（1944）等條例法規(guī)。因辦理護照需要，1930年還頒布《內(nèi)政部發(fā)給旅外華僑國籍證明書規(guī)則》。但國民政府對護照辦理不作統(tǒng)一要求，而是視僑居地需要而定，倘若僑居地不要求辦理護照，則華僑出國只需由僑務(wù)處（局）發(fā)給出國證明書即可。

至于具體的華僑出國政策，由于這一時期政局多變，又可以細(xì)分為以下幾個階段來分別加以闡釋：

11927—1937年間的華僑出國政策

這一時期，國內(nèi)因兵災(zāi)匪患而選擇出洋之人絡(luò)繹不絕。如據(jù)1935年統(tǒng)計資料，匪患在閩人出國緣由中占33%，高居各出國緣由之首。鄭山玉、李天錫、白曉東：《泉州僑鄉(xiāng)族譜華僑出國史料剖析》，《華僑大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1995年第2期，第46頁。國民政府對國民出國不加阻攔，并注重保障其出國權(quán)利。20世紀(jì)20年代末30年代初正值世界經(jīng)濟蕭條時期，各僑居國為維持本國工人生計，大都限制華僑入境，各國排華之事也時有發(fā)生。如荷印政府（印尼）常以各種理由拒絕華工及其眷屬入境或沒收其應(yīng)退還之登岸稅，挪威、墨西哥政府借口不合居留手續(xù)等時常遣送華僑出境。為保護華僑權(quán)益，國民政府一方面采取各種外交手段與各國交涉，并最終使墨西哥、瓜地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、薩爾瓦多、哥斯達(dá)黎加、加拿大、新西蘭、南非聯(lián)邦等國家或地區(qū)允諾不再無故限制華僑入境。周演明：《僑務(wù)管理處四周年工作報告》，《僑務(wù)月報》1936年第4期，第3頁。另一方面，為防止再出現(xiàn)類似排華情形，僑務(wù)委員會令各僑務(wù)處（局）加強華僑出國指導(dǎo)，使其明白各國移民新律；同時嚴(yán)格華僑出國條件和手續(xù)，強調(diào)“移民須適合移入地需要”，表示要“嚴(yán)格審查出國的僑工僑商”，黃寄萍：《救僑與護僑》，《中南情報》1934年第3期，第8—9頁。防范違法出國行徑。

契約華工仍然得到政府的特別關(guān)照。1935年10月，國民政府立法院頒布了《工人出國條例》，僑務(wù)委員會據(jù)此制定了《募工承攬人取締規(guī)則》和《出國工人雇傭契約綱要》。這些條例法規(guī)確認(rèn)了“華工勞動簽訂契約自由”的原則，同時明確了華工出國的途徑和相關(guān)程序。

2抗戰(zhàn)時期的華僑出國政策

抗戰(zhàn)初期，一些華僑因國內(nèi)戰(zhàn)亂選擇出國。但1941年底太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，暹羅、馬來亞、菲律賓等地相繼淪陷，受日軍的恐嚇與挑撥，暹羅等國政府還采取了激烈的排華措施。對此，南京國民政府進行了一定的交涉，一些經(jīng)交涉也有所改善，如《中國秘魯關(guān)于華僑舊客返回秘魯之換文》就華僑舊客返秘辦法予以明確規(guī)定。但總的說來，由于此期國際國內(nèi)局勢復(fù)雜，這方面的成果不多。相反，僑居地環(huán)境的惡化使回國難僑激增，國民政府將工作重心放在了安置和救濟難僑方面。

當(dāng)然，此期政府對歸難僑的安置屬于臨時救濟行為，是為戰(zhàn)后歸僑復(fù)員做準(zhǔn)備的。從1942年起，僑務(wù)委員會開始籌劃戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員辦法。次年3月組設(shè)了戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員籌劃會議，后擴大為戰(zhàn)后僑務(wù)籌劃委員會，正式研究戰(zhàn)后歸僑復(fù)員計劃。1945年5月，籌委會制定出僑務(wù)復(fù)員工作計劃暨事別計劃。為做好戰(zhàn)后各受害國的復(fù)員和救濟工作，1943年11月英、美等國在華盛頓成立了“聯(lián)合國善后救濟總署”（簡稱“聯(lián)總”）。為配合聯(lián)總工作，國民政府于1945年2月成立了“行政院善后救濟總署”（簡稱“行總”）。聯(lián)總和行總在戰(zhàn)后歸僑復(fù)員中扮演著重要角色。

至于一般國民，為防兵源不足，軍政部限制年滿16歲至50歲之壯丁出國。對于歸僑，由于擔(dān)心他們停留國內(nèi)時間過長不利于其返回僑居國及維護其在僑居國的財產(chǎn)安全，乃規(guī)定歸僑回國未滿兩年可以免服兵役。這時，一些地方政府也對華僑出境加強管理并提供便利。如1939年6月頒布的《福建省非常時期華僑出入國辦法》，對華僑出國手續(xù)進行了規(guī)范。但同時，福建省也為華僑出國提供了不少便利。如以往福建華僑出國簽證由各地旅館代辦，由于旅館相互勾結(jié)，從中勒索，使華僑飽嘗盤剝之苦。1939年8月福建省政府規(guī)定：華僑出入境證件一律由中南旅運社泉、福分社免費辦理，之后中南旅運社又在各地設(shè)立華僑招待所，為出國華僑提供服務(wù)。林金枝、莊為璣：《近代華僑投資國內(nèi)企業(yè)史資料選輯》（福建卷），福州：福建人民出版社，1985年，第345—348頁。另在廈門淪陷后，1940年4月福建省府特地向大來、昌興、意國等郵船公司商洽華僑出國航線問題，此后出國僑胞可由滬轉(zhuǎn)赴菲律賓，不必經(jīng)過廈門。

31946—1949年的華僑出國政策

歸僑復(fù)員是這一時期政府關(guān)注的重點。由于南洋是華僑的主要聚居地，1945年底，僑務(wù)委員會、外交部、行總聯(lián)合議定三項《南洋華僑復(fù)員辦法》，1947年1月行政院又頒布《遣送僑民辦法》，對歸僑遣送事項予以分類安排。經(jīng)規(guī)劃，歸僑復(fù)員工作主要由僑務(wù)委員會、外交部、交通部、聯(lián)總、行總等部門分工合作，其中僑務(wù)委員會負(fù)責(zé)復(fù)員歸僑的登記工作；聯(lián)總和外交部負(fù)責(zé)與各居留地政府交涉；交通部負(fù)責(zé)提供交通工具；而歸僑護送則由行總和聯(lián)總負(fù)責(zé)，先由行總將歸僑送至國境，再由聯(lián)總將其送至各僑居地。從1946年春開始，歸僑復(fù)員工作陸續(xù)進行，至1948年2月共遣送23755人回原居留地。福建省檔案館：《福建華僑檔案史料》（上），北京：檔案出版社，1990年，第224頁。

除歸僑復(fù)員工作外，戰(zhàn)后東南亞地區(qū)民族情緒高漲，排華事件時有發(fā)生。對此，國民政府采取了積極和保守的兩種策略，前者即運用外交手段進行交涉。如對于1945年8月曼谷排華事件，國民政府令中國駐美大使向暹羅駐美大使館提出抗議，隨后又派團與暹羅政府談判，最終雙方于1946年初簽訂《中華民國與暹羅王國友好條約及諒解備忘錄》，規(guī)定兩國人民可以自由出入對方領(lǐng)土，其身體和財產(chǎn)安全應(yīng)得到保護等。中國第二歷史檔案館：《中華民國史檔案資料匯編第五輯第三編“外交”》，南京：江蘇古籍出版社，2000年，第773—774頁。此期，國民政府與東南亞其他國家簽訂的條約中也有類似條款。后者指對處于戰(zhàn)亂的國家或地區(qū)，采取遣送回國的方式予以救濟。

這時由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，一般國民申請出國增多。為滿足國內(nèi)戰(zhàn)事需求，國民政府禁止壯丁出洋，并將歸僑緩役期由2年改為10月，1948年后縮減為半年。出國者應(yīng)先在原籍所在地之鄉(xiāng)公所或保辦公處取得非壯丁年齡或未被征調(diào)的證明書后，方可向僑務(wù)處（局）請領(lǐng)出國證明。

另一方面，對于適合出國人群，1946—1947年間僑務(wù)委員會先后公布《關(guān)于人民出國回國管理規(guī)程》《人民出國赴暹管理辦法》《移民赴暹管理暫行辦法》《赴美移民審查規(guī)則》等政策條例，對華僑出國予以規(guī)范和指導(dǎo)。值得一提的是，這些政策條例多能配合各國的入境條例，也注重僑民在外的實際發(fā)展。如因暹羅1947年5月起規(guī)定每年只接受一萬名中國移民，《人民出國赴暹管理辦法》規(guī)定每年暫定一萬名中國公民赴暹，僑務(wù)委員會將此限額分配至各出口口岸，并要求各口岸以12個月平均分配。為使僑民更好地適應(yīng)居留地環(huán)境，《移民赴暹管理暫行辦法》也規(guī)定：中國移民赴暹須有自力謀生能力，須合于當(dāng)?shù)胤罴碍h(huán)境需要。這樣的規(guī)定顯然更有利于華僑在海外的生存和發(fā)展。為方便華僑出國，僑務(wù)部門盡可能提供各國入境方面的實時信息。國民政府也與一些國家商洽其移民政策，如1948年與暹羅移民局磋商后，暹方同意將華僑新客中的小童入口擔(dān)保金減半。一些地方政府在協(xié)助僑胞出國方面也做了一些工作，如1946年汕頭邊區(qū)總部、市府等七單位聯(lián)合組織“協(xié)助出國僑胞委員會”，辦理出國華僑的登記購票事宜，以防止有人操縱船票黑市。

綜上所述，由于民國時期國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢多變，華僑出國政策也較為曲折復(fù)雜。概括說來：北洋政府主要關(guān)注赴歐華工問題，包括其出國的自主性、程序合法性及其出國后的權(quán)益保障問題；南京國民政府注重保障人民的遷徙自由，統(tǒng)治期間不斷與各國交涉新僑入境問題及歸僑復(fù)員問題。同時，政府又主動調(diào)整其出國政策，以使出國民眾更適應(yīng)僑居國的需要。此外，鑒于國內(nèi)戰(zhàn)爭需要，政府也在相關(guān)條例中對壯丁出國予以限制。

二民國時期華僑出國政策的特點

民國時期華僑出國政策具有承上啟下的意義，它上承晚清政府相對被動的華僑出國政策，下啟新中國曲折的華僑移民歷程。相比晚清時期而言，民國時期華僑出國政策更為主動、全面和規(guī)范；相比新中國而言，民國時期華僑出國政策較為連貫。具體而言，民國時期華僑出國政策具有如下特點：

（一）政策精神：鼓勵與限制并存。這表現(xiàn)在兩個方面：一是鼓勵華僑出國與限制華僑出國并存。民國初建，基于華僑于中國革命的偉大貢獻及民初政府的民主、自由觀念，孫中山明確表態(tài)：今后要敞開國門，允許國民自由出入國境或到國外謀求生路。南京國民政府更是在其訓(xùn)政時期約法及憲法草案中明確規(guī)定：人民有遷徙的自由，非依法律不得停止或限制之。從而以最高法律的形式保障了華僑的出國自由。當(dāng)然，民國時期實業(yè)不振，就業(yè)壓力沉重，以及爭取僑匯方面的考慮使政府也難以拒絕華僑出國。不僅如此，民國政府不斷與各國交涉入境條例，主動調(diào)整出國政策使之與各國入境政策相匹配，以及在安置回國難僑的同時規(guī)劃其復(fù)員問題，這些均體現(xiàn)了政府對華僑出國的鼓勵態(tài)度。一些具體政策的變化也反映出政府的如此立場，如1935年《工人出國條例》中華工年齡下限從1918年《僑工出洋條例》的40歲延至45歲；1933年《僑務(wù)委員會駐各口岸僑務(wù)局章程》將僑務(wù)局職能從原來“僑民出國的獎勵或取締事項”改為“關(guān)于僑民出國之指導(dǎo)事項”李志業(yè)、黃銀英：《華僑與僑務(wù)史料選編》（2），廣州：廣東人民出版社，1991年，第28頁。，這些均體現(xiàn)了政府對華僑出國的積極態(tài)度。但與此同時，出于抗戰(zhàn)和戰(zhàn)后國共內(nèi)戰(zhàn)的需要，國民政府又對壯丁出國予以限制。這一限制并隨著戰(zhàn)爭局勢的日益不利而越來越嚴(yán)，這從歸僑緩役期的日漸收緊中可以看出。當(dāng)然，這種既鼓勵又限制的矛盾做法主要是基于戰(zhàn)時兵源考慮，與民國政府開放華僑出國的政策本質(zhì)并不相悖。

二是鼓勵合法移民與限制非法移民并存。民國政府非常強調(diào)華僑出國方式和程序的合法性，并為此頒布了一系列規(guī)范性條例。與此同時，民國政府還對非法移民行為予以打擊。如北洋政府就查處了多起英國違規(guī)招募事件。1916 年11月，英方派人到山東文登募工，因不合乎招工程序，所派之人被文登縣衙執(zhí)事拘捕。陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第446頁。1917年 7月，英國仁記洋行雇傭李恩桐等人在天津私募華工，被天津警察廳查獲，李恩桐等被依法懲辦，應(yīng)募工人則遣送回籍。陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第508頁。南京國民政府也多次嚴(yán)令各地把好出國關(guān)口，防范違法出國行徑。1947年4月僑務(wù)委員會還特別頒布《取締輪船濫載僑民赴暹辦法》，外交部也要求各主管當(dāng)局嚴(yán)格取締船員私帶乘客行為。應(yīng)該說，對非法移民行徑的打擊，既有利于保障當(dāng)事人權(quán)益，也有利于維護合法移民權(quán)益和中外關(guān)系的正常發(fā)展。

（二）政策特質(zhì)：分類處理。民國政府對于各類出國群體堅持分類處理的原則。典型如政府對華商、華工不僅關(guān)注時間不一，相關(guān)政策也有明顯區(qū)別，如其辦理出國護照所需條件及經(jīng)費就有所不同。按照1916年《請領(lǐng)出洋經(jīng)商護照章程》，出洋經(jīng)商需要繳納高額保證金，還需商號作保，這一要求顯然較華工高出許多。根據(jù)1918年《僑工出洋條例》，僑工應(yīng)募只須年齡在20歲以上40歲以下，身體強健、無傳染病、無不良嗜好、品行端正未曾犯罪在案即可。而1929年《外交部頒發(fā)出國護照暫行辦法》雖將華商、華工納入普通護照一并管理，但不同群體請領(lǐng)護照所需費用大不相同，華商每照需繳稅費8元，而華工每照僅需繳納33元。分類處理的原則還體現(xiàn)在移往不同的國家有不同的規(guī)定。如1922年北洋政府《出洋護照試辦章程》專門對國民赴美予以規(guī)定：“凡欲領(lǐng)照赴美者，除照章辦理外，應(yīng)將在美居住日期先行聲明，抵美后應(yīng)赴使、領(lǐng)館驗照，即由該館蓋戳為憑。”范振水：《中國護照》，北京：世界知識出版社，2003年，第317頁。之所以如此，是因為其時美國國內(nèi)排華情緒盛行，此舉有利于對赴美僑民加強管理，以及在必要時提供保護。之后，還有《人民出國赴暹管理辦法》《移民赴暹管理暫行辦法》《赴美移民審查規(guī)則》等專門條例的出臺。由于不同國家的對華態(tài)度和移民政策不同，因此這些規(guī)定可以避免盲目移民，有利于僑民在當(dāng)?shù)馗玫厣妗?/p>

（三）政策形式：承續(xù)性和創(chuàng)新性。這既相較于晚清政府的華僑出國政策而言，也體現(xiàn)在民國時期華僑出國政策的發(fā)展進程中。承續(xù)性如在華僑出國態(tài)度上，雖然晚清政府1860年《北京條約》允許華工出國是在英、法等國的脅迫之下簽訂的，但之后并未阻止華僑出國。民國時期，政府主要是嚴(yán)格華僑出國條件、方式和程序，對合乎條件的華僑出國并無太多阻攔。而且，晚清政府和民國政府均比較關(guān)注華工出國問題，晚清開放國民出國是因華工而起，北洋政府初期也主要關(guān)注華工出國問題。在華工政策上，南京政府1935年的《工人出國條例》《募工承攬人取締規(guī)則》和《出國工人雇傭契約綱要》的精神與1918年北洋政府《僑工出洋條例》《募工承攬人取締規(guī)則》《僑工合同綱要》等基本相似。而且，北洋政府簽約參戰(zhàn)之后還著手征募了大量華工赴歐，而1946后國民政府也積極組織歸僑返回原居留地。當(dāng)然，出于利用僑資等考慮，晚清政府后期也關(guān)注華商，并在國內(nèi)設(shè)立保商局，這在民國時期也不例外。只是相較而言，愈到后期政府的關(guān)注視野愈為寬廣，如南京政府不僅將華工、華商、學(xué)生等普通出國群體一并進行管理，而且也從晚清和民國初年重點關(guān)注華僑的出國方式發(fā)展到關(guān)注其入境權(quán)利，從關(guān)注僑民在外合法權(quán)益的維護到同時兼顧其國外國內(nèi)救濟問題。這中間雖然有移民環(huán)境差異的影響，但同時也說明政府關(guān)注視野日益全面。總之，民國時期華僑出國政策在繼承前期相關(guān)政策核心思想的基礎(chǔ)上，又有所創(chuàng)新和發(fā)展。

（四）政策趨勢：統(tǒng)籌化和規(guī)范化。這表明民國時期華僑出國政策正日趨成熟。典型如機構(gòu)設(shè)置，晚清政府將僑務(wù)工作劃歸外交部門——總理衙門管轄。北洋政府先是在福建設(shè)立了暨南局，后又設(shè)立了僑工事務(wù)局，專門管理華工出洋問題，1921年再設(shè)立僑務(wù)局，統(tǒng)管本國僑民移殖保育一切事務(wù)。而1927年南京政府創(chuàng)建后設(shè)立的僑務(wù)委員會不僅長期掌管僑務(wù)，而且也因其下轄僑務(wù)處（局）的健全而增強了僑務(wù)管理的實效。總之，從掛靠外交部門到成立專門管理某一群體的機構(gòu)，再到統(tǒng)管所有出國群體的僑務(wù)機構(gòu)的設(shè)立，這中間體現(xiàn)了華僑出國管理的統(tǒng)籌化和規(guī)范化趨勢。又如護照辦理，據(jù)筆者掌握信息，1882年起清廷駐美使領(lǐng)館較早辦理華僑護照，1893年清政府正式授予各地領(lǐng)事館發(fā)給海外華僑回華護照的權(quán)利。可見，其時護照主要是在海外辦理，用來證明華僑身份。民國時期，護照辦理雖已普及，但由于民初形勢尚未統(tǒng)一，發(fā)照機關(guān)、護照式樣等均各自為陣。1916年起北洋政府開始統(tǒng)一規(guī)劃護照發(fā)放事宜，至1922年完成。而1922年《出洋護照試辦章程》的頒布不僅標(biāo)志著近代本式護照在中國的問世，也是北洋政府首次對華僑出洋護照的樣式、發(fā)照機關(guān)等做出統(tǒng)一的規(guī)定，因而具有特別的意義。這之后，南京政府護照辦理統(tǒng)一由外交部負(fù)責(zé)，而其頒布的一系列護照管理條例也使護照辦理漸趨規(guī)范化和現(xiàn)代化。

三民國時期華僑出國政策實效和評價

民國時期是華僑出國的高峰期，其中以契約華工的形式向世界各地遷移人數(shù)在400萬人以上，還有300多萬人由境外親友擔(dān)保出境或以自由移民的身份移居海外。周南京：《華僑華人百科全書：法律條例政策卷》，第217頁。應(yīng)該說，這種大規(guī)模的遷移現(xiàn)象與民國政府較為寬松的華僑出國政策是分不開的。

當(dāng)然，移民行為不僅僅是中國移民和中國政府單方面的行為，與當(dāng)時國際政治經(jīng)濟形勢及各國移入政策也密切相關(guān)。從大的形勢來看，一戰(zhàn)期間，因英、法、俄等協(xié)約國勞工短缺，大批華工得以出國；20世紀(jì)20年代東南亞經(jīng)濟較為景氣，而中國國內(nèi)局勢動蕩，致使華僑出國增加；30年代初東南亞各國受經(jīng)濟危機影響，移民政策收緊，華僑出國減少；1941年太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，戰(zhàn)火燒至東南亞地區(qū)，華僑出國意愿下降；1946年后歸僑復(fù)員和中國內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致華僑出國現(xiàn)象頻繁，并一直持續(xù)到新中國建立前后。可見，華僑出國的基本走勢與國際政治經(jīng)濟形勢及由此決定的各國移民政策是密不可分的。再從具體的移民事件來看，如1946年后的歸僑復(fù)員工作，雖然歸僑出國意愿強烈，國際組織和國民政府也予以大力支持，但僑居國的接受態(tài)度仍然至關(guān)重要。如1947年初，正當(dāng)國民政府準(zhǔn)備大規(guī)模遣送緬甸歸僑復(fù)員時，緬甸政府突然以其國內(nèi)秩序不穩(wěn)為由拒絕接受。對此，聯(lián)總、外交部與緬甸政府反復(fù)交涉。至1948年5月緬方才派代表來華辦理復(fù)員甄審工作，但甄審條件十分苛嚴(yán)，至1948年底返緬歸僑僅占登記復(fù)員數(shù)的二分之一。林真：《戰(zhàn)后初期閩籍華僑復(fù)員東南亞問題概述》，《南洋問題研究》1990年第1期，第104—105頁。可見，僑居國的入境政策對于華僑出國的影響十分關(guān)鍵。雖然如此，但這一事例也同時表明，國民政府對歸僑復(fù)員的爭取和組織也推動了歸僑復(fù)員工作的進展。因此，民國政府對華僑出國的開放態(tài)度及維護僑民入境權(quán)益的堅定立場仍是此期華僑出國高潮形成的重要因素。

而且民國時期華僑出國政策在具體方面也有可圈可點之處，典型如以法律的形式確認(rèn)華僑出國權(quán)，并對其海外權(quán)益進行保護。后者表明民國政府不僅僅是為解決國內(nèi)就業(yè)壓力而簡單地將華僑推向海外，而是將維護國民海外權(quán)益視為政府的一項職責(zé)。在權(quán)益保護方面，北洋政府更關(guān)注華工。未參戰(zhàn)之前，政府雖不插手華工招募事務(wù)，但為維護華工權(quán)益，外交部同時指示地方當(dāng)局，“可由交涉員或地方官預(yù)與地方商會接洽，將合同中要點如工作地點，鐘點工資多寡，傷亡撫恤各節(jié)詳加注意，責(zé)成包工承攬人嚴(yán)密妥訂。”陳三井：《歐戰(zhàn)華工史料》，第17頁。另外，在與惠民公司簽訂的合同中也提出：中國政府于必要時可派一外交官或領(lǐng)事官前往法國駐扎，以便視察華工實際情形。后來，北洋政府果真向英、法、俄三國派駐專職的照料華工事務(wù)員。而在1917年參戰(zhàn)之后，政府更是頒布了一系列旨在維護華工出國權(quán)益的政策條例。對于受到戰(zhàn)亂威脅的華工，北洋政府也想方設(shè)法予以保護。如1917年俄羅斯內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，100 多萬俄羅斯華僑生命和財產(chǎn)安全受到威脅，北洋政府頂住各方壓力，出兵西伯利亞武裝護僑和撤僑。之后的南京國民政府在相關(guān)條例中也再三強調(diào)保護華工的出國權(quán)益。為了解海外勞工實際情形，僑務(wù)委員會制定了契約勞工調(diào)查表，令南洋各屬領(lǐng)館僑團進行詳細(xì)調(diào)查，以便設(shè)法保護。對于普遍僑民，國民政府駐外使領(lǐng)人員也負(fù)有保護之責(zé)。總之，民國政府對于華僑合法權(quán)益的保護無論在理論上還是在實踐中均有所作為。而且，民國時期華僑出國政策還有其它可取之處，如對華僑出國行為進行統(tǒng)一管理，注重出國政策與僑居國入境政策的協(xié)調(diào)，與僑居國協(xié)同打擊非法出國行為，對海外僑民進行登記和調(diào)查等，這些均為以后新中國政府的華僑出國政策所繼承。

當(dāng)然，民國時期華僑出國政策及其落實也有諸多不足之處。

一是政策穩(wěn)定性不夠。這中間有一些客觀因素，如政府僑務(wù)經(jīng)驗的積累和政策的完善本身均需要一個過程，而且民國時期政權(quán)更替頻繁，國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢也變幻莫測，這些均會影響到政策的穩(wěn)定性。如1944年《出國護照條例》與1931年《護照條例》的差異主要在于明確保證書的內(nèi)容，并規(guī)定保證機關(guān)的負(fù)責(zé)人須是中國人。此外，1944年條例還規(guī)定護照三年期滿后延期，每次有效期為一年。這一新規(guī)意在防范投靠汪偽政府的華僑利用重慶政府的護照到海外去活動，另也防止日本人冒充中國人進行滲透。可見，1944年條例主要是因當(dāng)時復(fù)雜的政治局勢而生。當(dāng)然，也有一些主觀因素，如政府執(zhí)政理念就會影響到相關(guān)政策的穩(wěn)定性。典型如在機構(gòu)設(shè)置上，北洋政府最初主要關(guān)注出洋華工，對其它類型的出國僑民則缺乏關(guān)注。在一戰(zhàn)結(jié)束后，也因參戰(zhàn)華工的相繼回流而要求撤銷僑工事務(wù)局。后來在各界呼吁下，僑工事務(wù)局才一度得以保留，并擴充為僑務(wù)局。這顯然是受當(dāng)局眼界和僑務(wù)理念所限。

二是一些政策的適應(yīng)性不夠。如歸僑復(fù)員政策，盡管戰(zhàn)時國民政府曾對戰(zhàn)后僑務(wù)復(fù)員工作進行過系統(tǒng)規(guī)劃，戰(zhàn)后也曾根據(jù)國際國內(nèi)形勢擬定歸僑復(fù)員方案，但這些規(guī)劃是在戰(zhàn)爭條件下倉促制訂的，方案對各國復(fù)員工作的差異性和復(fù)雜性估計不足，以至于實踐中難以完全適應(yīng)。比如戰(zhàn)時國民政府?dāng)M定的華僑復(fù)員計劃是基于南洋各地逐步光復(fù)這一基本估計來設(shè)計的，戰(zhàn)爭突如其來的全面勝利，使得戰(zhàn)后歸僑復(fù)員只能在措手不及的情況下勉力應(yīng)付。而且，國民政府對于各國歸僑復(fù)員態(tài)度的估計顯然也過于樂觀，認(rèn)為在國際組織的協(xié)助下，各國理當(dāng)盡力配合，以至于實踐中各地待遣歸僑積壓嚴(yán)重。

三是一些政策的執(zhí)行遭人詬病。如一些僑務(wù)機構(gòu)和政策的出臺本身并無惡意，但由于執(zhí)行中的種種問題，效果不盡如人意。如1926年，北洋政府在福州、廈門分設(shè)華僑保護處和華僑檢護處，本意是給華僑出國提供便利，但設(shè)立后兩處均因收費問題遭致華僑反對，后北洋政府改令暨南局分管華僑出國事宜，保護處則負(fù)責(zé)辦理回國事務(wù)。又如戰(zhàn)后歸僑復(fù)員工作進展緩慢與國民政府官僚機構(gòu)的腐敗也有一定的關(guān)系。1946年8月初，馬來亞政府曾來電表示歡迎歸僑復(fù)員，對木工、土工、護士、教員等尤為需要。但國民政府辦事人員在登記手續(xù)上對歸僑故意刁難，至9月底，登記合格者尚不滿200人。李盈慧：《華僑政策與海外民族主義》，臺北：“國史館”，1997年，第277頁。致使錯失時機，影響了歸僑復(fù)員的進程。1947年聯(lián)總、行總工作相繼結(jié)束后，國民政府將主要精力用于內(nèi)戰(zhàn)，直到國民黨敗退臺灣，歸僑復(fù)員工作也未能全部完成。

Study on the Policy for Overseas Chinese Going Abroadin the Republic of China

ZhANG Sai-qun

Abstract： All previous governments in the Republic of China were concerned about the legality of the conditions， methods and procedures of Chinese laborers going abroad， and also maintained their overseas interests and entry rights. Moreover， during the period of the Republic of China， although the political situation was changeable， the policy of overseas Chinese going abroad remained relatively coherent and relaxed. At the same time， the policy of overseas Chinese going abroad in the period of the Republic of China also reflected the coexistence of encouragement and restriction， the continuity and innovation， the classification， and the increasingly co-ordination and modernization， which played an important role in the history of overseas Chinese abroad.

Keywords： the period of the Republic of China； policy of overseas Chinese going abroad； open migration

【責(zé)任編輯陳雷】