備案審查走向臺前

趙曉思

近年來，針對一大批存在問題的法規和司法解釋，人大備案審查頻頻“亮劍”，引起廣泛關注。2017年底，十二屆全國人大常委會法工委首次就備案審查工作向人大常委會作報告。報告向社會公布了備案審查制度的運行情況，是“一項歷史性突破”。

多年來，浙江省人大常委會不斷加強和改進備案審查工作，保障憲法法律正確有效實施，維護憲法法律權威、尊嚴，維護國家法制統一，保護人民群眾合法權益。

2018年初的省十三屆人大一次會議上，《浙江省人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆備案審查工作情況的報告》（以下簡稱《報告》）以參閱文件的形式印發給了出席會議的全體人大代表，向代表報告工作，接受代表監督。

以參閱文件形式向人民代表大會報告備案審查工作在浙江省人大歷史上尚屬首例，是備案審查工作的一大進步。

備案審查制度是指行政法規、地方性法規、司法解釋以及地方人大常委會作出的決議、決定，地方人民政府發布的決定、命令（紅頭文件）等出臺之后，須按照一定程序向法定機構備案，由法定機構主動或根據有關建議要求對其進行審查，包括是否違反上位法等。

黨的十九大報告在過去科學立法、民主立法要求的基礎上，提出“依法立法”，就是針對當前立法工作特別是地方立法、政府立法工作中存在的違反上位法和立法法的情況，保障法律體系科學和諧統一、保障法治權威和尊嚴作出的新要求。

件件有辦理、有結果、有答復

2017年12月28日，省人大常委會法工委復函杭州市民黃剛，對其申請對《杭州市區國有土地上房屋登記辦法》第十四條進行審查的結果給予答復。

“經審查研究，《杭州市區國有土地上房屋登記辦法》第十四條的規定與《物權法》《不動產登記條例》等法律、行政法規規定不一致，增加了房產登記條件及公民義務，于10月20日轉請杭州市人大常委會依法監督處理。杭州市人民政府已經于11月27日通過《杭州市人民政府關于廢止〈杭州市組織機構代碼管理辦法〉等5件規章的決定》，廢止《杭州市區國有土地上房屋登記辦法》。”

而就在此前幾天，在省人大常委會法工委的協調下，杭州市民柴少駿、王鍵峰、林志軍因為摩托車的行駛權力問題，與相關部門進行了一次面對面交流討論。

2017年11月27日，柴少駿向省人大常委會提出“關于提請審查《浙江省高速公路運行管理辦法》第二十四條第三款中‘禁止摩托車進入高速公路的規定的有效性及其作為行政執法、行政處罰依據的合法性，并予以撤銷的申請”。

11月30日，省人大常委會法工委致電柴少駿，告知審查申請已收到。之后一個月不到，省人大常委會法工委再次聯系柴少駿，商定于2017年12月21日在浙江省人大召開座談會，并請相關部門共同參加，就此問題進行交流討論。

這讓柴少駿感到十分意外和欣喜：“因為一個普通公民的一封建議信，浙江省最高權力機關要召開座談會。”

“座談會舉行了整整一個小時四十五分鐘！” 回憶起這次座談會，柴少駿記憶猶新，座談會上各方平等、平和地交流討論，所有人都暢所欲言，盡情發表各自觀點。他表示，感受到了省人大常委會認真嚴謹的態度，以及對百姓建議的重視。

建議不會石沉大海，“法工委對公民提出的審查建議都逐一進行了審查研究，區別情況，審慎處理，做到了件件有辦理、有結果、有答復。”省人大常委會法工委有關同志表示。

“有件必備”“有備必審”“有錯必糾”

“省十二屆人大以來（截至2017年12月31日），省人大常委會接收各個制定機關報送備案的規范性文件共616件，其中省政府規章44件，省政府及其辦公廳的規范性文件451件，設區的市人大及其常委會的決議、決定44件，設區的市政府規章77件。”根據報告，在接收備案工作中，省人大常委會法工委針對制定機關報備不及時等情況，加強對制定機關的工作督促，做好每年一次的備案文件目錄核對工作，督促制定機關依法、及時做好報送備案工作，基本做到了規范性文件“有件必備”。

加強備案審查工作，是完善憲法監督制度、維護社會主義法制統一的重要抓手，對于加強和改進立法工作，提高立法質量具有重要的促進作用。目前，省人大常委會法工委主要采取主動審查、重點審查以及專項審查等方式開展審查研究工作。

“在全面審查的基礎上，法制工作委員會每年結合省人大常委會監督工作計劃，抓住關系改革發展穩定大局、廣大人民群眾切身利益、社會普遍關注的熱點問題等，選擇6件左右的規范性文件進行重點審查。”省人大常委會法工委的負責人介紹，除此之外，還注重探索專項審查新形式。比如，2017年上半年，根據所有設區的市政府都制定出臺了網約出租車管理細則的情況，省人大常委會法工委以其中一個市的規范性文件為樣本進行了重點審查。對專項審查發現的不適當問題，在督促有關設區的市依法糾正外，分別轉送省政府法制辦和各設區的市人大常委會，起到很好的督促提醒作用。

省人大常委會法工委把所有省人大常委會接收備案的規范性文件，按照職責分工分送有關專門（工作）委員會進行主動審查，其中屬于政府規章的，法制工作委員會同步進行主動審查，做到了規范性文件“有備必審”。同時，對收到的4件公民提出的審查建議，都進行了被動審查。

2015年4月，省人大常委會法工委對《寧波市民用建筑節能管理辦法》進行了主動審查。

“經審查研究，《辦法》第二十一條關于要求既有民用建筑所有人制定節能改造方案并進行科學論證的規定，在沒有上位法依據的情況下，增加了既有民用建筑所有權人的義務，并且增加的義務缺乏可行性。《辦法》第二十二條第二款規定……”2015年6月，省人大常委會法工委與省政府法制辦、省建設廳、寧波市政府法制辦進行溝通，發出監督函，要求省政府法制辦督促寧波市政府糾正，并報告處理結果。2016年1月，寧波市政府完成《辦法》修改糾正工作。

對于存在與法律法規相抵觸和其他不適當情形的規范性文件，省人大常委會法工委督促糾正。據報告，省十二屆人大五年來，存在與法律法規相抵觸和其他不適當情形的規范性文件共7件，其中2013年1件，2014年1件，2015年2件，2016年1件，2017年2件，基本做到了規范性文件“有錯必糾”。

“這7件規范性文件，包括了省政府規章1件，設區的市人大常委會決議、決定1件，設區的市政府規章5件，覆蓋了省人大常委會備案審查工作的三類監督對象。”省人大常委會法工委的負責人表示，除了做到審查對象的全覆蓋，還突出監督重點，重點審查規范性文件是否存在不符合中央、省委的重大決策和改革方向；沒有法定依據減損公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務；違法增設行政許可、行政強制、行政處罰等問題。

“同時，為了增強監督剛性，主要采取發出監督函、明確糾正方式和糾正期限以及加強跟蹤督辦等方式。”該負責人表示。

夯實基礎 勤修“內功”

2016年底，全國人大備案審查信息平臺開通運行，2017年1月1日以后新制定的地方性法規已經逐件開展電子報送備案，這給備案審查工作帶來了極大的便利。

而浙江備案審查信息化工作則更早開展。

2014年，開發建成了集備案與審查工作于一體的規范性文件備案審查系統，進行試運行；2015年6月，正式在省本級部署應用規范性文件備案審查系統，實現了省本級備案審查工作信息化；2016年，分上半年、下半年兩個階段，將規范性文件備案審查系統推廣設區的市和縣（市、區）人大常委會使用并聯網，實現了全省備案審查工作信息化。

“不報、漏報、報備不及時；審查工作不細致、不深入，流于形式，是備案審查工作的通病。通過系統提供的注冊、授權功能，實現了每道工作環節、每個工作崗位的責任人員都定崗到人，落實了每一個工作崗位的工作責任。”省人大常委會法工委備案審查處工作人員表示。

系統運行以來，提升了規范性文件報備率和及時率，省本級規范性文件的報備率達到百分之百，報備及時率接近百分之百，保障了“有件必備”目標任務的實現；較好地解決了各有關審查單位收而不審、審查不及時等問題，省本級規范性文件的審查率達到百分之百，審查及時率提高到80%以上，保障了規范性文件“有備必審”目標任務的實現；審查發現疑似存在不適當問題的文件數量逐年上升，省本級從過去的每年1件左右，上升到了2015年的4件、2016年的6件；一些市、縣（市、區）人大常委會紛紛實現了零的突破，保障了“有錯必糾”目標任務的實現。

2016年12月，浙江大學光華法學院教授章劍生等8名學者、專家，收到省人大常委會法工委的規范性文件備案審查專家組聘書，浙江首個規范性文件備案審查專家組正式成立。

“我省規范性文件比較規范，但是由于存在基數大、涉及面廣、專業性強、調整的社會關系日趨復雜等情況，需進一步增加審查力量，提升審查能力。” 省人大常委會法工委負責人表示，通過書面征求專家意見、召開專家論證會、委托專家專題論證、邀請專家參加備案審查工作會議等形式，組織專家參與備案審查工作，請他們出主意、提建議、獻良策，發揮好專家組的“智囊團”作用，進一步提高了備案審查工作的專業性、公正性、民主性、實效性。

與此同時，2013年9月常委會主任會議研究通過的《浙江省人大常委會規范性文件備案審查工作程序》，與省委辦公廳、省政府法制辦公室之間的備案審查銜接聯動機制，每年召開一次備案審查工作座談會，都促使我省備案審查制度和能力建設不斷完善。

加強備案審查，為推進合憲性審查奠定堅實基礎

2月8日，全國人大常委會正式向有關地方人大常委會發送“督辦函”，分別督促有關地方修改審計條例、計生條例，廢止地方著名商標條例。

在“督辦函”中，全國人大常委會法工委要求有關地方盡快落實，已修改的要回復修改情況，尚未修改廢止的要明確工作計劃和時間安排，確保真正做到“有錯必糾”。今年，全國人大常委會法工委將適時開展對上述有關工作進展情況開展“回頭看”。

全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹表示，這是今年備案審查的第一項重點工作。發函督辦被作為違法文件糾正“一追到底”的一項措施，防止出現“你提你的，我做我的”，對審查研究意見不理不睬不辦的現象。

“如果在督辦函限期內還不糾正的，后面還有實地督查、約談，或者由全國人大常委會動用撤銷權，對違法文件進行撤銷。”梁鷹說，而“糾正”，不僅僅要求清理違法法規和文件，還要對相關違法行為徹底叫停。

2017年12月，全國人大常委會法工委負責人在接受新華社采訪時表示，加強備案審查，健全備案審查制度，為推進合憲性審查工作奠定了堅實基礎。而此次發督辦函，則更加彰顯了備案審查長出“牙齒”。據梁鷹透露，全國人大常委會已開始對推進合憲性審查工作相關問題進行研究。合憲性審查已“箭在弦上”。

在梁鷹看來，合憲性審查是憲法監督的必然要求和必要方式，備案審查是憲法監督的基礎和著力點。梁鷹表示，合憲性審查工作是對備案審查工作的進一步加強和提升，開展合憲性審查工作，必須充分發揮備案審查制度的作用。

“要圍繞落實‘有件必備、有備必審、有錯必糾這一要求，健全備案審查銜接聯動機制，推動形成互聯互通互動的工作格局，實現所有規范性文件備案審查的全覆蓋。只有不斷提高備案審查機制的執行力、約束力和實際效能，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，才能切實保證中央令行禁止，保證憲法法律實施，促進提高行政法規、地方性法規、司法解釋及其他規范性文件的制定水平。”梁鷹表示。

而在此新形勢下，省人大常委會法工委有關同志表示，將繼續加強和改進備案審查工作。“一要深化備案審查工作重要意義的認識；二要加強和改進備案、審查、糾正工作；三要加強和改進備案審查制度與能力建設。”