國家治理現代化視角下應急管理教育培訓體系建設的思考

鄭政捷 陳興明

摘 要：從歷史角度演繹我國應急管理教育培訓體系的建設歷程，深入剖析當前應急管理教育培訓體系建設在國家治理現代化視角下的現實需求和內在要求。分析應急管理教育培訓體系建設存在政府對應急管理教育培訓體系重視度有待提高、社會對應急管理教育培訓體系的認知度較低、應急管理教育培訓方法的不完善等問題。提出了注重頂層設計，加強政府職責意識；完善應急管理教育培訓體系，增強社會認知度；提高應急管理教育培訓方略等舉措。

關鍵詞：國家治理現代化；應急管理教育培訓體系；問題；對策

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A

完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。黨的十九大報告提出要堅持總體國家安全觀，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，這必然要求我們樹立安全發展理念的同時健全公共安全體系，提升防災減災救災能力。而應急管理教育培訓是提高應急管理體系現代化和應急管理人員應急管理能力的重要途徑和關鍵舉措；是增強防災減災救災能力的前提和保障；是提升應急管理知識水平和實戰經驗的必要手段。因此，在國家治理體系和治理能力現代化背景下，探索和完善我國應急管理教育培訓體系勢在必行。

一、應急管理教育培訓建設的歷史進程

（一）萌芽階段（—2003年）

2003年“SARS病毒”發生之前，是應急管理教育培訓體系探索的萌芽階段。這一階段主要由于國外發生的重大危機事件引起我國對突發事件應急管理的思考，如：美國“9？11恐怖襲擊事件”，引起了全球的關注，我國開始重視應急管理領域。黨的十六大報告中指出要完善重大疾病防控體系，提高突發公共衛生事件應急處置能力，同時完善突發事件應急管理機制。這一階段國家政府部門、有關機構開始意識到突發事件的危害性和態勢的嚴峻性，對應急管理教育培訓體系建設有了初步的了解，但基本停留在公共衛生事件的防治上，對自然災害、事故災難、社會安全事件等其他類型突發事件的防治未做深入考察。

（二）起步階段（2003-2008年）

2003至2008年，即抗擊“非典”成功后至汶川地震發生時期，我國突發事件應急管理體系建設開始步入正軌。“非典”的爆發引發國家對突發事件的深刻反思，從中央政府到各地級市政府開始探討應急管理工作，從最初關注公共衛生事件開始拓展至突發事件的另三大領域。2005年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》明確提出加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救和應對各類突發公共事件的綜合素質；此外，還指出地方各級人民政府和有關部門、單位要加強應急救援隊伍的業務培訓和應急演練，建立聯動協調機制。2006年6月，印發的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》指出要積極開展應急管理培訓，制定應急管理培訓規劃和培訓大綱，并對應急管理培訓的一系列工作做了具體安排和指導。2007年11月，國務院發布的《中國人民共和國突發事件應對法》規定縣級以上人民政府應當建立健全突發事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發事件職責的工作人員定期進行培訓。系列條款條例的下達使應急管理教育培訓體系建設上升至法的高度，引起國家高度重視。這一時期應急管理教育培訓體系開始顯現雛形，對應急教育培訓人員主要以熟悉應急預案為主要線索，以系列專題學習為主要形式，以系統掌握應急管理理論和體制、機制、法制為重點。

（三）發展階段（2009-2012年）

2009至2012年，即國家應急管理人員培訓基地籌建至竣工落成階段。2009年4月，國家安全監管總局辦公廳印發《2009年安全生產應急管理和應急救援隊伍培訓班計劃》，這一文件的出臺是為進一步貫徹落實《國家安全監管總局關于加強安全生產應急培訓工作的實施意見》，標志著應急管理教育培訓工作步入嶄新階段。2010年，國家政府決定依托國家行政學院籌建國家應急管理人員培訓基地，并成立國家行政學院應急管理培訓中心，履行應急管理人員培訓基地的職能。2011年12月，《國家綜合防災減災規劃（2011-2015年）》指出要編制適合不同群體的防災減災教育培訓教材，組織形式多樣的防災減災知識宣傳活動和專業性教育培訓，開展各類自然災害的應急演練，加強各級領導干部防災減災教育培訓，增強公眾防災減災意識，提高自救互救技能。這是國家首次從應急教育培訓體系建設本身出發，針對應急管理教育培訓的內容、準備工作和實施過程等進行詳細分類布局。2012年9月，全國應急管理干部培訓班舉行開班儀式，在國家行政學院的示范帶領下，各省、地級市政府開始陸續開展應急管理教育培訓工作，將應急管理教育培訓體系建設推向全新的發展階段。這一時期我國開展的應急管理培訓班次有廳局級干部應急管理專題研討班、應急辦主任班、師資班等，這些班次的學員對應急管理工作的熟悉程度各不相同，培訓需求也有很大差異。

（四）基本成形階段（2013年—）

2013年至今，應急管理教育培訓體系建設已趨于基本成形階段。國務院在2013年印發《突發事件應急預案管理辦法》和2014年印發《關于加快應急產業發展的意見》的文件中強調應急管理培訓和宣傳教育的重要性，指出在加強人才隊伍建設過程中要注重開展對應急專業技術人才的繼續教育與培訓。除相關應急管理文件的下達以外，對應急管理教育培訓的貫徹和落實方面也取得重大進展。如2015年12月，北京市領導干部應急管理培訓中心在北京行政學院正式掛牌成立，旨在提升領導干部應急管理能力；2017年6月，成功舉辦首期全國地市級政府應急管理工作機構主要負責人培訓班，進一步完善了應急管理培訓體系的建設。至今，應急管理教育培訓基地（或培訓中心）建設已基本全面覆蓋。據各省應急辦網調查顯示，我國34個省級行政區，在內陸地區有福建、廣西、天津等28個省、自治區、直轄市已經正式掛牌成立應急管理培訓基地（或培訓中心）；西藏、甘肅等地區尚未設立應急培訓中心，甘肅省是將培訓內容融入安全生產應急救援基地建設中，未單獨設立應急管理培訓中心或基地。就應急管理教育培訓體系建設而言，各省地級市在師資力量、培訓技術、培訓內容以及培訓方法方式都得到了深層次的提高。

二、國家治理現代化視角下應急管理教育培訓體系的現狀剖析

（一）國家治理現代化視角下應急管理教育培訓體系的現實需求

當前，我國正處于社會轉型期，面臨的事故災難形勢復雜嚴峻，突發事件的發生給整個社會帶來災難性的傷害和巨大的損失。根據民政部、國家減災委辦公室發布的全國自然災害基本情況統計，我國近五年（2013-2017年），各類自然災害共造成約133974萬人次受災，7904人死亡，1380人失蹤，造成直接經濟損失24122.8億元。數據表明，就突發事件中的自然災害，給人類社會帶來的損失已經是巨大的，因此我們必須深刻認識當前防災減災救災工作所面臨的新形勢，為準確判斷和應對突發事件，應快速推進應急管理教育培訓體系建設工作全面深化改革。從政府管理層面看，建設應急管理教育培訓體系是提高政府應急規范管理、統籌協調能力，有效引導防災減災救災工作的需要；從執行人員層面看，是加強各級領導干部處理突發事件能力的需要；從公眾層面看，是增強社會責任感，提高公眾危機防范意識，加強自救、互救能力的需要。應急管理教育培訓是提高社會應急知識水平和應對能力的必要途徑；是完成應急救援工作的前提和保障；是真正有效的預防突發事件發生和減少災害損失的重要內容。在推進國家治理現代化進程中，加強國家安全教育，增強全黨全國人民國家安全意識，推動全社會形成維護國家安全的強大合力已成為當前應急管理教育培訓的重要任務和使命。

（二）國家治理現代化視角下應急管理教育培訓體系建設的內在要求

黨的十九大報告中提出要有效維護國家安全，完善國家安全戰略和國家安全政策，統籌推進和各項安全工作，加強國家安全教育。應急管理教育培訓體系作為推進國家治理現代化、完善國家安全制度體系的重要組成部分，黨中央、國務院高度重視應急管理教育培訓工作，并將其列為構建和諧社會的重要舉措之一。因此，從國家治理現代化視角下深入剖析當前應急管理教育培訓體系的不足之處是完善應急管理教育培訓體系建設的內在要求。

1.政府對應急管理教育培訓體系重視度有待提高

在我國應急管理發展初期，國家突發公共事件應急體系建設規劃和國務院關于全面加強應急工作的意見？等重要政策文件都明確提出要“加強應對突發事件能力建設”，并將其作為進一步完善我國應急管理體系的重要舉措。但是，關于這一主題的理論探索和經驗嘗試未提及應急管理教育培訓體系的建設問題。在當前應急管理體系建設基本完善的前提下，我國政府對公民的應急教育培訓的重視度不夠，應急管理教育培訓體系在真正意義的應急管理實操中還處于空白。近幾年我國政府制定的一系列法律法規、政策文件中尚未有一部法律法規對應急管理教育培訓體系建設作出明確說明，一定程度上削減了人們對應急管理教育培訓的重視度，使人們應對突發事件的能力相對薄弱。

2.社會對應急管理教育培訓體系的認知度較低

社會對應急管理教育培訓的認知度是從一個或者多個方面對應急管理教育培訓體系的理解和思考，如對應急教育培訓概念、建設內容、基本作用等方面的理解。人們會因年齡、性別、教育水平等客觀因素的影響對應急教育培訓的認識和理解有所不同，也會因自己所處地理位置的受災情況、經驗感受等主觀因素的影響而不同。總體而言，當前社會對應急管理教育培訓體系的認知度較低，應急行動者認為應急管理的事前教育培訓可有可無，在一定程度上削弱了人們應對突發事件的能力和效率。從人的主觀能動性角度看，當社會人在認知度較低的情況下，事件的突發性和偶然性使人驚慌失措，應對事件的主觀能動性在短時間內不易被挖掘使突發事件的危害性大大提升。因此，需提高社會人對突發事件的認知度，通過應急管理教育培訓快速而有效的提高主觀能動性和應急執行能力。

3.應急管理教育培訓方法不完善

我國應急管理教育培訓體系建設已經具備一定規模，并且在應急過程中發揮了重要作用。但從當前應急管理教育培訓方法來看，存在對應急管理教育培訓法律法規的學習及相關內容普及仍停留在文本層面上、應急管理教育培訓流于形式、應急管理教育培訓形式單一等問題。這種尚未系統化和制度化的應急管理教育培訓體系將給社會造成更大損失。

（1）相關法律法規的學習仍停留在文本層面

對應急管理教育培訓相關法律法規的學習是完善應急管理教育培訓體系的根本法則，是人們提高突發事件認知力的重要方略。當前國家政府、相關部門雖出臺了一系列應急管理教育培訓的法律文本，但沒有真正的貫徹和落實，對相關法律法規的學習仍停留在文本層面，同時也缺乏必要的應急管理教育培訓的方法和手段來加強人們的學習力和社會普及度。

（2）應急管理教育培訓方式單一、過程流于形式

應急管理教育培訓方式的多樣性能有效提高培訓人員的積極性和學習效率，直接影響培訓人員對整個突發事件處置過程中的角色定位、具體分工和相互協調的關系，對應急能力的提升至關重要。各地區應急管理培訓中心對應急管理教育培訓前期準備工作，如應急管理教育培訓教材的設計、課程的準備、模擬演練設備的安置等工作準備都較為充分。但就現有的應急管理教育培訓方式分析，培訓方式大多以教材、PPT、視頻課程等傳統方式為主，且在戶外實戰演練涉及范圍不夠廣泛，多數以教學區、生活區火災演練、地震逃生等為主，培訓演練方式過于單一；就應急管理教育培訓過程看，當前應急管理教育培訓的真正實施力度還有待提高，相關應急管理部門對應急管理教育培訓工作抱有應付心理，培訓人員更是存在應付學習，草草了之的現象，造成應急管理教育培訓只是流于形式，沒有真正落到實處，這對我國應急管理教育培訓工作和應急管理能力的提升具有很大的局限性。

三、國家治理現代化視角下完善應急管理教育培訓體系的政策建議

（一）注重頂層設計，加強政府職責意識

突發事件的預防、預警、響應、救援、恢復等多環節是由政府有關部門深入實施執行，在整個突發事件應急過程中，政府扮演著不可或缺的作用，其對應急教育培訓工作的重視度直接影響著應急工作的效度；政府職責意識的強弱也直接關系著應急管理教育培訓體系建設的強度。從國家層面看，應注重頂層設計，制定相關政策制度和法律條例，讓公眾有法可依，有法必依，使執行人員執法必嚴，違法必究，在法度上加強政府職責意識。從地方政府層面看，積極構建應急隊伍問責制度，注重責任主體的落實，避免在應對突發事件過程中的責任推諉現象。同時，要加強應急管理干部隊伍的教育培訓工作，有效提高政府應急能力建設。國外學者對突發事件下政府的應急管理效率進行了分析，認為政府應急管理成功不在于突發事件的性質，也不在于政府的組織結構，而在于突發事件狀態下人的行為與政府的計劃是否相一致。因此，注重對基層人員應急教育意識的培養，切實提高救援一線人員的應急能力，是政府建設應急管理教育培訓體系的重要環節。

（二）建設應急管理教育培訓體系，加強社會認知度

國內外研究動態表明，對突發事件的研究不僅偏重于從自然事件的角度，更需要從人類本身角度進行綜合分析。人性的特點使得人們在面對未知事物時產生無限遐想和恐慌，尤其是突發事件，人們的認知度越小，可承受度也越小。而社會對突發事件和應急工作的認知度是通過政府有方向性引導形成的，加強社會認知度的首要條件是建設應急管理教育培訓體系，只有通過長期的培訓和練習，掌握應急知識，這樣才能在面對突發事件時知道如何行動，快速有效地應對突發事件。為此，應急管理教育培訓體系的建設勢在必行。

（三）應急管理教育培訓方法策略的構想

1.應急管理教育培訓的網絡化

應急管理教育培訓作為應急管理事前預防與準備的重要環節之一。近年來，國家、教育局、學校、企業等都高度重視對社會、學校、生產機構等安全應急能力的培養，通過課本教學、視頻講授等教育模式進行進行，但這些教育模式沒有現實參與感，很難激發人們的興趣，具有很大的局限性。因此，引入3D仿真技術構建三維仿真應急教育培訓模擬演練平臺，集管理、應用和服務為一體，能有效提高應急培訓人員的學習興趣。三維仿真應急教育培訓演練平臺的設計能為培訓人員提供一個集線上課程學習、應急模擬演練為一體的應急管理教育培訓平臺，構建圖如圖1所示。管理層針對用戶管理與維護、課程管理與安排以及應急教育培訓數據挖掘；應用層是培訓人員通過網頁或者PC客戶端登錄平臺，在線進行應急管理課程的學習與專題測試，同時還可以在三維仿真虛擬場景中參與應急演練，通過此方式應急知識能夠得到很好的消化和鞏固。服務層是為應急培訓人員提供咨詢服務與后臺維護，同時在用戶管理與維護中可以查詢培訓者的學習進程與培訓教師的教學績效，避免教師和學生在應急培訓中應付現象，提高了應急管理教育培訓的效度，最終將這些數據建檔與存儲，為后期培訓修正提供依據。

2.應急管理數據庫建設與應急宣教培訓體系相融合

目前，應急管理相關部門建立了專業數據庫，雖然都按照一定的標準和規范建設，但是相關培訓部門之間無法實現數據資源共享；在應急的每一階段均引入大數據的應用，但并未將其充分融入應急管理教育培訓過程中。為此，提出應急管理數據庫建設與應急宣教培訓教程相融合，將引入大數據作為應急教育培訓教程之一，通過線下宣教培訓和線上配套支撐強化受教育者的應急能力，同時進一步完善應急數據庫建設，構建圖如圖2所示。根據突發事件應急管理相關數據的收集分類，專業數據導向的不同，將應急管理宣教培訓數據庫建設以應急管理專題課程、案例研討、模擬演練和評估等線下宣教培訓為主，并通過應急管理政策法規、工作要聞、案例庫、預案庫、題庫、應急動態和常識庫等線上數據庫進行配套支撐，將線上學習與線下實操相結合，應急培訓形式更加多樣化。此外，在時代背景下，應急管理教育培訓也具有新時代氣息，新時代受教育者所接受的教育模式早已超越了傳統，新的培訓模式將傳統教育模式與信息時代教育模式相結合，使其真實度更高，人們的接受度更強，更有益于提高人們的應急能力。

四、結語

當前，我國正處于社會轉型期，改革進入攻堅區和深水區，突發事件頻繁發生，社會矛盾層出不窮，必須要加快推進應急管理教育培訓體系轉型升級。應急能力是體現公共治理效率和效能的重要指標，是作為國家綜合實力和治理能力現代化的評判標準，通過對我國應急管理教育培訓體系建設的歷史進程、現狀的歸納梳理；從政府視角、社會層面以及應急管理教育培訓體系自身等多個維度進行問題分析，并針對問題提出政策建議，以期為完善應急管理教育培訓體系，提高應急管理能力提供有益的借鑒和思考。

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