基于精明發展戰略的鄉村建設規劃思考
——以金寨縣域鄉村建設規劃為例

杜群山，徐從廣

（安徽省建筑科學研究設計院，安徽 合肥 230032）

1 研究背景

十九大鄉村振興戰略、中央“一號文件”對“三農”問題予以強調，顯示了國家對鄉村發展的空前重視。區別于以往“以城統鄉”的“城市偏向”和只側重農業生產與耕地保護，鄉村振興的新戰略從政策層面強調城市與鄉村的共榮共生，強調農業生產、農民發展與鄉村聚落的協同進程。

金寨縣地處合肥都市圈的西部，是合肥都市圈對接武漢城市圈和中原經濟區的重要“橋頭堡”和門戶地區。2015年，國務院決定首批在全國33個縣（市）展開農村土地制度改革試點，金寨縣被列為首批試點縣。農村宅基地改革其核心是保障和豐富宅基地用益物權，構建完整的農村集體土地產權制度。金寨縣的農村宅基地改革促進了全縣域內經濟、社會、生態、文化、產業、基礎設施、公共服務設施等全方位的統一協調。

2 鄉村發展現狀問題

生態：生態重點功能區，環境較為敏感。

文化：文化多樣性豐富，保護和發展結合困境。

產業：亟需轉型升級，產業聯動不足。

人口：人口梯度集聚，城鄉兼業明顯。

空間：村莊布局零散，土地資源浪費嚴重。

交通：山區交通不暢，居民出行不便。

設施：公服設施均等化水平低，供需偏差較大。

風貌：鄉村肌理遭受破壞，傳統建筑缺少傳承。

金寨既處在空間規模快速變化時期，也面臨城鄉社會轉型的重要階段。金寨作為傳統的農業縣，農村人口基數高，城鎮化的壓力大，縣域鄉村建設迫切需要提升自身發展能力，破解鄉村資源要素單向流出、城鄉發展不均的現實問題。

3 縣域鄉村建設規劃編制思路

縣域鄉村建設規劃的地位決定了它的規劃特點非常鮮明——既包括區域層面的協調又需要指導具體的村莊空間布局。因此，首先要避免“就鄉村論鄉村”的思路，必須從區域和城鄉一體的角度進行思考，以城鄉統籌為導向提出村莊發展體系和各不同類型的發展模式和發展策略，并統籌城鄉重要的基礎設施和公共服務設施配套，落實上位規劃有關生態保護和歷史文化保護的要求。

其次，在金寨縣推進“美麗鄉村”的背景下，縣域鄉村建設規劃的重點是保障規劃“落地”，工作內容有別于上一輪新農村規劃以全覆蓋為目標的編制體系。這決定了布點規劃必須加強“多規協調”，包括國民經濟與社會發展規劃、城市規劃、鎮規劃以及土地利用總體規劃等。結合城鄉統籌基礎上的鄉村體系建構，提出既不突破政策紅線和上位規劃的強制性要求，又能促進不同類型村莊優化發展的規模分配方案和用地控制要求，是決定規劃修編是否有實效的關鍵之一。

在技術層面，該規劃還應更緊密地結合地方實際需要，規劃方法和內容既需要扎實也要有所創新，充分考慮不同地域村莊受城市化影響的強弱差異及其趨勢，避免“一刀切”，在土規指標剛性約束的局限下，積極探索規劃可以作為的空間和政策機制，激發鎮街和村莊的主動性，以真正促進規劃的落地實施。

4 金寨縣縣域鄉村建設規劃

4.1 總體發展目標

在城鄉統籌的語境下，完善鄉村糧食生產、生態保育、文化傳承、社會調節、設施配套、都市服務的等主體功能，傳承傳統鄉村特色，發揮鄉村綜合價值，重構現代城鄉關系，有效推動城鄉協調發展。

4.2 實現戰略及目標的鄉村建設路徑——回歸鄉村本位、完善鄉村主體功能

保生態：生態優先、理性集聚；促發展：都市聯動、產業升級；優格局：扁平體系、分類引導；強支撐：需求導向、精準供給；理環境：劃分階段、村莊整治；塑風貌：山水田園、紅色皖西。

4.3 保生態：生態優先、理性集聚

將生態限制性要素對鄉村建設的影響進行逐一梳理。劃定生態空間，確保生態安全及生態功能的完整性，明確鄉村建設用地空間增長邊界，促進鄉村建設用地使用效率的提升。

整體來看，金寨南部限制性要素較為密集，山林區以禁止建設為主，水庫區域多為限制建設區域，縣城周邊和各鎮周邊多為建成區和適宜建設區。針對處于禁止建設區的居民點應嚴格禁止新增建設，進行生態搬遷。針對處于限制建設區的居民點，應禁止進行有污染的建設，并減少居民點建設對環境造成的沖擊。

4.4 促發展：都市聯動、產業升級

產業發展戰略：“基礎優勢”+“平臺帶動”+“多元融合”，依托現有產業基礎，實施大平臺發展戰略，積極推動三大產業間的多元融合。

①農業發展戰略。提升傳統農業，創新創匯農業，加強綠色農業與旅游業結合，打造精品農業、觀光農業，形成集生產、生活、生態為一體的都市型生態農業新格局。

②工業發展。構建農產品加工、機械加工、新材料、生物制藥、紡織服裝五大產業體系，優化產業結構；

③旅游業發展。全力開發紅色、綠色和藍色三大旅游資源，努力把深厚的紅色文化底蘊注入旅游當中，將文化與旅游有機地結合起來，不斷豐富旅游的文化內涵。

4.5 優格局：扁平體系、分類引導

縣域各片區之間存在人口變化趨勢的差異，人口流動不再是簡單的梯度集聚。基于人口流動趨勢判斷，在進行優化鄉村發展格局的過程中，發現金寨縣的城鄉關系正在發生變化，演變出三種城鄉統籌模式：

一是城鎮吸引力，中心城區與城鎮周邊村莊打破原有鎮域、村域體系格局，直接接受中心城區、城鎮的輻射；

二是景區影響力，景區發展對村莊的影響遠遠大于鎮區的作用。鎮區職能在景區輻射帶動、影響下逐步發生轉變；

三是鄉村自我發展動力，村莊遠離中心城區，享受不到中心城區的輻射，附近鎮的發展緩慢，鎮區服務職能薄弱，帶動作用有限，村莊只能依靠自身資源稟賦與條件獲得發展動力，此時區位、資源、經濟社會基礎、先發優勢強等條件較好的村，以及村與村互相帶動和互補作用則相對明顯。

根據各鄉鎮對鄉村人口集聚的動力和能力差別，優化的鎮村體系是“中心城區——中心鎮（特色鎮）—一般鎮—中心村（特色村）——自然村”的鎮村體系。

為了應對城鄉統籌對村莊的發展要求，傳統以行政村為單位的簡單職能劃分也不能明確縣鄉村地區到底是依賴哪些居民點進行發展。結合易地搬遷扶貧工程，將鄉村居民點發展類型在總體規劃和縣域鄉村建設規劃的基礎上進一步調整。調整后縣域規劃形成擴張型居民點、搬遷型居民點和萎縮型居民點。其中擴張型居民點，劃分為重點發展型、特色發展型和潛力培育型。

4.6 強支撐：需求導向、精準供給

根據生態、產業和居民點的分類引導，精準布局基礎設施。

在交通方面，針對鄉村產業和擴張型居民點未來的發展需求，有針對性的完善主干骨架和擴張型居民點的道路建設，提升鄉村重點發展地區參與區域經濟活動的能力。

在公共服務設施配置方面，以新的城鎮鄉村體系給定的鄉鎮和鄉村居民點為服務單元，結合村民生活習慣和活動范圍界定服務半徑，劃定多級生活圈。以新的城鎮鄉村體系給定的鄉鎮和鄉村居民點為服務單元，從居民的生活需求與活動范圍考慮，以不同生活圈的服務半徑、服務規模為依據，統籌配置公共服務設施，突破了村鎮規劃中長期采用的公共服務設施層層劃撥、集中配置的傳統技術路徑，構建有利于城鄉一體化的基于生活圈的縣域公共服務設施配置等級體系。按照生活圈理論，規劃劃分為居民點基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈4個層次。

基礎設施方面針對不同層次居民點的需求進行了差異化配置。給水方面加強鄉村地區水源保障，平衡縣域水源，推進水資源聯調，實現鄉村地區集中供水全覆蓋。污水環衛方面全面落實安徽省農村環境“三大革命”要求。

4.7 理環境：劃分階段、村莊整治

依據對居民點體系的分類引導，結合住建部改善農村人居環境的3階段要求，規劃將鄉村居民點劃分為重點整治村莊、特色示范村莊、一般整治村莊三種類型，分類提出整治內容。

一般整治村莊：發展潛力一般的居民點，進行農房整治、給水設施整治、道路安全整治，保障最基本的生活和安全。

重點整治村莊：有一定集聚規模、但個別基礎設施較為欠缺的居民點，或處于生態敏感區域內的居民點，在保障基本生活條件的基礎上，進行電力設施整治、環境衛生整治、污水生態化處理、村莊節能改造。

特色示范村莊：綜合發展實力強，有鮮明產業特色的居民點，在整治村莊環境的基礎上，進行污水集

中處理，村莊特色風貌整治。

4.8 塑風貌：山水田園、紅色皖西

結合現狀鄉村風貌的特征和問題，規劃應尊重山水環境要素、延續村莊布局結構、挖掘建筑風貌特征，打造望得見山、看得見水、記得住鄉愁的金寨鄉村。

金寨全境風貌共分為3個分區——山地風貌區、丘陵風貌區、庫區濕地風貌區，縣域內有多個國家級旅游景區（5A級/4A級/3A級）、國家省市縣級重點文物保護單位及國家級地址公園，規劃對縣域范圍內旅游資源點周邊環境進行總體風貌提升。

5 鄉村發展的思考

鄉村的精明發展集中體現為以鄉村地域為尺度，統籌化解人、地、資本等生產要素間的“失配”矛盾，促進其有效配置，釋放鄉村經濟活力，并基于生產要素配置對空間需求的客觀規律，組織生產、生活和生態空間，以實現空間的緊湊、集約和高效使用，進而塑造鄉村特色風貌。