工業園區綠色發展重點領域及其開發性金融應用研究

國家開發銀行“中國生態文明建設中的開發性金融——工業園區綠色發展重點領域及其開發性金融應用研究”課題組

引言

習近平同志在十九大報告中明確指出，要“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，要“推進綠色發展”，“發展綠色金融”“壯大節能環保產業”“著力解決突出環境問題”等。2018年4月，習近平同志考察位于宜昌長江岸邊的興發集團新材料產業園時強調，要在堅持生態保護的前提下，發展適合的產業，實現科學發展、有序發展、高質量發展。改革開放以來，我國工業化發展成就矚目，我國已成為世界第一制造大國和第一貨物貿易國。然而，長期以“高投入、高消耗、高污染、低質量、低效益、低產出”和“先污染，后治理”為特征的增長模式主導中國工業發展，資源浪費、環境惡化、結構失衡等矛盾和問題十分突出。隨著我國經濟進入新常態，國家提出綠色發展理念，制定了《工業綠色發展規劃（2016—2020）》，為“十三五”時期工業綠色發展確立了明確的目標原則和推進方略。

目前，我國已形成以園區為載體的中國特色新型工業化發展道路，工業園區通過創建生態工業示范園區、實施循環化改造等進行綠色轉型，其中主要涉及產業鏈構建、基礎設施建設、清潔生產等措施，是生產方式綠色轉型、產業結構調整與節能環保產業發展的關鍵平臺。可以說，工業園區的綠色發展已成為我國經濟綠色轉型和可持續發展的基石，對我國實現生態文明建設與發展具有重要的意義。

工業園區綠色發展是一項系統性、長期性的建設任務，需要大量資金支持，其中部分建設任務資金需求期長、盈利性較弱，需要開發性金融的大力支持。例如，工業污染集中治理項目，短期投資額較大、無法產生現金流，這決定了需要成本低、期限長的資金來支持[1]。開發性金融作為現代金融體系的組成部分，具備特殊金融功能、政策扶持效應、規劃先行工作手段[2]、優化資源配置等多重優勢，在工業園區綠色化建設中將發揮重要作用。為提高開發性金融支持工業綠色發展的效率，需要明確重點支持領域，有效引導工業園區的綠色發展；同時，應通過加強開發性金融與政府主管部門、園區的多方合作，以及優化投融資模式等途徑，提升開發性金融的綠色金融服務能力。

1 我國工業園區綠色發展政策導向

目前，國家引導工業園區綠色發展的主要途徑包括國家發展和改革委員會、財政部主導的園區循環化改造工作，生態環境部（原環境保護部）、商務部、科技部主導的國家生態工業示范園區建設，以及工業和信息化部主導的綠色園區建設等。園區循環化改造、生態工業示范園建設、綠色園區建設都是依據工業生態學的原理，遵從循環經濟的減量化、再利用、再循環的3R原則，推進工業園區綠色發展。由于主管部門的不同，其建設的側重點有所不同，園區循環化改造側重于實現園區資源高效、循環利用和廢物“零排放；國家生態工業示范園區建設側重于污染控制與生態環境保護；綠色園區建設側重于促進園區企業的綠色制造技術的應用。我國工業園區綠色發展的主要政策導向見表1。

表1 我國工業園區綠色發展的主要政策導向

2 工業園綠色發展的重點領域

工業園區通過創建生態工業示范園區、推進園區循環化改造、建設綠色園區等途徑進行綠色轉型，其中主要涉及生態產業鏈構建、完善環境基礎設施建設、推進清潔生產、促進園區環境能力建設等重點領域，各領域的建設目的、重點項目及實施主體不盡相同。工業園區綠色化建設主要領域及重點項目見表2。

2.1 構建生態產業鏈

構建生態產業鏈是將一個生產過程中的廢物或副產品變為另一生產過程中的原料，使整個工業體系“進化”為各種資源循環流動的閉環系統，實現經濟效益、環境效益和社會效益的有機統一[3]。生態產業鏈的構建對實現生態文明、建設美麗中國具有重要意義[4]。構建生態產業鏈的重點項目包括主導產業鏈構建、配套產業鏈構建、廢棄物代謝產業鏈構建等。實施主體以園區管理部門、園區生產企業、資源綜合利用企業為主。

2.2 完善環境基礎設施建設

完善環境基礎設施建設包括加強園區污水處理廠、固廢收集轉運站以及處理處置設施、中水回用處理設施、集中供熱設施等，目的在于降低生產過程中污染物排放和提高資源能源利用效率。重點項目包括集中供熱設施建設、污水管網建設及改造、污水處理廠改造及建設、固廢收集及轉運設施建設等。實施主體以園區管理部門、園區生產企業、能源企業、環保企業為主。

2.3 推進清潔生產

清潔生產作為“末端治理向全過程控制”的重要工具，在降低環境污染、實現資源循環利用和促進可持續發展方面具有重要作用[5]。鼓勵企業參與清潔生產建設，一方面有助于提升園區的生態效率和環境績效；另一方面也幫助園區企業提高生產效率，降低生產成本。重點項目包括通用設備節能改造、工業節能建筑建設、電子廢棄物綜合利用項目、工業廢渣綜合利用項目分布式新能源示范利用項目、余熱供冷項目等。實施主體以園區生產企業、環保企業為主。

2.4 促進園區環境能力建設

園區環境能力建設，一方面指園區管理部門為企業生產建設過程中的環境行為提供宏觀指導、總體協調、組織支持等多方面的支持；另一方面要對企業生產過程中可能產生的環境問題進行監管、預警、應急等管理，包括園區環境監管能力建設、園區環境信息管理平臺建設、績效考核及獎懲制度建設等。重點項目包括空氣質量監測站建設、環境風險管理—預警—應急平臺建設、固體廢物管理與交換信息系統建設、清潔生產與ISO14001環境管理體系認證推廣等。實施主體以園區管理部門為主。

3 開發性金融支持工業園區綠色發展的建議

3.1 深化多方合作

園區綠色化建設是開發性金融機構、政府主管部門、園區主管部門、園區企業等多方參與的過程。開發性金融機構促進工業園區綠色發展，一方面，應深化與工業園區綠色發展相關政府主管部門的合作，準確把握國家級、省級、地方等各級園區綠色發展狀況、綠色化建設的需求及重點；另一方面，應加強與工業園區主管部門的合作，基于規劃先行原則，將融資規劃融入園區綠色化建設規劃中，明確重點支持領域，提高開發性金融促進工業園區綠色發展的效率。

3.1.1 深化與政府主管部門的合作

目前，與工業園區綠色化建設相關的部委主要包括生態環境部（原環保部）、國家發改委、財政部、科技部和商務部。其中，生態環境部、商務部、科技部主管國家生態工業示范園區建設工作；國家發改委和財政部主管園區循環化改造工作；工業和信息化部主管綠色園區建設工作。各政府主管部門在推進工業園區綠色發展過程中的管理重點不同，對開發性金融支持的需求也有所差異。開發性金融機構應深化與各政府主管部門的合作，就工業園區綠色發展達成一致協定，以此確定各自職能和作用，進一步集中政策資源與信貸資源。開發性金融機構可與政府主管部門合作的領域容包括融資合作、

規劃合作、融資顧問服務和其他金融服務等，其中融資合作主要包括中長期貸款、技術援助貸款、短期貸款和應急貸款，規劃合作包括園區綠色發展相關規劃制定，融資顧問服務包括政府融資平臺運行管理、資金風險管控等。

表2 工業園區綠色化建設主要領域及重點項目

3.1.2 加強與工業園區的合作

規劃先行是開發性金融機構支持工業園區綠色發展的工作基礎，也是與其他商業性金融機構的重要區別。建議開發性金融機構與政府主管部門、園區管委會、開發公司等園區建設主體合作，參與園區的生態環境規劃、生態產業鏈建設規劃、循環經濟發展規劃等，以政府、管委會制定的發展規劃、指導意見、政策法規為依托，將融資規劃嵌入園區綠色化發展建設規劃中，以規劃為中心的合作模式替代以項目為中心的合作模式，將項目的開發評審工作延伸到規劃階段。

開發性金融規劃先行運作模式主要有與園區合作成立專職部門，以及建立專家庫兩個方面：一方面是與園區合作成立專職部門，對園區綠色化發展的規劃、建設等重大事項進行協商決策，制定科學可行的規劃體系、建設方案、工作計劃，重點項目等，明確園區的生態產業鏈類型、循環經濟模式、綠色化發展方向，對園區綠色化發展進行統籌推動。通過廣泛交流、信息共享，智力支持、戰略咨詢，制度建設等合作方式，保障園區綠色化建設的科學性和可行性。另一方面，可以利用自身平臺的優勢，整合各方資源，協助園區與外部院校、企業、行業協會、社會團體等專業的園區綠色化咨詢、規劃、設計等機構建立合作關系，與園區共同構建綠色化發展專家智庫，凝聚各領域專家資源，增強綠色化建設的科學性和公信力。

3.2 優化投融資模式

開發性金融在園區綠色化建設融資中的作用不只是簡單地提供大額、長期的資金，更重要的是通過市場化的資金運作，解決園區綠色化建設項目投融資所面臨的困境，通過自身的投融資業務來建設制度，培育市場，為環境基礎設施建設、企業清潔生產推廣、生態產業鏈構建等項目實現市場化融資提供良好的制度基礎和市場環境。在工業園綠色發展過程中，許多地方以政府、開發區的融資平臺作為基礎設施建設的主體，過度依賴于財政撥款，投融資效益欠佳。因此，需要開發性金融機構參與法人治理結構建設和現金流建設，提高投融資效率，同時配合政府培育一批實力較強的融資平臺（借款人），在以政府信用、企業信用雙輪驅動的基礎上，進入資本市場開展融資。

開發性金融支持園區綠色化發展時，一方面，應始終堅持推行“綠色信貸”，把資源和環境的承載力作為重要原則和約束邊界，嚴控環境和社會風險。除了明確工業園綠色信貸的支持方向和重點領域，在借款人評審中，還應將企業環境和安全事故風險作為信貸準入評審的重要內容；在項目政策性風險評審中，對項目建設的環境風險進行分析，依照項目所在區域的環保政策，判斷項目是否符合國家與地方相關法律法規的要求。另一方面，開發性金融機構可利用自身優勢，為園區內綠色企業提供必要的財務咨詢服務，同時，優化投融資模式，提升開發性金融服務能力。優化投融資模式的具體方式包括大力推廣股權債權信貸等融資方式；根據合同能源管理、排污權交易、碳排放交易等運行機制提供創新性融資服務，深化金融參與環保產業發展力度；積極引入BOT、PPP等多種運營模式，加速金融資本與社會資本的有序流入，提升對優質綠色項目的融資支持力度；針對園區內中小企業發展的融資難問題，對其產權、信用、擔保、辦理手續等進行綜合評估后，可通過建立集中化或統一融資平臺等方式創新已有融資模式，給予有效資金支持。