廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)治理的路徑研究

呂翠麗 邱漢明

摘 要：新型城鎮(zhèn)化背景下，解決好公共服務(wù)均等化的問題對于切實改善民生、促進社會公平穩(wěn)定、提高城鎮(zhèn)化水平、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。廣西地處偏遠山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，公共服務(wù)均等化的問題更為突出，尤其是廣西沿邊地區(qū)與他國交界，治理起來更為困難。少數(shù)民族地區(qū)的公共服務(wù)均等化問題一直是我國公共服務(wù)均等化推進的薄弱環(huán)節(jié)，本文主要以廣西沿邊地區(qū)為例，剖析公共服務(wù)均等化存在的問題，并對存在問題擬提出解決路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；廣西沿邊地區(qū)；公共服務(wù)均等化；存在問題；路徑選擇

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）08-0153-02

一、 公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及意義

（一）公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

有關(guān)公共服務(wù)均等化的概念，相關(guān)學者大致都認為，均等化是一個相對、大致均等化的概念，而并非絕對與一刀切的均等化。因為不同地區(qū)和不同層面上的公共服務(wù)具有差異性，要同時實現(xiàn)所有區(qū)域、層面上的公共服務(wù)均等化是不現(xiàn)實的。因此，高鑫認為，公共服務(wù)均等化指的是政府根據(jù)不同的階段提供相應在價值形態(tài)上基本上達到相同水平的公共服務(wù)。姚賤茍認為，公共服務(wù)均等化指的是機會均等，公共服務(wù)均等化是一個需要從不同區(qū)域不同階段逐漸推廣的過程，最終實現(xiàn)全國范圍內(nèi)全部地區(qū)和人群均能享受水平大致均衡的公共服務(wù)。綜合可知，公共服務(wù)均等化指的是政府要根據(jù)不同的階段和標準大致均等地為民眾提供民眾生活、城市運營所必需的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。公共服務(wù)均等化有利于促進共產(chǎn)主義的實現(xiàn)，兼顧公平和效率。

（二）公共服務(wù)均等化的意義

1. 推動公共服務(wù)均等化有利于緩和社會矛盾，實現(xiàn)社會公平

我國實行市場經(jīng)濟以來，經(jīng)濟有了突飛猛進的發(fā)展。值得注意的是，雖然富裕程度有所提高，但貧富差距也逐漸顯現(xiàn)出來并呈逐步擴大趨勢。出現(xiàn)此現(xiàn)象主要是由市場經(jīng)濟的本質(zhì)特性所決定的，市場經(jīng)濟下，企業(yè)與居民都追求自身利益的最大化，但由于個人資源稟賦的差異，即使市場競爭中的機會平等，也會導致貧富差距的出現(xiàn)，富者愈富，窮者愈窮。因此，出現(xiàn)了有些人上學難、看病難以及買房難的社會性問題。這時，唯一的辦法是發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控的作用，承擔起讓社會公平正義的責任，推進公共服務(wù)均等化，讓困難群眾上得起學、看得起病、買得起房，讓群眾最基本的生活水平得以保障。

2. 實現(xiàn)公共服務(wù)均等化有利于減小居民消費差距

我國居民消費差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大的地區(qū)之間以及不同行業(yè)之間。以經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大的不同地區(qū)為例，由于各個地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政的供給能力也有較大的差別。由此，在提供公共服務(wù)的水平以及公共服務(wù)的質(zhì)量上也存在較大差距。表現(xiàn)在最低生活補助標準上以及社會保障、醫(yī)療保障水平上的差距，越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，保障水平越低，居民生活水平就越難提高，從而危及和諧社會的構(gòu)建以及全面小康社會的建成。推進公共服務(wù)均等化有利于減輕居民生活負擔，縮小居民消費差距。

3. 實現(xiàn)公共服務(wù)均等化有利于和諧社會的構(gòu)建及穩(wěn)定

利益均衡是社會和諧的重要保障，和諧社會的構(gòu)建需要建立在利益均衡分配的機制之上。除此之外，利益均衡還可促進文化和諧。根據(jù)我國現(xiàn)實狀況，地區(qū)之間可能會因提供公共服務(wù)水平的差異而導致居民收入、消費差距過大。物質(zhì)利益上的不均衡容易激發(fā)心理上與政府和國家相抗衡的狀態(tài)，從而影響社會和諧與穩(wěn)定。通過推進公共服務(wù)均等化，既可以讓這部分地區(qū)群眾看到政府對他們的關(guān)照，減輕對政府的仇視情緒，又可以切實幫助他們解決基本的民生性問題，有利于推進整體社會的和諧與穩(wěn)定。

二、 廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化問題的特殊性

廣西處于我國華南地區(qū)西部，面向東南亞，南臨北部灣，西南與越南交界。廣西的沿邊地區(qū)具體指的是廣西與越南臨界的各個市縣，即那坡縣、憑祥市、大新縣、靖西縣、防城區(qū)、寧明縣、龍州縣以及東興市。由于地處祖國邊疆且為民族地區(qū)，公共服務(wù)均等化問題具有某些特殊性。

（一）民族與地區(qū)差異共存

廣西沿邊地區(qū)與其他民族邊境聚居地區(qū)相似，人居、生產(chǎn)的自然環(huán)境處于劣勢，地理位置相對偏遠，交通條件有待完善，經(jīng)濟發(fā)展程度低。人們也普遍將沿邊民族聚居地區(qū)與西部地區(qū)、落后地區(qū)相掛鉤，這就會導致社會大眾輕視甚至忽略民族因素對于公共服務(wù)均等化造成的影響，也會影響當前各族人民互相交往、流動的良好現(xiàn)狀。為使邊境民族地區(qū)與各族共同發(fā)展、共同進步，我國提出了許多如西部大開發(fā)等的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。廣西雖然也在此戰(zhàn)略中，但要完全解決廣西尤其是廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)問題單靠此區(qū)域平衡戰(zhàn)略仍有欠缺。

有學者提出，包括廣西沿邊地區(qū)在內(nèi)的我國沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)仍存在“不充分、不均衡、質(zhì)量低”等問題。比如，廣西沿邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍由地方政府負責，但沿邊地區(qū)地方財政緊張、負擔過重，投入到基礎(chǔ)設(shè)施上的資金非常有限，導致基礎(chǔ)設(shè)施配套落后、不完善，有些地方基礎(chǔ)設(shè)施完全沒有達到設(shè)施的規(guī)范要求。在實地考察沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)水平情況時，發(fā)現(xiàn)制度性障礙是限制民族自治地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的關(guān)鍵，如民族自治區(qū)地方政府與上級政府公共服務(wù)事務(wù)權(quán)的劃分，轉(zhuǎn)移支付制度與財政權(quán)劃分制度等。一味地將民族地區(qū)的問題簡單地歸結(jié)為地理位置偏遠、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，不能意識到沿邊民族地區(qū)公共服務(wù)均等化正在面臨問題的特殊性。

（二）國家與民族認同的統(tǒng)一性

隨著改革開放的逐漸深入，全國各族地區(qū)經(jīng)濟文明發(fā)展程度不斷提升，各民族也開始意識到挖掘本民族特色的重要性。民族是政治單元與文化單元的集合體，民族風俗習慣、文化傳統(tǒng)以及生活習慣都具有本民族的鮮明烙印，這些烙印深深植根于民族地區(qū)社會成員的思想觀念中，有很強的約束力。根據(jù)自身獨特特點，民族地區(qū)也形成了自身特有的價值觀念與身份觀念。這些不成文的意識形態(tài)既能有助于順應民意的政策順利推行，又能對不利政策措施形成強大政策壓力進行制約和有效抵制。每個民族的人民對于公共服務(wù)均等化政策安排的觀點與接受程度都由其相對應的民族傳統(tǒng)來決定。歷史發(fā)展過程中，各族人民經(jīng)濟貿(mào)易往來促進了公平在政策安排中的預期嵌入。民族認同感豐富了現(xiàn)代國家的政治內(nèi)容，民族認同有助于政治認同，民族訴求在社會多元利益格局中具有舉足輕重的作用，公共服務(wù)均等化問題也應在考慮民族訴求的基礎(chǔ)上進行決策治理。

（三）民族矛盾的歷史影響

廣西為民族自治地區(qū)，以壯族及其他少數(shù)民族居多。民族矛盾由來已久，早在蘇聯(lián)解體及冷戰(zhàn)結(jié)束時便已積壓下來。戰(zhàn)爭在國際勢力的干預下結(jié)束，結(jié)果是民族分散分布于各個國家，不同民族間的矛盾沖突由此開始不斷上演。即便是在冷戰(zhàn)結(jié)束后，民族分離的風險仍然存在。在民族分離主義的背景下，民族成員將共同體視為障礙，而不是將自身福利水平的需求寄托于共同體框架內(nèi)的均等性。一旦發(fā)生此種情況，民族地區(qū)內(nèi)部民眾就會對任何政策包括均等化服務(wù)保持警惕，甚至持有否定態(tài)度。因此，如果民族地區(qū)的特殊問題被公共服務(wù)均等化所帶來的一般性問題所替代，就會出現(xiàn)無視民族間不和諧關(guān)系所附帶來的系統(tǒng)性壓力的問題。為避免出現(xiàn)此現(xiàn)象，就必須妥善處理公共服務(wù)均等化的問題。

三、 民族地區(qū)公共服務(wù)均等化程度與全國相比較

全國、民族地區(qū)公共服務(wù)八個方面指標變異系數(shù)和最大最小之比平均值，見表1。

從表1可以看出，與全國相比，民族地區(qū)在公用事業(yè)、公共設(shè)施、公共文化、環(huán)保生態(tài)、科學技術(shù)方面的均等化均低于全國水平，需要民族地區(qū)政府有側(cè)重點地加大改善力度。民族地區(qū)的公共文化與基礎(chǔ)醫(yī)療的均等化程度與全國相比，民族地區(qū)的均等化程度要稍高于全國水平。其實質(zhì)并不是民族地區(qū)這兩方面的供給充分且均等，而是民族地區(qū)公共服務(wù)的普遍供給不足，需要政府的高度重視。

四、 提高廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化的協(xié)調(diào)治理路徑

（一）建立適應廣西沿邊地區(qū)特點的財政分配制度

當前，國家層面的法律制度與政策對少數(shù)民族地區(qū)政治經(jīng)濟的發(fā)展具有支配作用，民族自治制度所起作用較為有限。為緩解兩者緊張的局面，須充分運用中央與民族地方政府的宏觀調(diào)控能力，制定公共服務(wù)質(zhì)量標準，加快完善民族地區(qū)地方政府與上級政府間用于經(jīng)濟社會發(fā)展的財政體制并優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，使公共服務(wù)均衡發(fā)展成為廣西沿邊地區(qū)財政分配制度的重要內(nèi)容。

具體地，應在堅持事權(quán)與財權(quán)相對應的原則下，中央地方事權(quán)范圍應根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度、經(jīng)濟、政治、文化、社會戰(zhàn)略地位、經(jīng)濟的外溢性以及公共服務(wù)均等化程度等因素而定。由于廣西沿邊地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的特殊性，自治區(qū)承擔了部分中央事權(quán)，由此，中央轉(zhuǎn)移支付像其他地區(qū)一樣，單純以絕對值的增長來判斷是不科學的，應以用于公共服務(wù)均等化的支出在所有支出中所占比例以及地方財政收入與支出差異為依據(jù)，強化對廣西沿邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使廣西沿邊地區(qū)具有相應承擔事權(quán)的匹配財力。

（二）提高廣西沿邊地區(qū)公共服務(wù)均等化水平的制度保障

國家在沿邊民族地區(qū)布置的重要發(fā)展戰(zhàn)略是保護脆弱的生態(tài)環(huán)境，這也是科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本思想。由于將重心放在生態(tài)環(huán)境保護而造成的沿邊民族地區(qū)地方財政能力弱、公共服務(wù)不均等化的情況，國家應給予相關(guān)政策保障?？蓮囊韵氯c完善相關(guān)政策保障：第一，建立自然資源有償使用制度，完善自然資源使用收費標準，建立不可再生資源補償基金；第二，清晰資源產(chǎn)權(quán)，制定全面的制定資源價格標準與資源產(chǎn)權(quán)歸屬劃分，積極進行模式創(chuàng)新。以實現(xiàn)在國家壟斷的基礎(chǔ)上，各沿邊民族地區(qū)共同合作開發(fā)資源利用經(jīng)營新模式，不斷提升沿邊民族地區(qū)的財力基礎(chǔ)；第三，以分稅制為基礎(chǔ)，創(chuàng)新沿邊民族地區(qū)財政政策，將普遍財政政策與沿邊民族地區(qū)的特殊政策有機銜接起來。

（三）完善廣西沿邊民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度

理論上，公共服務(wù)能力提供成本差異與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展能力、自然環(huán)境以及社會條件的異同具有緊密聯(lián)系。中央財政在向各地轉(zhuǎn)移支付時應先根據(jù)各地實際情況進行相應的調(diào)整，然后再應用到沿邊民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度中。第一，綜合權(quán)衡沿邊民族地區(qū)與公共服務(wù)支出相關(guān)的民族地區(qū)人口數(shù)量、雙語教育以及民族聚居程度，提高均等性轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付標準測算辦法。第二，調(diào)整一般性財政轉(zhuǎn)移支付的分配計算公式。廣西沿邊民族地區(qū)地廣人稀、自然生態(tài)環(huán)境相對特殊，提供公共服務(wù)的成本較高。中央財政在分配轉(zhuǎn)移支付計算過程中，應全面考量各項公共服務(wù)所服務(wù)的人口數(shù)、服務(wù)密集程度以及供給成本等因素，提高財政分配計算公式的精確性與有效性。第三，加強對資金使用效果評估的管理與監(jiān)督力度?？s小全國各地發(fā)展差距，實現(xiàn)均衡發(fā)展，就需要實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。中央財政在進行配置資金在義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源等在內(nèi)的公共服務(wù)過程中，需將沿邊民族地區(qū)的特殊需求和困難納入考慮范圍內(nèi)。

（四）構(gòu)建廣西沿邊民族地區(qū)的可持續(xù)財政收支政策

稅收收入是地方政府的重要財政來源，政府提供公共服務(wù)過程中會受其制約。公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)并不是短期內(nèi)促成的，因其涉及多領(lǐng)域多方面，需要有計劃地分步落實。當公共服務(wù)無法均等化時，應及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先投入教育、交通等基礎(chǔ)項目，這對改善沿邊民族地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展環(huán)境有著長期的作用。中央財政的補貼是廣西沿邊民族地區(qū)的重要組成部分，中央財政支出政策的側(cè)重點應放在：第一，依據(jù)自治區(qū)公共財政與公共服務(wù)均等化的要求，確定財政開支，地方財政無法滿足的部分，中央財政可對其進行財政轉(zhuǎn)移扶持，以滿足地方公共服務(wù)均等化的需求。第二，沿邊民族地區(qū)財力增長有限，應進一步優(yōu)化中央財政支出結(jié)構(gòu)。建立科學合理的評價指標體系，將公共服務(wù)所需支出部分納入績效預算管理中。第三，建立動態(tài)評估機制，確保執(zhí)行效果，公共服務(wù)盡可能地均等化，在提供公共服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)問題應及時予以糾正。調(diào)整與改進政策工具要科學合理，在滿足公共服務(wù)均等化標準的基礎(chǔ)上，做好政府職能轉(zhuǎn)變，進一步推進公共服務(wù)均等化。

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作者簡介：

呂翠麗，女，河南濮陽人，廣西師范學院碩士研究生，研究方向：農(nóng)民市民化研究；

邱漢明，男，廣東梅州人，廣西師范學院碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。