中國西部特色小鎮建設現狀及發展研究

汪永臻

0 引言

近幾年來，伴隨互聯網經濟、創新經濟活動日益廣泛的展開，我國東部發達地區浙江省的地域經濟活動，呈現出園區與社區融合、園區與景區融合的發展態勢，這種新型的空間組織形式，贏得了地方政府的大力支持和創業者的積極呼應。2015年，浙江省首次提出了“特色小鎮”戰略設想，并制定了建設目標。2016年7月20日，住建部、國家發改委、財政部聯合頒布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍內開展特色小鎮培育工作。毋容置疑，特色小鎮作為城鎮化發展過程中的一種新形式，對農村實現就地城鎮化以及緩解城市人口、資源等壓力，具有重要的戰略意義和現實意義。而對于西部地區，存在地域空間單元、產業演進階段、城鎮化進程、科技創新水平以及文化要素融合等區情基礎差距，那么，西部地區如何打造特色小鎮？正確回答這些問題，有利于促進我國新型城鎮化建設健康可持續發展。

1 特色小鎮研究綜述

法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯 ( Francois Perroux)是最早提出增長極理論的學者，他認為優先發展條件較好的地區和產業是發展區域經濟的前提，然后將其培育成經濟增長的核心區，最后以該區域帶動周邊地區經濟發展，從而推進城市化進程;美國區域和規劃專家弗里德曼( Milton Friedman)系統提出核心—邊緣理論，該理論認為任何一個區域都是由一個或若干個核心區和邊緣區組成的;加拿大學者麥吉(T.G. McGee)提出了“Desakota”概念，該理論認為在亞洲發展中的城市化是基于區域綜合發展基礎上的，其實質就是城鄉統籌協調和一體化發展[1]。

哈佛商學院教授邁克爾·E·波特(Michael E.Porter)基于區域經濟發展視角，提出了產業集群理論，該理論認為在某一區域的特定領域，獲取信息、供應商、員工、公共物品等方面的優勢，可以減少各類成本，并能有效應用各類生產要素，從而提升區域和地區的競爭優勢[2]。這些理論研究，對于我國特色小鎮如何發展提供了思路。

我國學者對于特色小鎮的研究，已經有了比較清晰、全面和系統的認識。李強以浙江為例，研究認為特色小鎮是加快區域創新發展的戰略選擇，也是推進供給側結構性改革和新型城市化的有效路徑，對高端要素集聚、產業轉型升級以及歷史文化傳承具有促進作用，有利于經濟平穩健康發展和城鄉統籌發展[3]。馬斌等認為特色小鎮有別于行政區和產業園區，是城鎮化發展到一定階段的產物，是小城鎮、重點鎮的升級版[4]。趙佩佩等認為特色小鎮是浙江在塊狀經濟的基礎上，由“一品一鎮”的政策轉化而來，提出陪伴、漸進、融合的規劃設計方式改良[5]。盛世豪等認為從塊狀經濟到傳統產業集群，再演化到特色小鎮的3個階段，特色小鎮是這一演進發展的必然結果，而產業發展是特色小鎮的核心[6]。白小虎等認為特色小鎮常常與特色小城鎮相提并論，兩者的主要區別在于空間屬性不同，特色小鎮是從“強縣戰略”轉入“都市圈戰略”之后空間布局優化的重要戰略舉措，順應了城市群發展趨勢，特色小鎮需要產業、文化、社區和旅游功能的疊加，經濟功能是特色小鎮發展的首位和關鍵功能[7]。卓勇良認為，特色小鎮是地方政府公共政策供給的邏輯深化和創新，提出特色小鎮的發展與產業政策的創新、空間布局的優化是密不可分的[8]。王小章研究強調，特色小鎮是政府主導下的城鎮化過程。政府推動下的特色小鎮帶有濃厚的人為因素，認為特色小鎮的建設是循序漸進、自然而然的發展過程[9]。閔學勤研究認為，特色小鎮正面臨有規劃無文創、有產業無消費以及有特色無靈魂等棘手問題，提出應該從精準治理的視角提出要實現特色小鎮治理主體多元化、智庫化[10]。張銀銀等就特色小鎮的培育發展問題，提出應該把握好長期與短期、產業與政策、市場與政府、個性與共性的關系[11]。蘇斯彬研究認為，特色小鎮要側重人口、功能以及文化等要素，提出人地協調的城市化發展方式、公私合營的投資模式、“產城”融合的功能設置以及“有限”“有效”政府的發展思路[12]。李鐵研究認為，特色小鎮是以建制鎮或村莊作為基礎，在大城市周邊或農村集聚區，日益形成的以特色產業為核心的一種小鎮[13]。李鵬舉等認為特色小鎮作為多元協同的空間組織形式，利于節約空間交易費用，集聚整合高端創新要素[14]。衛龍寶等認為特色小鎮就是一種發展平臺，既是區域經濟發展的新動力，也是其發展的創新載體，與新型城鎮化戰略息息相關，在新型城鎮化建設進程中，能夠克服傳統小鎮的發展瓶頸和弊端問題[15]。姚尚建等研究認為，特色小鎮建設是地方城市化政策的一種探索，提出特色小鎮應走治理合流道路[16]。高樹軍認為特色小鎮還存在規劃滯后，缺乏整體性、系統性的統一規劃，規劃質量不高，由于受制于行政管理體制，在行政資源配置體系中，特色小鎮處于弱勢，普遍存在資金、人才等要素和基礎設施不足問題[17]。張鴻雁研究指出，要正確認識和駕馭特色小鎮發展的規律，建構符合中國國情的特色小鎮發展“文化動力因”;在生態優先原則下建構特色小鎮的市民生活方式，使特色小鎮具有“區域核”和“反磁力中心”功能;“以充分就業”和福民富同為要，使特色小鎮既可宜居,又可創新創業，還能夠成為中國文化根柢重構的場所[18]。史云貴指出政府主導下的特色小鎮建設缺乏必要的產業基礎和鮮明的特色產業發展方向，認為一些特色小鎮不能有效發揮市場機制作用，特色小鎮建設與投資的主體主要是縣一級政府[19]。王振坡等認為特色小鎮中還存在著突出的主導產業同質化現象[20]。張吉福以大同市為例，研究指出，大同市特色小鎮建設要堅持6大原則、做到六個結合、培育八種特色模式,以期能為推動其在產業轉型升級、增強發展新動能、提升有效供給能力等方面給予有益啟發和探索[21]。周曉虹認為，特色小鎮不同于其他發展模式，其最大的特點在于注重文化的創新和再造[22]。劉國斌認為，新型城鎮化的發展，既要注重發展大中小城市和農村，更要注重縣城和城鎮的“亞核心”效應[23]。周魯耀通過對比研究，明確“特色小鎮”是區域開發的一種新模式，其具有統合利用治理要素、有效回應多元化公共服務訴求、合理解決政府市場與社會的關系、形成有效問責機制的優點[24]。付曉東等通過研究，指出根植性不僅特色小鎮產業發展的依據，而且是小鎮特色的根源[25]。

綜上所述，國外學者注重區域發展的機制以及作用機理方面進行探索，而國內學者則大多將注意力主要聚焦在東南沿海發達地區，研究重點放在特色小鎮的發展模式、意義、路徑等問題上，并大多停留在個案研究、經驗總結的范疇，往往缺少學理性分析。因此，本文借鑒國內外特色小鎮研究的有關理論成果，將特色小鎮發展的機制、作用機理與我國新型城鎮化建設實際相結合，從區域經濟發展的層面切入，深入分析我國西部特色小鎮發展狀況，并提出未來發展路徑選擇。

2 特色小鎮的內涵及發展定位

特色小鎮，從字面可以了解其關鍵就在于“特”。不論是住建部主導的特色小城鎮，或是國家發改委主導的特色小鎮，兩者之間都圍繞著一個核心，即以“特”字展開相應的工作，其內涵主要由以下6方面所構成。

2.1 產業“特”

特色小鎮需培育發展的主要產業目標是國家新興戰略產業，其中包括新能源、物聯網、互聯網、金融、文化、教育、設計等，或者是傳統經典產業中的某一行業乃至其中的某一環節，主要側重于核心產業的集聚，而不是像產業園區或特色小城鎮那樣追求產業集群的完整性或產業鏈的集聚。

2.2 人群“特”

由于特色小鎮偏向于新興戰略產業，其從業人員層次相對較高，通常以高智力者、高技能者為主，多有著高學歷、高收入，或有著獨特思想、才華，與特色小城鎮的創業者與從業者的文化層次有一定的差異，特色小城鎮基本都是伴隨著改革開放的步伐發展起來的，其創業者草根性相對較強。

2.3 文化“特”

特色小鎮與特色小城鎮都對文化特色提出了要求，從目前的特色小城鎮來看，文化主要體現在兩方面，一是基于產業鏈集群所形成的一種產業自文化;二是基于當地人文所形成的一種旅游文化。而特色小鎮在建立發韌期就對文化提出了要求，不僅要“特”更要“融”，也就是說既要有代表反映產業特色的文化，這是集聚力;同時又能融合所在地的人文特色，這是生命力，并將兩者在小鎮中融合為“特”。

2.4 位置“特”

特色小鎮通常在選址上偏向于市中心邊緣的地帶，或是城鄉結合的區域，或是希望依托特色小鎮帶動區域經濟的區域。因此，在位置的選擇上需要獨特的思考，要基于特色小鎮這一新經濟抓手的核心思想進行規劃，借助于區域的人文優勢突出選址的“特”。

2.5 管理“特”

特色小鎮從產業內容方面來看，主要是圍繞著國家新興戰略方向進行打造，而這些產業的從業人員通常教育程度比較高，接受新生事物的能力強，樂于創新，對于科技有比較強烈的興趣。因此，在小鎮的管理層面需要充分考慮互聯網、物聯網、大數據、人工智能等趨勢技術，借助于這些技術構建智慧管理的“特”，實現小鎮的智慧化管理，并與智慧城市進行數據打通與共享。

2.6 功能“特”

特色小鎮的主要功能是為在小鎮的產業企業提供創業創新所需的辦公場所及必要的公共重大裝備、實驗室、圖書館，包括生活、商業、教育、醫療，以及為從業人員提供的舒適、愜意的休閑和人居環境。特色小鎮應是一種創業創新生態圈的空間載體，是集“產、入、文、商、旅、居”六位一體、高度融合發展的“復合生態系統”。

3 中國西部特色小鎮建設現狀

近年來，隨著中央政府將特色小鎮建設提升到國家戰略而備受重視，地方各級政府積極響應，在全國范圍內掀起了培育特色小鎮經濟增長點的熱潮。2016年7月18日，三部委頒布的《通知》中，明確提出至2020年，將在全國范圍內培育1000個左右的特色小鎮建設目標，以引領全國小城鎮建設發展方向。截至目前，住建部先后3次公布的國家級特色小鎮數量已經達到740個，其中西部地區達到279個，占比37.7%①。

3.1 西部特色小鎮發展政策解讀

在國家特色小鎮宏觀戰略背景下，我國西部地區12個省市特色小鎮建設持續升溫，次第出臺了特色小鎮建設配套政策，分別就特色小鎮的總體要求、基本原則、發展目標以及保障措施等方面提出了具體的指導意見（見表1）。

從上表不難看出，中國西部地區各省市均能緊抓國家戰略機遇，將特色小鎮建設作為促進新型城鎮化均衡發展、助推精準扶貧攻堅的重要抓手，還有個別省市將其列入“十三五”規劃目標中，就特色小鎮創建要求、基本原則、發展目標、建設任務、基本流程以及保障措施等方面，都提出了比較全面而具體的指導意見。深入解讀西部各省市特色小鎮發展文件精神，我們認為有如下特點:一是關于發展目標。由于西部各省市的資源稟賦、基礎條件千差萬別，因此，各地區確定的特色小鎮培育數量差距較大。二是關于創建要求。各地區均在產業遴選、空間布局、創建主體、功能定位以及生態保護等方面提出發展基本要求。三是關于創建流程。在創建程序上，各地區沒有太大的差別，都基本按照“申報—審核—考核—評估—驗收”的流程展開。四是關于運營模式。各地區均堅持政府引導、市場化運作，明確每個特色小鎮要以企業為主的投資建設主體，推進各個項目建設。五是關于政策支持。各省市主要從用地供給、財政傾斜、金融投入以及人才保障等方面為其特色小鎮建設提供政策支持。六是關于保障措施。各省市重點提出了保證機制創新、加強組織協調、強化跟蹤問效以及加強宣傳引導等保障措施。

表1 2015-2017年西部地區省市特色小鎮建設政策出臺表

3.2 西部特色小鎮發展類型分析

隨著我國西部特色小鎮建設的不斷深入，小鎮文化、產業以及功能定位等特色日益彰顯，開始凸顯出具有西部地域空間單元、產業發展階段、城鎮化進程、科技創新水平以及文化要素融合等發展類型，呈現出多樣性發展趨勢，諸如旅游休閑型小鎮、健康療養型小鎮、商貿物流型小鎮、科技教育型小鎮、文化民俗型小鎮、特色制造型小鎮、能礦資源型小鎮、邊境口岸型小鎮。具體可以細分為以下幾種類型（見表2）。

4 西部特色小鎮建設面臨的挑戰及未來發展基本判斷

我國特色小鎮建設，是新時代背景下新型城鎮化的創新發展模式，是新常態下經濟轉型升級的有效抓手，是大眾創業萬眾創新的大膽試點，面對東西部發展基礎、發展階段的巨大差異，西部地區特色小鎮建設應該在學習借鑒的基礎上，因地制宜的走出一條符合西部特點的發展模式。

表2 西部特色小鎮建設類型表

4.1 西部特色小鎮建設面臨的挑戰

4.1.1 經濟基礎薄弱

我國西部地區經濟基礎薄弱，不同類型的小城鎮非農產業規模及技術水平普遍偏低，非農經濟不成規模且發展速度滯后，城鎮化的產業支撐嚴重乏力。西部很多小城鎮仍然以第一產業為主，第二產業為傳統加工業，第三產業則是為周邊地區服務的傳統餐飲業、商貿業等。甚至許多小鎮只是作為一定農村區域范圍的貿易集市，市場發育程度低，對周邊地區的經濟輻射和集聚影響不足。據統計數據， 2017年，東部地區十省市GDP占比重達52.56%;中部地區六省市GDP占比為20.97%;西部地區十二省市GDP占比為19.98%[26]。即東部地區有較好的產業基礎，經濟總量和質量仍然保持優勢;中西部地區產業結構以第二產業為主，大多省份嚴重依賴能源、礦產等資源型工業，但西部地區經濟發展水平整體落后于中部，同時，西部各地區經濟發展差異也比較大，處于偏遠地區的西藏、青海以及寧夏等西北省市經濟基礎相對薄弱。

4.1.2 投資環境低下

由于我國西部經濟發展基礎薄弱導致該地區整體經濟落后，大多數小城鎮的職能仍然處在初級發展階段，諸如僅僅進行商品交換、物資集散、行政以及文教服務等職能，加上城鎮本身財力拮據，“土地財政”也沒有市場。例如2017年，土地購置面積排名靠后的省市為上海、寧夏、海南、甘肅、青海和西藏，土地購置面積不足200萬m2，主要為一線調控城市及西部偏遠省份[27]。嚴重匱乏的建設資金不能保證小城鎮基礎設施建設，城鎮風貌極不協調，環境質量極其低下。出現道路狹窄，交通堵塞;自來水普及率低，排水設施不完善;綠化覆蓋率低，人均綠地少;環保設施缺失，垃圾收集處理滯后等。如此不容樂觀的小鎮環境成為其吸引及承載人口及產業的最大瓶頸，使小城鎮投資環境建設大打折扣。因此，投資和公共資源主要流向城鎮化程度高的大城市，城鎮化程度低的小城鎮獲得的發展資金要少得多。

4.1.3 人力資源匱乏

按照經濟學有關理論，鄉村人口向城市轉移的主要動力來源于城鄉收入水平的差距。由于西部小城鎮建設所依賴的產業支撐十分缺乏，使小城鎮經濟發展動力不足，小城鎮居民收入相應水平偏低，其略高于農村居民收入水平或者基本持平，難以形成對農村居民流動的強烈引力;同時，西部小城鎮未形成工業規模經濟，技術水平不高，發展后勁乏力，難以產生擴散效應，對勞動力的需求量偏小抑或是零需求，就業機會少之又少。因此，西部大部分省區面臨著人口流失、人才短缺的現狀，這在一定程度上與西部地區經濟發展水平落后、人才管理機制缺乏等因素有直接關系。據研究，2015年全國各省份遷入、遷出的人數增減情況及其在該省總人口所占的比重，西部大部分省區呈現出遷出人口數量高于遷入人口數量的現象[28]（見表3）。

4.1.4 思想觀念落后

西部地區農村人口受教育水平在全國處于落后地位，且勞動力專業技能訓練也相當滯后，加之居住分散，交通及信息交流有限，整體經濟水平又比較落后，導致人們意識保守，傳統觀念根深蒂固，很容易滋生守土安鄉、不思進取的思想，更談不上市場觀念、競爭意識等城鎮生活訴求。領導干部缺乏發展觀念，對好的空間、好的作品缺乏意識，甚至不少地方官員不愿意花錢做規劃設計，更愿意照搬復制。

表3 2017年全國各省市人口變動占全省比重表

4.2 西部特色小鎮未來建設發展的基本判斷

西部特色小城鎮的發展應立足現有發展條件，充分尊重自身發展特征和面臨的挑戰，發掘潛在的資源稟賦，瞄準發展動力，明確特色產業發展定位，并優化城鎮空間功能布局，改善投資環境以吸引大量人力資源。

4.2.1 鎮域發展是特色小鎮規劃建設的基礎保證

特色小鎮建設要把產業發展作為核心。基于西部地區發展基礎薄弱、產業支撐乏力的問題，特色小鎮建設要立足區域、鎮域單元，促進資源要素充分流動，助推城鄉融合發展。結合區域、鎮域資源，并匯聚資源要素，按重點分層次的建設特色小鎮。在區域競合發展背景下，抓住國家政策機遇，充分論證小城鎮的發展模式、方向以及產業體系與專業分工，注重產業的內涵式發展方式以及可實施性，有方向分步驟的發展特色產業。

4.2.2 地域特征是小鎮空間規劃建設的內涵保障

我國西部地域文化厚重，特色小鎮的空間品質打造要緊扣地域特征鮮明的空間設計。從宏觀上考慮，應以空間發展戰略指引規劃建設。要注重城鎮風貌的塑造、環境品質的優化、市政基礎設施的完善等層面，并堅持城鎮土地精細化利用等原則，同時結合有關產業、人口的城鎮化對空間的要求，以及文化內涵的物化表達，制定出對特色小鎮空間發展的剛性要求，以指導城鎮空間建設;從微觀上考慮，應以微觀空間設計引導風貌塑造。要注重功能的空間形態、建筑景觀的風貌、地域符號的設計等層面。規劃應側重順應自然的整體格局、以人為本的空間尺度、建筑景觀風貌控制、地標符號設計、景觀環境設計和生態環保系統設計等方面內容。

4.2.3 脫貧攻堅是特色小鎮建設的目標方向

基于我國西部勞動力大量外流、人才資源嚴重匱乏的現狀，特色小鎮建設要創造為當地勞動力提供充分的就業機會，實現就地就近就業創業。一是整合資源，吸引當地村民就業，實現農民就地城鎮化;二是優化產業布局，有效配置城鄉資源，細化空間管控;三是提供制度供給，修改并完善戶籍管理制度、土地使用及流轉制度、城鎮建設投融資體制、社會保障機制、農村剩余勞動力轉移以及城鄉就業制度等問題。

4.2.4 人力資源素質是產業定位的決定因素

特色小鎮規劃的關鍵在于突出產業規劃的核心地位，而產業規劃中的人力資源是其創新、競爭的力量源泉。其一，規劃中要認真論證特色產業發展方向問題，針對觀念意識滯后、人才短缺、產業技術含量偏低等問題，要考慮對產業從業者進行補課，以提升當地人力資源綜合素質。其二，制定有關激勵政策以促進產業科技創新和人才聚集，從而提高當地人力資源素質，并積極引進有關人才，優化人力資源結構，以促進特色小鎮的傳統產業轉型升級，達到由要素驅動向創新驅動轉變的目標。

5 結語

西部小城鎮目前所處的發展階段決定了西部地區特色小鎮建設首先必須突出重點，明確產業發展方向，凸顯空間特色，解決周邊居民就業問題。同時，提高小城鎮的服務功能，讓其真正承載起鎮區及周邊農村地區居民的幸福生活。

注釋:

①12016年10月11日，國家住建部頒布了127個鎮為首批特色小鎮;2017年7月29日，住建部公示全國第二批276個特色小鎮名單;2017年10月11日，住建部公示全國第三批337個特色小鎮名單。到目前為止，中國國家級特色小鎮數量已經達到740個。