歷史文化名村保護規劃實施對策研究
——以三明市忠山村為例

陳建英

(福建省工大工程設計有限公司 福建福州 350000)

0 引言

保護規劃，是指導歷史文化名村實施保護的基本依據和手段，是保障歷史文化名村保護工作取得理想效果的必要條件[1]。諸多學者從保護規劃編制的原則、內容和方法等方面入手研究，取得一定的成績，但是在保護規劃實施方面研究較少。我國從2003年公布了第一批中國歷史文化名村起，至今有276個中國歷史文化名村，均已完成保護規劃編制任務，并且取得了一定的成績。但是，由于保護規劃編制水平不一、實施法制制度不完善、管理不規范、監督不力等因素，保護規劃的實施性不強。

保護規劃實施，是一項繁雜的工程，涉及法律法規、管理監督體制、公眾參與及資金保障等多個制度，涉及政府、社會企業、村民等多個利益相關主體，涉及保護與發展矛盾等社會民生問題。保護規劃如果沒有達到如意實施，則如紙上談兵，一文不值。基于此，本文擬通過福建省三明市巖前鎮忠山村保護規劃實施面臨的實際問題，提出相應的實施對策，以期為我國相類似的歷史文化名村保護規劃的實施提供參考和借鑒。

1 保護規劃實施的制度環境

保護規劃的實施，需要建立在一套完善的制度環境上。世界各國保護實踐證明，保護制度的完善是保護工作獲得成功的保障。盡管各國的歷史文化保護體系不盡相同，但歷史文化遺產保護制度通常都包含有法律制度、行政管理、資金保障以及相應的監督及公眾參與制度等[2]。

1.1 法律制度

我國歷史遺產保護的法制制度，經歷了單一體系文物保護——增加歷史文化名城為重要內容的雙層次體系——保護重心轉向歷史街區和名鎮名村的多層次體系的過程，完成了法律的系統化，但仍不健全。如：《歷史文化名城名鎮名村保護條例》規定了國家對名村保護給予資金支持，地方政府根據本地實際情況安排資金，并列入財政預算，卻沒具體規定資金投入數量、資金具體用途、資金管理制度等，非常框架式的提出保護資金來源。

1.2 行政管理制度

我國歷史文化遺產保護的模式，采取的是自上而下形式，即歷史文化名村申報、保護規劃組織、保護規劃審批和實施主體都是政府，具體保護工作是由規劃主管部門和同級文物主管部門負責。由于多層次管理體制以及不健全的法制保障，不同政府部門遵循各自的部門原則，各自依照有利自身利益對保護規劃實施進行管理，制約了保護規劃的實施。

1.3 資金保障制度

資金投入，是保障保護規劃順利實施的最根本性因素。目前，歷史文化名村的保護資金投入，是以國家和地方財政撥款為主，國家和地方財政按歷史文化名村保護規劃制定的近期五年度的實施項目撥款。中央和地方政府對歷史文化名村保護資金投入相當有限，社會和個人資金籌集缺乏鼓勵機制，即使能夠籌集到的保護資金也是鳳毛麟角，而保護資金來源的渠道更不可能完全依托旅游開發，尤其是前期開發。保護資金匱乏，成為影響歷史文化名村保護規劃實施的重要因素。

1.4 公眾參與制度

歷史文化名村保護，是一項社會公益事業，是傳承社會文化的產業，是一項極度繁雜的社會工程。因此，保護工作的進行，單靠法律法規制度、行政管理及資金保障還是不夠的。公眾參與，是我國名村運行保障體系的一個重要要素[3]，因為它可以在更大范圍內征詢意見，保障保護過程利益取向的公正公平。但是，我國的公眾參與歷史文化名村保護和決策，目前尚處于成長階段，村民代表的公眾參與，只是象征意義地參與保護規劃審批前的評審會或被“公示”告知而已，與實際意義的參與存在著一定的差異，發揮不了實質性的作用，對于保護規劃實施的決策、管理和監督就更談不上。

2 忠山村保護規劃概要

2.1 忠山村概況

忠山村古名“十八寨”位于福建省三明市三元區巖前鎮東南部，巖前鎮下轄村莊；現名源于鄉人鄧文鏗之別號——“忠山”，形成于唐，繁榮于明、清時代,歷經唐、宋、元、明、清5個朝代。村落有市級文物保護單位6處，不可移動文物43處，其中古寨遺址1處、古井1處、古街巷4處，古建筑37處(圖1～圖2)。現存古建筑群，如圖3所示。類型多樣，有民居、廟宇、祠堂(圖4～圖5)、商鋪、部分遺存城墻等，幾乎包攬了宗法制度下農業古村的全部基本建筑類型，是閩中地區村落尚存完整的典型代表。

忠山村有源遠流長的客家文化，中原文化和閩越文化相融匯，以耕讀傳家、尊師重賢為核心，是程朱理學傳承之地，如圖6所示。忠山村選址格局富有獨特的風水意象，建筑布局主從有序、聚族而居，如圖7所示，體現了我國封建社會農耕文化的聚落形態，可作為農耕文化研究的標本性載體。2007年，忠山村被評為福建省歷史文化名村與福建省最美鄉村，2012年獲得三明市“中央紅軍村”稱號，2014年先后獲得中國歷史文化名村和中國傳統村落稱號。

圖1 東西向蜈蚣街及其沿街商鋪 圖2 南北向蜈蚣街

圖3 忠山村古建筑群圖4 楚三公祠

圖5 先賢祠圖6 先賢祠內祀奉著楊時、羅從彥、李侗、朱熹四大理學家

圖7 清代時期忠山村全景

2.2 忠山村保護規劃總體策略

(1)科學規劃，保護與發展相協調

保護規劃不能只單向性地以“保護”為編制思路，應納入“發展”的雙向性編制思路，走保護與發展相協調的編制路線,兼顧“保護”與“發展”的平衡，使忠山村活態傳承、永續利用。

(2)分類保護，整體發展

針對忠山村不同的保護內容，制定相對應的保護發展策略，將各類資源、環境要素與村莊產業有機結合，最終達到整體發展的目的。

(3)活化建筑功能，構建生態體系

規劃意在重整傳統街巷氛圍，轉換部分建筑功能，將居住功能代之以博物館、民宿等多項功能，活化傳統建筑空間，維護村民良好的人居生態環境，構建生態體系。

(4)嚴格控制核心空間

對忠山村傳統街巷和典型的民居建筑群等核心空間給予保護，嚴格控制，不允許隨意改變形式、周邊界面的景觀特性和原有的環境設施。對周邊不協調的建筑建議采取改造外觀，減層、拆除或新建等措施，符合歷史界面的要求。

2.3 忠山村保護規劃區劃

根據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》[4]和忠山村的實際情況，保護區劃分為3個層次，分別為：核心保護范圍、建設控制地帶和環境協調區，如圖8所示。

圖8 保護區劃范圍

(1)核心保護范圍

核心保護范圍劃定：總面積12.77hm2，東至后門山山腳的環村路，西將先賢祠和無礙齋包括進來并沿原西側寨墻外拓5m為界，南至原南側寨墻往外拓5m的線為界，北以古寨墻遺址和關爺廟前道路為界。

(2)建設控制地帶

建設控制地帶：總面積40.27hm2，東以后門山山腳為界，西以郭山山腳及山前小溪流中間，南至縣道-星坂公路，北以關爺廟往北100m為界。

(3)環境協調區

環境協調區劃定：總面積313.28hm2。東以后門山山脊線為界，南以羅紋山山脊線為界、西與村域界線重合、北以烏石寨北寨墻外50m為界。

3 忠山村保護規劃實施困境

3.1 新舊對立，相關法規不足

村落內傳統建筑的居住條件與現代生活的矛盾，使村落內人口不斷外流，留在老村的基本都是老年人。而隨著城鎮化進程的加快，村落內的居民不斷向大城市外遷，這更加劇了老村內的空置老建筑的增多，這些木構建筑沒人居住，極易坍塌、破敗，空心化嚴重，給保護規劃實施增加了不少難度。

忠山村內新區建設加上傳統建筑修復費用往往趕超新建建筑，老村內村民都想搬到新區或自建新房，村民不愿意投入資金修復，紛紛要求翻舊建新，或給安排宅基地。由于相關法規不健全，致使破壞村落傳統格局的行為得不到及時有效的處理，給保護規劃的實施增加困境。如：村落內建筑的翻建、改建、裝修等建設隨意性強，許多原有的附屬用房被翻建成樓房，如圖9所示。

(a) (b)圖9 舊屋翻新，新建筑包圍文物保護建筑

3.2 管理機制不足

忠山村文物保護單位由三明市文物部門管理，其他需保護的管理不明朗、管理機構眾多，如保護規劃由三元區人民政府委托編制，編制過程中對接單位是三明市城鄉規劃局、巖前鎮人民政府和忠山村民委員會，負責補貼資金申請的是巖前鎮人民政府，負責項目落實和資金投放是三元區建設局，村委會配合執行。

3.3 實施主體不協調，公眾參與度低

歷史文化名村保護規劃實施，是一項繁雜的工程，涉及多學科、多部門、多層次的內容，其實施主體系統是由政府層面、社會層面和村層面3個不同類型構成。忠山村保護規劃實施過程中，基本是以政府層面為實施主體，保護規劃組織編制主體是三元區人民政府，具體實施主體是三元區巖前鎮人民政府和三元區建設局，前者負責項目落實，后者負責資金投放。村層面參與度低，基本是以村書記和村主任為代表，村民對政府的決策了解少，對保護價值認識不足，對政府的決策或保護規劃實施工作不予配合，亦或村民有心出力也不知如何參與。而社會層面的實施主體，在保護規劃實施過程中參與度幾乎為零。

3.4 保護資金不足

忠山村保護資金，主要還是來源于國家和地方政府的財政撥款，少部分來自社會和個人捐款，雖然有中外專家、學生和旅游愛好者前來游玩，旅游系統暫不完善，基本未收費，村里唯一導游——楊裕群給游客講解時，會象征性地收取一些費用，所以還未有旅游收益轉移為保護資金。目前，忠山村雖然獲得了中央財政補貼300萬元和福建省重點改善提升的歷史文化名村財政補貼500萬元，但是忠山村現有的歷史風貌的建筑量大面廣，空心化嚴重，村內的消防和污水等基礎設施急需提升。相比之下，政府財政撥款來源的保護資金猶如杯水車薪，保護工作受限。

4 忠山村保護規劃實施對策

4.1 保護規劃分期實施和動態維護

歷史文化名村保護規劃實施，是循序漸進的，過程漫長。為了與國民經濟和社會發展規劃銜接，規劃分為近、中、遠3個保護周期，每個周期為5年。規劃針對每個周期提出保護目標，制定詳細的實施內容及投資金額等，并根據前一個周期的保護規劃實施情況及外界發生的變化因素調整保護規劃。

4.2 構建“三位一體”的實施主體

“三位一體”協作模式，即在政府的宏觀調控、政策引導、經濟平衡、法制管理和監督下，鼓勵村民積極參與，引導村民行使自身合法權益，為村民提供技術支撐和法律保障；激勵社會企業參與加入，減輕政府財政壓力，保障資金的投入和利益權衡，減少公眾不滿和對抗情緒，增強村民保護意識和增加村民經濟收入，達成政府主導的“自上而下”模式，村民代表公眾參與的“自下而上”模式和社會企業的“市場運作模式”自然契合，實現保護規劃實施的終極目標。忠山村保護規劃，由三元區人民政府、巖前鎮人民政府引導、社會企業參與，以及忠山村村民主導的“三位一體”實施主體來相互協作實施，才能推動保護規劃的順利實施，如圖10所示。

圖10 “三位一體”實施主體協作模式關系圖

4.3 明確忠山村管理機構

成立“忠山村保護管理中心”，組成人員為三元區人民政府分管領導、巖前鎮人民政府主要負責人、專家、村民代表和省市委任的遺產管理督導員。管理中心應對組成人員的工作制度與管理職責作出具體規定，保證管理中心運行順暢，避免推諉責任或工作效率低的現象。管理中心應建立溝通協調機制，加強管理機構各成員的協作和交流，共同協商忠山村保護規劃實施內容，解決忠山村村民建房和人居環境提升等問題。專家對保護規劃實施主體進行培訓，分解保護規劃內容；對保護規劃實施過程給予引導和監督；對保護規劃實施后期進行審核、復驗，將信息反饋于實施主體，保證對忠山村管理的科學有效性。遺產管理督導員負責保護規劃實施過程及保護資金投放的監督工作，及時向上匯報、向下建議。

4.4 建立忠山村村民參與制度

忠山村村民是保護規劃實施的最大利益相關者，保護規劃實施要充分考慮村民的利益，尊重他們的意見，解決他們的問題，讓村民積極主動地參與到保護規劃的實施工作中。

(1)制定忠山村的“村規民約”

村規民約是對村民自治性行為規范，可以作為法律法規的補充，在歷史文化名村保護與發展中發揮著重要的作用[5]。因此，建議制定有利于忠山村保護規劃實施的村規民約，制定詳細規定村民在名村內建設活動應盡的責任和義務。如，不在保護范圍內拆舊建新或插空建房；對老房子改造要符合保護規劃要求；對手工藝品、特產等經營，要遵從相關規定；對電、明火使用，要符合消防要求等。制定完成的村規民約要發放給村民，并多形式地組織村民學習，提高村民的保護意識和自我約束能力。

(2)增強忠山村的文化自信

樹立忠山村村民自覺的保護意識，心甘情愿地參與到歷史文化名村的保護工作中，才能使忠山村真正實現可持續發展。首先，要讓村民正確認識歷史文化名村的價值，讓村民意識到村內的物質和非物質遺產都是其先輩留給他們的珍貴的精神財富，是稀缺且不可再生的。其次，組織新聞媒體、網絡媒介對忠山村進行報道、解說，或邀請專家將忠山的歷史遺存和傳統民俗文化等編著出書，組織村民學習，讓村民認識到自己家園的歷史價值，產生自豪感，從而自覺加入保護中。同時，增強村民護家愛家的“主人翁”榮譽感與責任感，從而樹立起自覺的保護意識。

4.5 拓寬多渠道資金投入

資金投入充足是歷史文化名村保護規劃得以實施的保障基礎，保護資金的投入不能被動地僅靠國家和地方政府資金扶持，要增加多渠道的資金來源，實現資金的保障。

(1)鞏固政府財政撥款的資金投入

在政府財政投入有限的前提下，要鞏固國家和地方財政撥款的持續性和穩定性，明確資金來源、使用、管理與監督，保障資金的有效使用。保護管理中心應通過細化量化財政撥款數目及用途，按保護規劃要求施行按年度投入資金比例，防止挪為他用，并全程參與資金使用過程，對其進行監督。

(2)社會資金投入：“區域擬合、拓展旅游”

忠山村擁有豐厚的文化遺產和自然資源，并具有良好的旅游區位優勢。建議采用區域擬合來拓展旅游，增創旅游經濟收入，從中抽取一定比例的資金用于彌補保護資金的短缺，達到忠山村自身發展的良性循環。

(3)以贊(捐)助方式自籌資金

當前，人們對歷史文化遺產保護社會意識逐步覺醒，以贊(捐)助籌集資金的方式前景廣闊。保護管理中心應向社會長期募集名村保護資金，接受社會人士的贊(捐)助。如宗教建筑通過信徒捐助資金來修護；傳統民居鼓勵居民自籌資金來維護或改造；大力開展“鄉愁”宣傳，爭取海外華人、港澳臺同胞或各地鄉賢贊(捐)助資金，建設家鄉；保護管理中心還可以通過給予企業在名村內舉辦活動的優先權或冠名權等鼓勵企業為名村贊(捐)助。

(4)網絡眾籌

保護管理中心可以通過時下興起的網絡眾籌功能，為忠山村謀取保護資金來源。這種資金來源必須在政府相關政策監督下進行，因為網絡眾籌存在一定的風險性，避免有些人利用公眾的公益熱心來騙取錢財。眾籌資金需透明資金的分配，確保每筆資金都落實到名村的保護中。

保護資金來源渠道，除以上幾種外，還可以借鑒國外相關經驗，在符合我國政策規定的情況下，通過相關部門向外發行一定數額的歷史文化遺產保護“獎券”或“債券”來籌集資金，類似體育或福利彩票一樣，也是一條前景不錯的資金來源渠道。

5 結論

歷史文化名村保護規劃的實施，不但需要健全的法律法規保障制度，合理的行政管理體制和充足的資金投入，還需將保護規劃編制和實施階段相對封閉的過程轉變為公眾共同參與的開放過程，鼓勵公眾積極參與。同時，保護規劃的實施過程，是政府、社會、村民之間的力量博弈，應構建“三位一體”實施主體的協作模式，達到有效暢通的利益表達渠道和溝通協商方式，使得各利益方在利益發生沖突時，可以快速有效地協商與溝通，形成一致步調，求得共同發展。