城市持續(xù)更新政策視角下城市總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)實(shí)施監(jiān)管研究

江 勇，王 豐

(浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,浙江 杭州 310011 )

1 國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃主要特點(diǎn)

1.1 規(guī)劃體系清晰豐富

國(guó)外的規(guī)劃體系可以分為單一體系、并行體系以及自由松散體系三種類型。

1.1.1 單一體系

單一體系即每個(gè)層級(jí)只有一個(gè)空間規(guī)劃指導(dǎo)全區(qū)的空間發(fā)展,以英國(guó)、德國(guó)和瑞士為代表。如英國(guó)空間規(guī)劃與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng),包括國(guó)家級(jí)、區(qū)域級(jí)(虛體行政單位)、郡級(jí)和市鎮(zhèn)級(jí)4個(gè)層次。

1.1.2 并行體系

并行體系是同一個(gè)層面有兩個(gè)相互補(bǔ)充的規(guī)劃,共同指導(dǎo)全區(qū)的空間發(fā)展,以日本為代表。日本設(shè)置國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃,同為國(guó)土交通省下設(shè)的國(guó)土廳規(guī)劃局編制,其下級(jí)行政單位也要分別編制區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土利用規(guī)劃。

1.1.3 自由體系

自由松散體系是沒有嚴(yán)格的、系統(tǒng)的從上而下的規(guī)劃體系,而是以目標(biāo)導(dǎo)向，通過發(fā)揮規(guī)劃的政策作用指導(dǎo)空間的發(fā)展,以美國(guó)為代表。美國(guó)至今還沒有進(jìn)行國(guó)家級(jí)的系統(tǒng)的全國(guó)性國(guó)土規(guī)劃,只有問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃。

1.2 底線型動(dòng)態(tài)更新型規(guī)劃

1.2.1 底線型規(guī)劃

堅(jiān)持底線思維,劃定城市開發(fā)邊界、生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田線,開展全域空間管制,強(qiáng)化對(duì)城市發(fā)展空間的剛性約束,推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。

1.2.2 過程型規(guī)劃

建立基于過程控制的思維模式,突出規(guī)劃在實(shí)施過程中的反饋和調(diào)整,不斷完善規(guī)劃。

1.2.3 動(dòng)態(tài)反饋型規(guī)劃

通過空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)加強(qiáng)規(guī)劃的審批、評(píng)估與實(shí)施監(jiān)控,開展規(guī)劃過程監(jiān)控和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查。

1.3 人性化公共政策屬性

1.3.1 人性化規(guī)劃

總體規(guī)劃要求注重城市各類人群要求,強(qiáng)調(diào)全過程的公眾參與,協(xié)調(diào)城市中各類人群的利益訴求,匯集城市各方發(fā)展愿景。

1.3.2 公共政策

基于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境變化的綜合分析,建立健全戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)劃實(shí)施跟蹤評(píng)估等規(guī)劃支撐體系,形成綜合措施和公共政策。

2 國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃實(shí)施策略

2.1 剛性管控與彈性引導(dǎo)結(jié)合策略

2.1.1 剛性管控與底線控制

各城市總體規(guī)劃在編制方面更加注重城市開發(fā)控制的剛性管控,統(tǒng)一劃定城市管控線與控制區(qū)。如成都市總體規(guī)劃綱要?jiǎng)澏顺鞘猩鷳B(tài)控制線、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城市開發(fā)邊界。市域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間分別占市域總面積的41%、37%、22%。北京市城市總體規(guī)劃提出建設(shè)用地從現(xiàn)狀2 921 km2減少到2035年2 760 km2左右,其規(guī)劃市域空間結(jié)構(gòu)圖見圖1。

2.1.2 彈性引導(dǎo)與戰(zhàn)略預(yù)留

為了應(yīng)對(duì)未來(lái)城市發(fā)展的多種可能性,各城市總體規(guī)劃要適當(dāng)留白。如上海城市總體規(guī)劃通過發(fā)展空間預(yù)留、發(fā)展指標(biāo)預(yù)留以及發(fā)展時(shí)序調(diào)控等方式確保城市的彈性發(fā)展。見圖2。

圖1 北京城市總體規(guī)劃市域空間結(jié)構(gòu)圖

圖2 上海市城市總體規(guī)劃城市開發(fā)邊界示意圖

2.2 建立科學(xué)的規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

2.2.1 績(jī)效判斷型監(jiān)測(cè)模式

績(jī)效判斷型監(jiān)測(cè)模式通過設(shè)置關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo),按照消極與積極2種方式進(jìn)行判斷,監(jiān)測(cè)結(jié)果按照預(yù)設(shè)方向發(fā)展時(shí),為“積極”；反之為“消極”。如《倫敦規(guī)劃年度監(jiān)測(cè)報(bào)告》提出24項(xiàng)關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo),包括11個(gè)消極控制指標(biāo)和13個(gè)積極控制指標(biāo)[1]。

2.2.2 目標(biāo)測(cè)定型監(jiān)測(cè)模式

北京、上海等城市的新一輪總體規(guī)劃編制采用目標(biāo)值的方法。如北京城市總體規(guī)劃對(duì)北京市2020年、2035年的目標(biāo)值進(jìn)行了設(shè)定,目標(biāo)值對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的核心指標(biāo)設(shè)定目標(biāo)值,便于城市在發(fā)展過程中對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行比照,更好地調(diào)整規(guī)劃實(shí)施的策略和方式。

2.2.3 分級(jí)分類的監(jiān)測(cè)模式

一方面按照不同類型的發(fā)展要求對(duì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)分類,設(shè)置不同類型不同要求的監(jiān)測(cè)指標(biāo)；另一方面對(duì)監(jiān)測(cè)的主體進(jìn)行分級(jí)分類,按照不同層面的發(fā)展主體設(shè)置差異化的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。如上海城市總體規(guī)劃針對(duì)城市層面的城市綜合運(yùn)行體征、創(chuàng)新活力、人文魅力、綠色環(huán)保、安全韌性和空間績(jī)效6個(gè)方面設(shè)置了97項(xiàng)指標(biāo),分區(qū)層面從監(jiān)測(cè)指標(biāo)中選取14項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)以監(jiān)測(cè)各分區(qū)的發(fā)展。

2.2.4 體現(xiàn)創(chuàng)新、生態(tài)、文化、共享等時(shí)代發(fā)展要求

1)創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新是城市發(fā)展的動(dòng)力,是體現(xiàn)城市活力和創(chuàng)造力的重要內(nèi)容,各大城市總體規(guī)劃都對(duì)創(chuàng)新發(fā)展提出了要求。如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的中堅(jiān)力量和引領(lǐng)世界創(chuàng)新的新引擎；上海市總體規(guī)劃提出到2040年建設(shè)國(guó)際創(chuàng)新型城市。在指標(biāo)的選取上注重通過科技的投入、科技用地保障、智慧設(shè)施的建設(shè)、科技的應(yīng)用、科技的產(chǎn)出與貢獻(xiàn)等方面全面展現(xiàn)科技創(chuàng)新的要求。

2)生態(tài)發(fā)展。生態(tài)是城市環(huán)境品質(zhì)的重要體現(xiàn),是體現(xiàn)城市與自然和諧發(fā)展，展現(xiàn)城市魅力的重要指標(biāo)。各大城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展過程中注重對(duì)城市生態(tài)開展底線管控,通過良好的生態(tài)環(huán)境營(yíng)造高質(zhì)量的發(fā)展環(huán)境,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從高能耗、粗放式發(fā)展模式向低碳生態(tài)式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為天藍(lán)、水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市,上海市總體規(guī)劃提出建設(shè)生態(tài)之城,雄安新區(qū)規(guī)劃綱要提出建設(shè)綠色低碳城市,通過生態(tài)底線控制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面推動(dòng)生態(tài)文明發(fā)展。

3)共享發(fā)展。共享是通過提升城市整體基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平和公共服務(wù)水平,打造便利、便捷、安全的城市。北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為生活更方便、更舒心、更美好的和諧宜居城市,重點(diǎn)通過提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施水平，保障食品安全、避難設(shè)施、公共安全等安全水平,加強(qiáng)公共交通的普及和便利化程度,打造方便的社區(qū)生活環(huán)境。

4)文化培育。文化是國(guó)內(nèi)大城市注重打造的競(jìng)爭(zhēng)力,如北京市總體規(guī)劃提出到2035年成為彰顯文化自信與多元包容魅力的世界文化名城,其城市總體規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)見表1。上海總體規(guī)劃提出到2040年打造國(guó)際文化大都市,重點(diǎn)突出培育文化產(chǎn)業(yè),承辦國(guó)際性會(huì)議與國(guó)際展覽等國(guó)際文化活動(dòng),彰顯文化底蘊(yùn),吸引國(guó)際旅游、高層次人才、外資研發(fā)機(jī)構(gòu)等。

表1 北京城市總體規(guī)劃監(jiān)測(cè)指標(biāo)一覽表

2.3 制定城市總體規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃

針對(duì)總體規(guī)劃的實(shí)施制定了詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃,對(duì)總體規(guī)劃的實(shí)施、監(jiān)督以及修改方式進(jìn)行明確規(guī)定,提出時(shí)間表,推動(dòng)規(guī)劃更好地實(shí)施。如上海市制定了《行動(dòng)規(guī)劃大綱》作為統(tǒng)籌總體規(guī)劃實(shí)施的綱領(lǐng)性文件,明確了總體規(guī)劃的監(jiān)測(cè)、實(shí)施、評(píng)估方式、實(shí)施機(jī)制,更好地統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理,推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施[2]。

2.4 建立戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)和信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)

總體規(guī)劃的監(jiān)測(cè)和反饋離不開完善的數(shù)據(jù)支撐和有力的平臺(tái)基礎(chǔ)。2010年倫敦市政府建成倫敦?cái)?shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù),整合了包括倫敦市政府和其他公共機(jī)構(gòu)的各類數(shù)據(jù)資源,由倫敦市政府負(fù)責(zé)管理運(yùn)維。倫敦市政府及各地政府制定了《倫敦市政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)使用實(shí)施規(guī)范》《地方政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)使用實(shí)施規(guī)范》為數(shù)據(jù)在專業(yè)領(lǐng)域的使用提供一定的指導(dǎo),規(guī)范數(shù)據(jù)的使用。

2.5 建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系與評(píng)估反饋制度

由于規(guī)劃實(shí)施過程的長(zhǎng)期性與各類要素的變化性,越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)外城市對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施采用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的方式,采用“年度監(jiān)測(cè)報(bào)告+X年評(píng)估報(bào)告+修正文件”的形式[3]。年度監(jiān)測(cè)報(bào)告對(duì)每年城市規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估,對(duì)下一年規(guī)劃開展情況提出相應(yīng)建議；X年評(píng)估報(bào)告以3年或者5年為周期,對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；修正文件針對(duì)規(guī)劃實(shí)施不符合的情況在必要時(shí)對(duì)具體規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整,開展規(guī)劃的修編或調(diào)整。

2.6 推動(dòng)城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政策法定文件

2.6.1 總體規(guī)劃落實(shí)轉(zhuǎn)化為具體城市發(fā)展政策

為了更好地落實(shí)城市總體規(guī)劃,對(duì)城市總體規(guī)劃中核心要求制定相關(guān)政策,以推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施。如北京市總體規(guī)劃圍繞北京市“4個(gè)中心”建設(shè)要求,健全完善疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都功能、人口調(diào)控、治理“大城市病”、服務(wù)保障“4個(gè)中心”、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的政策體系。

2.6.2 總體規(guī)劃相關(guān)條款納入城市相關(guān)法規(guī)

針對(duì)城市總體規(guī)劃提出的核心指標(biāo)和管控要求,通過立法的形式將規(guī)劃管控要求轉(zhuǎn)化為具體的管理?xiàng)l款,以確保規(guī)劃的核心管控要求得到有效落實(shí)。如上海市總體規(guī)劃針對(duì)生態(tài)紅線保護(hù)、永久性基本農(nóng)田保護(hù)、歷史文化保護(hù)、存量工業(yè)用地、城市更新等領(lǐng)域,研究和制定相關(guān)法規(guī),以推動(dòng)總體規(guī)劃的實(shí)施和對(duì)城市空間的有效管控。

2.6.3 總體規(guī)劃與相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)

根據(jù)城市總體規(guī)劃提出的相關(guān)理念、發(fā)展要求和管控指標(biāo),進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)技術(shù)規(guī)范。如北京市城市總體規(guī)劃、上海市城市總體規(guī)劃、武漢市城市總體規(guī)劃等都要求各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃管理等方面貫徹城市總體規(guī)劃的要求。加強(qiáng)各技術(shù)規(guī)范在理念、策略、標(biāo)準(zhǔn)等方面與城市總體規(guī)劃的有效銜接,及時(shí)修訂完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范以更好地落實(shí)和推動(dòng)城市總體規(guī)劃的實(shí)施。

2.7 搭建城市及區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)溝通機(jī)制

規(guī)劃實(shí)施過程中要求參與的各個(gè)主體之間的合作與溝通,在區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域污染防治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、城市綜合治理等方面開展合作交流,以推動(dòng)城市總體規(guī)劃更好得到貫徹和落實(shí)。如歐洲空間規(guī)劃[4]在實(shí)施方面搭建了歐盟層面、國(guó)家層面、區(qū)域地方層面等多層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟層面通過歐洲議會(huì)、歐洲委員會(huì)等超國(guó)家機(jī)構(gòu)的互相合作,國(guó)家層面通過國(guó)家的合作和交流提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力,地方層面通過規(guī)劃相關(guān)的部門共建、共享公共設(shè)施促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

3 對(duì)浙江省的借鑒與啟示

3.1 建立層次分明職權(quán)清晰的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系

進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估的法定地位,通過法律保障年度實(shí)施評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督管理等工作的按時(shí)開展。制定相關(guān)法律法規(guī)或政策文件,明確各部門在規(guī)劃實(shí)施及監(jiān)督管理工作中的地位和作用。

3.2 建立實(shí)施評(píng)估體系與評(píng)估制度

建立“年度監(jiān)測(cè)+五年評(píng)估+動(dòng)態(tài)修正”的評(píng)估體系。其中,年度監(jiān)測(cè)客觀分析年度城市建設(shè)各類用地及項(xiàng)目的實(shí)施情況,對(duì)下一年度城市規(guī)劃的重點(diǎn)關(guān)注方向提出建議,若涉及到總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整,則按照法定程序啟動(dòng)總體規(guī)劃修改工作,以推動(dòng)總體規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)。五年評(píng)估結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,判斷總體規(guī)劃階段性實(shí)施績(jī)效和發(fā)展環(huán)境的變化,對(duì)下一階段近期建設(shè)規(guī)劃提出具體要求。

3.3 構(gòu)建可量化的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系

注重各層級(jí)目標(biāo)的具體化和可監(jiān)測(cè),建立評(píng)估指標(biāo)體系,開展監(jiān)測(cè)評(píng)估,持續(xù)跟蹤和積累規(guī)劃實(shí)施相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)信息和項(xiàng)目動(dòng)態(tài),根據(jù)實(shí)施情況評(píng)估規(guī)劃是否需要調(diào)整和更新。

3.4 搭建總體規(guī)劃信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)與實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)

以服務(wù)總體發(fā)展和宏觀決策服務(wù)為目標(biāo),統(tǒng)一不同統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)精度、數(shù)據(jù)格式,同時(shí)搭建跨部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和協(xié)同工作機(jī)制,建立面向省級(jí)和面向市級(jí)的數(shù)據(jù)平臺(tái)服務(wù)系統(tǒng),形成一套長(zhǎng)效更新、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的城市發(fā)展和建設(shè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)[5]。

3.5 因地制宜制定城市總體規(guī)劃的實(shí)施政策文件

在地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例中對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施的管理要求進(jìn)行明確,制定專項(xiàng)層面的各類法規(guī)、管理辦法,如建筑色彩管理規(guī)定、歷史建筑保護(hù)管理辦法、城市增長(zhǎng)邊界相關(guān)管理辦法等。對(duì)規(guī)劃公示網(wǎng)站進(jìn)行優(yōu)化,及時(shí)發(fā)布規(guī)劃成果、年度監(jiān)測(cè)報(bào)告、近期評(píng)估報(bào)告等成果,建立規(guī)劃旁聽和公眾監(jiān)督機(jī)制,擴(kuò)大總體規(guī)劃的市民參與度,更好地改進(jìn)城市總體規(guī)劃。

4 結(jié) 語(yǔ)

從國(guó)內(nèi)外城市總體規(guī)劃和空間規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)管實(shí)踐探索看,城市總體規(guī)劃從空間藍(lán)圖規(guī)劃逐漸向城市發(fā)展的綱領(lǐng)和政策方向轉(zhuǎn)變,更加注重規(guī)則和過程的管控。通過構(gòu)建城市總體規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系、建立評(píng)估方法體系、構(gòu)建涵蓋多部門多專業(yè)的數(shù)據(jù)信息監(jiān)管平臺(tái)、開展年度監(jiān)測(cè)與近期建設(shè)評(píng)估、建立規(guī)劃實(shí)施制度等方式,動(dòng)態(tài)跟蹤與實(shí)時(shí)反饋規(guī)劃的實(shí)施效果,不斷優(yōu)化規(guī)劃的實(shí)施,強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和剛性管控,以確保規(guī)劃的實(shí)施落到實(shí)處,規(guī)劃的管控目標(biāo)得以在各層級(jí)空間實(shí)現(xiàn)。