非法占用農用地問題的刑事司法治理研究

楊揚 張寶方

摘 要：隨著京津冀一體化進程的加快，河北省的經濟高速發展，與此相伴，環境犯罪案件也由此增多，其中顯著增加的就是非法占用農用地犯罪案件。然而，河北省各市的司法機關在打擊此類犯罪的過程中暴露了很多問題，致使治理效果不佳。為此，應該分析問題原因，尋找治理措施，在治理非法占用農用地罪上應當樹立及早、從嚴的理念。監管預防、調查偵辦和司法處理都應當秉承這一理念，設計有針對性的解決方案，實現農業環境保護的早期化和治理效果的明顯化。

關鍵詞：環境犯罪；非法占用農用地；刑事治理；河北省

中圖分類號：F321.1；D922.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）23-0019-03

作者簡介：楊揚（1990-），男，滿族，河北隆化人，河北大學政法學院，2016級刑法學專業碩士研究生，研究方向：中國刑法學；張寶方（1993-），男，山西侯馬人，河北大學政法學院，2016級刑法學專業碩士研究生，研究方向：中國刑法學。

一、河北省非法占用農用地案分布及查處現狀考察

（一）非法占用農用地案件分布情況

第一，年增長趨勢顯著。從裁判文書網梳理2011年-2016年河北省非法占用農用地罪年分布情況為：2011年0件、2012年10件、2013年18件、2014年88件、2015年49件、2016年84件。可見，河北省近年非法占用農用地罪案件數量逐步增加年增長趨勢顯著。

第二，地域性特點突出。從裁判文書網梳理可知河北省2011-2016年間非法占用農用地罪數量在11個行政區域內分布不均衡、地域性特點突出。表現為：秦皇島3件、張家口13件、邢臺11件、邯鄲21件、廊坊12件、滄州14件、唐山11件、衡水18件、承德35件、保定36件、石家莊59件。全省11個設區市行政區域內罪案分布因生態因素的差異而各具特色。比如，據2016年《河北省環境狀況公報》統計，承德市森林覆蓋面積位列全省首位，毀林開荒的現象嚴重，發案情況較其他地區更為突出。而保定、石家莊、邯鄲農用地資源豐富，破環耕地現象十分明顯。

第三，審級分布差異較大。通過從裁判文書網梳理發現2011年-2016年河北省涉及非法占用農用地罪案共計249件。從已有的非法占用農用地案的裁判文書中得出，一審裁判文書共計225件，二審裁判文書僅有24件。由此可見，對此類案件的裁判都集中在一審，很少有案件進入二審。調查發現，河北省非法占用農用地罪案件上訴率低，一審結果得到了被告人的普遍接受。即使出現依法改判的情況，在罪名認定上也并沒有錯誤，只是重新量刑。審級分布情況體現出，在司法程序當中對該罪案件做出了較低的刑罰判決。在這種情況下，致使犯罪分子認為犯罪收益大于犯罪成本，接受了該判決結果，故而不再上訴。可以看出，此類案件懲處輕緩，上訴率低，當事人很容易接受一審的處罰。

（二）非法占用農用地案查處情況

1.案件來源

通過對已有資料的分析以及實地走訪調查發現，非法占用農用地罪的案件來源主要有：群眾舉報、執法部門主動發現線索、發生其他破壞土地資源事故暴露被查，等等。另外，也有少許案件是違法行為人主動的投案自首而被執法機構查處的。

2.偵破癥結

非法占用農用地罪作為環境犯罪的一種，在實踐當中其犯罪形式五花八門，入罪類型多樣，犯罪手段不容易被察覺，因此在偵破此類案件時面臨的最大困難在于獲取犯罪信息不及時，取證困難，不能準確的辨別其犯罪行為，也很難查獲，這就加大了對非法占用農用地的防控難度，暴露了打擊的滯后性。調查發現省內各市的監管部門以及執法機構都存在不能及時獲取非法占用農用地案件信息，不能及時偵破此類犯罪案件的情況。

3.偵破力量

在當前的環境刑事政策的影響下，法律資源以及人力資源都傾向于污染環境犯罪的治理上。因此，在偵破非法占用農用地案件時就會出現偵破力量不足的情況。省內各市在監管污染環境犯罪的同時，忽略了非法占用農用地犯罪的監管。因此，很少有專門力量來偵破此類犯罪行為，在偵破力量上顯得捉襟見肘。

4.認定懲處

首先，在案由及入罪類型方面。非法占用農用地案的入罪理由多樣化。所謂非法占用農用地，是指行為人違反土地管理法規，實施了非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地的用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的行為。違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等土地資源，改變被占用土地用途數量較大的，或者破壞性使用土地，造成土地資源大量毀壞的或者土地質量明顯下降，或者以其他破壞性方法造成土地資源被嚴重破壞的，這些行為都可被認定為非法占用農用地的行為。其中，構成犯罪理由最多的因為非法變更耕地為住房、廠房等建筑用地。另外，根據調查發現，在司法實踐中當中的表現形式葉可謂五花八門，比如在城鎮周邊的耕地挖沙出售獲取買賣差價、建構廠房、養殖場、駕校、住宅小區等等毀壞耕地的情況。

其次，非法占用農用地罪的犯罪主體結構。該罪的犯罪主體主要是自然人和單位。考察發現2011年-2016年河北省249件非法占用農用地罪案件共有365個被告人，其中有320個自然人被告和45個單位被告。

再次，刑罰適用情況。非法占用農用地案犯罪隱蔽性強，取證不易，偵破困難，很難被處罰。比如，城鎮郊區耕地未經審批私自占用建房設廠，在此情況下，如果沒有人揭發，公安機關很難查獲，加大了對非法占用農用地犯罪的偵破難度，很難及時獲取有利證據進行定罪處罰。另外，在量刑方面（主要是有期徒刑），根據調查和對已有判決書的分析發現，行為人非法占用農用地被判處刑罰后，量刑普遍偏輕。案件很少有當事人覺得判重了，進行上訴的情況，被告人很容易的接受了一審的定罪量刑，刑罰的適用沒有起到威懾和預防的作用。另外，其他刑罰適用情況（包括緩刑適用情況、罰金適用情況以及是否適用禁止職業，等等）在認定和懲治非法占用農用地案件當中的適用力度也比較輕，致使案件再犯率和重發率較高，預防效果收效甚微。

最后，事后補救措施情況。根據調查發現，在對犯罪人處罰后，缺乏有針對性的恢復性制裁措施。考察發現只有兩件非法占用農用地案件要求被告人將挖損的耕地復墾，除此之外其他案件并沒有判決被告人采取相應的恢復治理措施。可見，非法占用農用地罪在刑罰的基礎上缺乏具有環境修復性質的非刑罰處罰措施。

二、河北省查處非法占用農用地案困境及成因分析

（一）非法占用農地案件的查處難成因分析

1.線索渠道狹窄且案件查獲被動

調查發現，河北省內各地區很少設有專門的部門去查處非法占用農用地案件，監管力度不夠，再加上很少有人民群眾的舉報，這就使得獲取此類案件的線索渠道極為狹窄。司法實踐中，有很多情況下的是因為其他環境犯罪案件的發生，才發現非法占用農用地的情況或者有少數違法行為人投案自首的情況，此時再去查處此類案件就顯得很被動。

2.犯罪手段隱秘取證困難

在非法占用農用地犯罪案件當中，無論是單位還是自然人犯罪手段都極其隱蔽。實踐當中發現，行為人以挖沙、建設居民住宅、開設養殖場等方式非法占用農用地的都是與村委會人員勾結私自實施的，并沒有經過土地管理部門審批。在此情況下，犯罪行為很難被及時發現，如果沒有人揭發，公安機關即使發現線索也很難查獲。這就體現出了打擊的滯后性，不能及時發現其違法行為。事后才發現的，也很難獲取有利的犯罪證據。

3.警力有限且破案技術滯后

在懲治環境犯罪大的刑事政策背景下，省內各市的執法機構都把大量的人力投向了整治污染環境的違法行為上，對污染環境犯罪的財力投入也比較大，打擊力度也強。相反，對非法占用農用地的違法行為投入的警力有限，而且偵破技術落后。

（二）非法占用農用地案件時空分布差異的緣由解析

1.經濟發展不平衡

調查發現，根據國家發改委公布的相關資料顯示，2011年至2016年河北省石家莊、保定、唐山、邯鄲等地經濟發展速度快較省內其他地區經濟更加發達。這些經濟發達的地區城市化進程快，對土地資源需求量大，非法占用農用地行為表現突出，尤其是在城鄉結合處最為明顯。因此，經濟發展的不平衡，也導致了此類案件發生在中南部多而西北部少的時空分布差異。

2.農用地資源分布差異

調查發現，張家口、承德、秦皇島三地林地和草地資源較豐富，而保定、邯鄲、衡水、石家莊等地耕地面積較廣，農業土地資源在各區域內的類型和豐富程度存在生態差異。因此，在不同土地資源分布區域內非法占用農用地罪的入罪理由不同、案件發生頻率不同、資源侵犯嚴重程度不同、懲處力度不同的差異。

3.各區域打擊力度差異

從裁判文書網梳理發現，2011年-2016年河北省非法占用農用地案共計249件，絕大部分案件分布在承德、保定、石家莊、邯鄲等地。這些地域林地、農用地資源豐富，上述這些地區都設置了環境警察制度，偵破力量更加的專業化，打擊力度較其他地區更強。與此同時，通過對已有一審判決書來看，這些案件都得到相應的刑事處罰。由此看見，河北省各地區對此類案件的打擊力度存在差異。

（三）罪案懲處力度不足的原因分析

1.案由及入罪類型多樣

非法占用農用地罪的入罪理由多樣化，且區分困難。比如，其中入罪理由有很大一部分是因為非法變更耕地為住房、廠房等建筑用地。在實踐當中的表現形式可謂五花八門，比如在城鎮周邊的耕地挖沙出售獲取買賣差價、建構廠房、養殖場、駕校、住宅小區等毀壞耕地。這樣五花八門的入罪類型在定罪時很難區分，導致執法機構陷入兩難的困境，不能及時有效給予罪案的懲處。

2.單位實現刑事責任困難

非法占用農用地罪的主體包括自然人和單位，通過對已有數據的分析，自然人被定罪處罰的占據大部分。實踐當中發現，行為人通過多種方式非法占用農用地往往都是與村委會、企業單位等人員勾結私自實施的，并沒有經過土地管理部門審批。執法機構往往也把處罰重點放在了自然人犯罪層面。在此情況下，在追究行為人刑事責任過程中，往往漏評村委會、企業等單位責任。相對而言，該罪通常具有牟利性，被告人需互相分工、相互配合，呈現出一定的組織性。單位實現刑事責任較為困難。而通過對判決書分析發現，處罰對象集中在自然人，而對單位處罰力度明顯不足，并且在已有的單位處罰案件中也很難實現其刑事責任。

3.刑種適用單調且量刑輕緩

考察發現，非法占用農用地犯罪當中共有被告365人（包括45個單位犯罪主體）。其中，判處緩刑的有40人，占比11%；判處拘役和管制的有33人，占比9%；單處罰金的有62人，占比多17%；免于刑事處罰以及不予定罪的有32人；有期徒刑（緩刑）的185人，占比51%。被判處實刑的被告人當中，三年及以上有期徒刑的共有174人，占比9%，其中3年以上7年以下有期徒刑的僅有11人。可見，河北省對該罪案件量刑以3年有期徒刑（緩刑）以下刑罰為主，法定刑升格困難。根據我省對非法占用農用地罪的刑罰適用情況（包括緩刑適用情況、罰金適用情況以及是否適用禁止職業，等等）得出我省在認定和懲治非法占用農用地罪當中適用刑種單調，集中在有期徒刑（緩刑）和罰金，并且處罰力度較輕。

4.缺乏有針對性的恢復性制裁措施

考察發現只有兩件非法占用農用地案要求被告人將挖損的耕地復墾，除此之外其他案件并沒有判決被告人采取相應的恢復治理措施。可見，非法占用農用地罪在刑罰的基礎上缺乏具有環境修復性質的非刑罰處罰措施。

三、河北省非法占用農用地問題的防治對策

河北省農業環境質量狀況的惡化，在治理非法占用農用地罪上應當樹立及早、從嚴的理念。監管預防、調查偵辦和司法處理都應當秉承這一理念，設計有針對性的解決方案，實現農業環境保護的早期化和治理效果的明顯化。

（一）樹立從嚴、及早、綜合的治理理念

當前河北省面臨著極為嚴峻的非法占用農用地的問題，面對河北省經濟的高速發展以及耕地資源的不斷短缺，保護省內已有的土地資源已經刻不容緩。為此，面對非法占用農用地的違法行為，我們必須要加大查處力度，及時發現及時懲處，絕對不放過任何一例破環土地資源的案件。另外，在治理問題時一定要有憂患意識，不能等問題發生了再去整治，要樹立及早防治的意識，另外，還要與其他類型的環境犯罪綜合治理。

（二）強化偵查機關查處違法犯罪的能力

第一，完善環境警察體系。各地積極設立環境公安偵查支隊和環境檢察科室，針對非法占用農用地的案件給予專項打擊，加大查處力度，實行專業化辦案。對于實踐當中非法占用農用地的行為給予及時偵破，做到違法行為必究，有案必立，并且及時的將違法案件移送司法機關處理，給予有力的刑事處罰。

第二，拓寬案件偵破領域，克服罪案類型多樣的現實癥結。環境警察制度應當將打擊領域推廣到非法占用農用地、破壞林木資源和非法采礦等領域，進而嚴密環境犯罪的刑事偵查網，絕不放過一起非法占用農用地的犯罪行為。

第三，完善信息情報機制，保障證據提取的規范性和及時性。執法機構加強與各單位、各鄉鎮的聯系，密切關注土地的使用情況，在各地區設立非法占用農用地舉報站，及時走訪收集各種信息情報。在偵破非法占用農用地犯罪的同時，加強與其他類型環境犯罪的聯系，做到信息情報的互通聯系，形成嚴密的偵查網，保障及時規范的提取各種犯罪證據，以實現刑法介入的早期化。

（三）提升罪案的打擊強度和處罰力度

目前河北省在非法占用農用地犯罪的懲處上存在輕刑化問題，并沒有嚴格秉承寬嚴相濟刑事政策的指導精神。在全國貫徹從嚴治理環境犯罪的具體政策背景下，河北省司法機關在處理非法占用農用地犯罪當中應當適當提升犯罪的打擊強度和處罰力度，實現刑法的及時性和嚴厲性，以取得社會效果。

第一，提高對單位犯罪的查處力度，適當放寬證明單位犯罪的標準，落實單位犯罪的雙罰制。實踐當中，單位犯罪的很難被查處，都是簡單的處罰自然人，因此，要放寬單位犯罪的入罪門檻，堅決打擊單位犯罪的違法行為。

第二，提升量刑幅度和罰金力度。量刑環節要在罪刑法定原則前提下適度靈活。調查發現，河北省約94%的非法占用農用地犯罪案件的自由刑在三年有期徒刑以下，且都同時判處緩刑。在司法程序當中對此類犯罪案件做出了較低的刑罰判決并且法定刑升格困難。這違背了刑罰裁量時奉行環境優先的司法理念，也不能起到威懾和預防的作用。同時也要加大罰金的力度，給予違法行為人最大力度的處罰，起到震懾作用。

第三，采用恢復性制裁措施，實現非法占用農用地犯罪的綜合化。針對農用地的不同屬性和破壞程度，法院判決被告人采取一定的措施恢復其應有用途，或者支付恢復費用。

（四）做好省內各地對非法占用農用地罪的監管和宣傳工作

由于河北省經濟和生態地理因素的影響，該罪發生的地域分布不均衡，各區域內爆發的問題也不盡相同。因此，應該分而治之，對省內各市不同的情況采取不同的策略。加大宣傳的力度，讓更多的人民群眾參與進來，及時發現犯罪情況，及時舉報，并給予不同程度的獎勵。針對非法占用農用地犯罪，各個地方的環保部門在進行環境監管和環保宣傳工作當中，應該加大監管力度和宣傳力度，并且結合地域性特征，在確保國家環境法律和政策落實的同時，更好的切實履行監管和宣傳兩項職責，取得非法占用農用地犯罪一般預防的效果，防范于未然。

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