加強(qiáng)土壤管控與修復(fù)，強(qiáng)化土壤污染防治

◎溫香彩

土壤是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，保護(hù)土壤環(huán)境質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和全民健康水平，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求，也是改善民生的重要內(nèi)容。我國耕地資源匱乏，由于多種原因，一些地區(qū)的土壤受到不同程度的污染，對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板之一。因此，加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。

中共中央、國務(wù)院高度重視土壤環(huán)境保護(hù)工作，2016年曾發(fā)布 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 （以下簡稱 “土十條”）。2018年5月，在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記再次就打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出重要部署： “要全面落實(shí)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，突出重點(diǎn)區(qū)域、行業(yè)和污染物，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，讓老百姓吃得放心、住得安心。”這一重要講話，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階的路線圖、時(shí)間表，為保護(hù)和修復(fù)土壤生態(tài)、牢筑生態(tài)安全屏障指明了方向。

土壤污染管控與修復(fù)方面存在的問題

經(jīng)多次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土壤污染管控與修復(fù)方面當(dāng)前存在如下問題：

1．土壤污染防治法律法規(guī)不健全

2018年8月31日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議全票通過了 《中華人民共和國土壤污染防治法》，這部秉承讓老百姓吃得放心、住得安心宗旨的法律，與之前已出臺(tái)并實(shí)施的 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》一道，為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治體系法律制度體系的健全增添了重要的組成，為今后我國土壤污染防治工作提供了重要法律保障。

但是，由于土壤污染防治工作牽涉到眾多方面，目前在土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)管措施方面還存在一些問題。如相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，缺乏農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染物監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；有關(guān)監(jiān)管措施不配套，缺乏土壤污染治理與修復(fù)成效評(píng)估辦法和有關(guān)責(zé)任追究辦法，對(duì)從事土壤污染調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)等活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和人員缺乏從嚴(yán)要求的法律法規(guī)依據(jù)，而且對(duì) “土十條”以及配套的 《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》 《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》等政策在基層的宣傳普及不夠，弱化了監(jiān)管力度，致使對(duì)土壤修復(fù)監(jiān)管措施不力。

2．土壤環(huán)境管控與修復(fù)基礎(chǔ)薄弱

一是土壤管控和修復(fù)監(jiān)管能力薄弱。土壤環(huán)境管控和修復(fù)監(jiān)管工作涉及范圍廣、要求高，但當(dāng)前土壤污染防治的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)與形勢發(fā)展要求有相當(dāng)?shù)牟罹?。大部分市縣環(huán)保部門尚未成立土壤環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，專職管理人員不足。如某省14個(gè)地級(jí)市中只有8個(gè)市環(huán)保局成立有土壤科 （辦），有6個(gè)地級(jí)市土壤環(huán)境管理工作由污染防治科或自然生態(tài)保護(hù)科兼管，給工作的推進(jìn)帶來了非常不利的影響。此外，由于土壤監(jiān)測與污染治理的專業(yè)要求較高，基層技術(shù)人員普遍配套不足、技術(shù)水平不高；特別是市、縣基層生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)部門專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，有的處于空白狀態(tài)。

二是科技支撐不夠。目前采取的一些土壤污染防治技術(shù)手段大多不夠成熟穩(wěn)定，直接影響治理的有效性。土壤污染治理與修復(fù)的技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、推廣應(yīng)用和當(dāng)前土壤污染治理與修復(fù)需求還不匹配，尚未形成土壤環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)以及效果評(píng)估的完整技術(shù)體系，不能適應(yīng)土壤環(huán)境保護(hù)工作的需要?，F(xiàn)有的修復(fù)技術(shù)大多處于實(shí)驗(yàn)階段，而且存在物理治理方法花費(fèi)巨大、化學(xué)修復(fù)方法易引起土壤質(zhì)量下降、生物修復(fù)方法耗時(shí)太長等問題，影響修復(fù)的針對(duì)性、適用性、穩(wěn)定性和整體性。

三是管控和修復(fù)的措施手段落實(shí)不到位。如某個(gè)位于山谷的尾礦生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，采用的修復(fù)技術(shù)主要是將污染地塊進(jìn)行平整并覆土，并在四周修建排水溝?？墒?，新覆蓋的土層尚未長出草皮，還未看到生態(tài)修復(fù)的效果，項(xiàng)目已經(jīng)完成驗(yàn)收。并且，對(duì)于后續(xù)的污染物監(jiān)測，特別是針對(duì)萬一發(fā)生特大山洪造成污染土壤裸露、污染物擴(kuò)散等問題，相關(guān)部門和項(xiàng)目方也無相應(yīng)措施和應(yīng)急處理預(yù)案。

四是對(duì)相關(guān)成本和收益缺乏有效性分析。“土十條”要求，到2020年，受污染耕地和受污染地塊的安全利用率要分別達(dá)到90%及以上，這也是土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)。完成這樣一個(gè)任務(wù)，既要算總體投入產(chǎn)出的大賬，也要算精打細(xì)算的小賬。但從調(diào)研情況來看，土壤污染防治的有關(guān)各方缺乏對(duì)相關(guān)成本和收益的分析，對(duì)土壤污染防治的眼前賬和長期賬，以及土壤污染防治自身這筆賬和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)賬、政治賬、社會(huì)賬和生態(tài)賬等缺乏細(xì)致把握和分析。

五是各部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，信息缺乏共享。土壤污染防治工作涉及的治理主體多，目前土壤環(huán)境管理體系尚未建立，各部門都在自己的職責(zé)范圍內(nèi)工作，未形成合力，各說各話。生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門信息共享和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制不完善，容易造成監(jiān)管重復(fù)或空缺。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分省級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，多部門分層次的管理體制，使得各部門存在職能分散或交叉現(xiàn)象，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，成果和信息難以實(shí)現(xiàn)整合共享。比如在農(nóng)用地污染治理工作中，由于國家部委之間、地方部門之間，部委和地方之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都存在不夠通暢的問題，導(dǎo)致農(nóng)用地的污染和修復(fù)工作存在“兩張皮”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和污染治理沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，造成項(xiàng)目重復(fù)、資金分散、效率不高等問題。

3．對(duì)土壤污染的認(rèn)識(shí)不到位

一是對(duì)土壤污染的認(rèn)識(shí)不夠。與大氣、水污染相比，土壤污染具有明顯的隱蔽性、滯后性、累積性、地域性等特點(diǎn)，并且治理難度大、周期長、投入高，導(dǎo)致地方政府及相關(guān)職能部門對(duì)土壤污染防治工作的嚴(yán)峻性、緊迫性、長期性認(rèn)識(shí)不夠深刻，對(duì)如何科學(xué)評(píng)價(jià)與區(qū)別土壤高背景值與人類活動(dòng)導(dǎo)致污染的關(guān)系、如何準(zhǔn)確評(píng)估土壤污染與農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)的關(guān)系、如何有效識(shí)別和優(yōu)先解決高風(fēng)險(xiǎn)土壤污染問題，均缺乏充分的認(rèn)識(shí)。

二是我國公眾和監(jiān)管部門對(duì)土壤中污染物的遷移、轉(zhuǎn)化、歸趨等規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)污染鏈中的暴露途徑、暴露方式以及污染物的生物過程和在食物鏈中的富集放大等認(rèn)識(shí)存在片面性。公眾一談到污染物就想到致癌，對(duì)污染物危害的恐懼導(dǎo)致政府反應(yīng)過激，要求污染土壤盡快得到清理，導(dǎo)致責(zé)任業(yè)主和修復(fù)產(chǎn)業(yè)形成以挖、抽、埋為主導(dǎo)的高能耗治理方式，以滿足公眾和監(jiān)管部門的要求。社會(huì)輿論影響與公眾的過激反應(yīng)，導(dǎo)致在修復(fù)工程中盲目或過于保守地確定保護(hù)對(duì)象和目標(biāo)受體，從而浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。

4．項(xiàng)目立項(xiàng)及修復(fù)技術(shù)應(yīng)用粗放

某些試點(diǎn)地區(qū)地塊的選擇沒有代表性，修復(fù)投入與效果及所用技術(shù)不匹配，項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、修復(fù)技術(shù)選用粗放。如在某省調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有一個(gè) “農(nóng)用地土壤分類管理試點(diǎn)項(xiàng)目”，項(xiàng)目范圍共1000畝，治理資金額度為2000萬元，治理方式為根據(jù)不同的污染情況分別種植不同的修復(fù)植物，治理目標(biāo)是通過項(xiàng)目實(shí)施力爭形成某特定區(qū)域的 “農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量綜合治理模式和重金屬污染土壤治理修復(fù)技術(shù)體系”。但實(shí)際上這1000畝農(nóng)用地的污染程度分別為輕度和中度，屬于 “土十條”規(guī)定的 “安全利用”類別，可以在嚴(yán)格監(jiān)測的情況下調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、保障農(nóng)產(chǎn)品安全即可，不必花費(fèi)每畝2萬元的成本進(jìn)行專門的修復(fù)，而且由此總結(jié)出的治理經(jīng)驗(yàn)成效是否對(duì)重度污染耕地具有普適意義也值得商榷。

土壤污染防治對(duì)策

“改善土壤環(huán)境質(zhì)量、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和建設(shè)良好人居環(huán)境”是土壤污染防治工作的總體目標(biāo)，為此建議：

1．建立健全土壤環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)

一是系統(tǒng)構(gòu)建土壤污染治理技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快推動(dòng) 《農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)》和 《建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》落到實(shí)處；發(fā)布土壤污染治理與修復(fù)成效技術(shù)評(píng)估和農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分等技術(shù)規(guī)范和指南，探索構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染物監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。二是通過法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)，并配套相關(guān)技術(shù)文件，規(guī)范要求企業(yè)在建設(shè)和生產(chǎn)階段加大土壤污染隱患排查，控制新增土壤污染。三是加快構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系，切實(shí)按 “土十條”任務(wù)分工要求，落實(shí)政府、市場、社會(huì)等不同主體的治理修復(fù)責(zé)任；特別是政府應(yīng)充分發(fā)揮好主導(dǎo)作用，通過政策引導(dǎo)有效調(diào)動(dòng)和凝聚各方力量，同時(shí)注意將土壤污染防治的公益性定位和市場化運(yùn)作有機(jī)結(jié)合起來，保障環(huán)境治理參與者能得到合理的回報(bào)。

2．加強(qiáng)土壤環(huán)境管控和基礎(chǔ)研究

一是推進(jìn)中央有關(guān)機(jī)構(gòu)改革措施落實(shí)落地，強(qiáng)化地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)政策指導(dǎo)和培訓(xùn)。二是強(qiáng)化土壤污染防治科研頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與多學(xué)科交叉融合，推進(jìn)土壤污染診斷、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)。三是加大對(duì)土壤污染防治方法的研究和對(duì)各地良好實(shí)踐的總結(jié)交流，加快解決各地在技術(shù)、人力資源層面參差不齊的問題。四是盡快開展針對(duì)不同行業(yè)、污染類型、場地類別和利用方式的污染場地土壤及含水層的高效、實(shí)用、低成本修復(fù)工程技術(shù)與裝備研發(fā)，把處于實(shí)驗(yàn)室階段的土壤修復(fù)研究應(yīng)用到實(shí)際中，加快土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。五是加強(qiáng)土壤環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門協(xié)同防治與監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境等綜合部門的宏觀協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村等產(chǎn)業(yè)部門的指導(dǎo)和示范作用，理順綜合部門和產(chǎn)業(yè)部門之間的職能分工及相關(guān)關(guān)系，寓土壤環(huán)境治理于具體的生產(chǎn)過程之中，切實(shí)防范和避免 “兩張皮”現(xiàn)象。抓好土壤污染綜合防治示范區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)不同類型耕地土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)。

3．提高對(duì)土壤污染的正確認(rèn)識(shí)水平

一是對(duì)打好土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，要有打好持久戰(zhàn)的戰(zhàn)略定力和充分準(zhǔn)備。在具體工作中，解決土壤污染問題需要綜合考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等因素，各級(jí)政府在責(zé)任分解、考核過程中要注重長期效果，對(duì)實(shí)施治理的單位也要有長期監(jiān)測結(jié)果追究的合同責(zé)任。二是要充分認(rèn)識(shí)到土壤污染防治工作的地域性特征，切忌 “一刀切”的管理方式。

4．嚴(yán)格污染場地修復(fù)項(xiàng)目的審批和驗(yàn)收

一是土壤管控和修復(fù)工作納入中央督察范圍。二是科學(xué)選擇修復(fù)技術(shù)。在選擇修復(fù)技術(shù)時(shí)，倡導(dǎo)根據(jù)污染物性質(zhì)、土地的再利用方式、執(zhí)行的難易程度和運(yùn)行維護(hù)成本等各方面需求，篩選和組合適合不同污染場地的修復(fù)技術(shù)手段。在農(nóng)用地土壤修復(fù)時(shí)，要慎重選擇大量、長期投入到農(nóng)用地的修復(fù)材料，以免造成二次污染。三是盡快構(gòu)建土壤修復(fù)效果評(píng)價(jià)體系。建立以保護(hù)人居健康為目標(biāo)的城市建設(shè)用地土壤修復(fù)效果評(píng)價(jià)體系，以保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品安全和土壤生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)的農(nóng)用地污染土壤修復(fù)效果評(píng)價(jià)體系，以保護(hù)地表、地下水體和土壤生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)的礦山污染土壤修復(fù)效果評(píng)價(jià)體系

5．探索建立土壤污染投融資機(jī)制

污染土壤修復(fù)的融資機(jī)制可在 “誰污染，誰治理；誰投資，誰受益”的前提下，靈活運(yùn)用 “污染者付費(fèi)，受益者分擔(dān)，所有者補(bǔ)償”原則。充分利用土地產(chǎn)權(quán)交易、社會(huì)資金、財(cái)政和稅費(fèi)杠桿、國際基金、民營資本等市場機(jī)制籌集修復(fù)資金，構(gòu)建多渠道的融資平臺(tái)和多元化的融資機(jī)制，建立國家和地方政府的污染地塊修復(fù)專項(xiàng)基金，并考慮對(duì)修復(fù)企業(yè)的稅收給予優(yōu)惠政策。