政治犯不引渡原則的適用困境及其完善

陳愷雯 浙江工商大學法學院 浙江杭州 310018

政治犯不引渡原則，是自法國資產階級革命之后通過西歐一些國家的國內法和各國之間引渡條約的規定逐漸形成的一項原則。作為引渡制度中的最重要也是最富爭議的原則，它的產生標志了現代引渡制度的誕生，同時對于保護引渡客體的人權、保障國際刑事司法合作具有重大意義。但是該制度有著不容忽視的自身矛盾，由于國際法上至今尚未對“政治犯”制定統一的標準，導致了該原則在不同國家之間被不同程度的適用甚至濫用。為了厘清這一原則，解決爭議所在，更好地發揮該原則保障人權的初衷，促進國際引渡制度的發展完善，必須從根源出發，追溯該原則確立的緣由和法理基礎。

一、政治犯不引渡原則確立的基礎

其一，政治犯不引渡原則源于古典自然法思想。這表現在，啟蒙思想家要求實現個人在政治意義上的獨立和自由，主權者應尊重并且保護個人的自然權利，每個人擁有不可剝奪的政治權利和自由。其中最能反映出古典自然法思想的革命本質和根本立場的權力主張，就是強調每個人擁有不可剝奪的政治權利。

其二，政治犯不引渡原則的產生是出于對引渡客體人權的尊重。政治犯罪涉及一個國家政治制度和政治利益，常常被國家視為最危險的犯罪，因而將政治犯引渡給請求國很容易出現該政治犯受到不公正刑事審判的狀況，請求國也很難保證自己的引渡請求是出于法律而不是出于對政治犯的打擊報復。因而，現代引渡制度改變了舊引渡制度，明確了普通刑事違法者作為引渡的客體，而將政治犯排除在外，避免將引渡作為統治階級的一種政治交易工具，也避免了使政治犯作為政治交易品而處于“物”的被動地位。

其三，為了保持正常的國際刑事司法合作關系，又能充分尊重各國的主權和政治上的獨立自主性。一國主權體現在其可以獨立自主地解決一國內部的政治事務，該原則恰恰充分地尊重了各國的主權，允許各國得以根據本國的社會制度以及占主導地位的價值觀、意識形態，獨立自主地權衡評價是否同意請求國的引渡請求。該原則保障了一國在國際交往中處于主動地位，而不被卷入其他國家的內部斗爭之中。

其四，為了避免國際刑事司法合作因為一些敏感的政治問題而面臨危機。同國際社會為了打擊犯罪而開展合作的絕對必要性相比，現代引渡制度中國與國交往所帶來的無法回避的敏感政治問題就顯得略微次要和輕微。將政治犯排除在可能引渡的范圍之外，就是為了國際交往的過程中不會因小失大，避免偶然的政治分歧致使國際合作關系的破裂。同時，也鼓勵各個政治體制和社會制度不同的國家自由而有序地合作交往，并保障這種合作健康地發展。

二、當前政治犯不引渡原則適用的困境

（一）“政治犯”概念沒有統一的界定標準

政治犯不引渡原則發展到今天已逾數百年，但是此概念卻一直處于爭議當中，國際上對其至今沒有統一的界定標準。由于各國不同的社會制度、意識形態、政治體制、法律制度等，加之政治犯罪本身就具有很濃的政治色彩，因此，不同國家對政治犯的界定都不同。在引渡實踐中，許多國家的法院都總結出各具特色的判定政治犯的標準，如英美的“政治動亂伴生說”、德國的“客觀標準說”、瑞士的“優勢說”。這些標準在法官處理具體的不同案件時會產生或寬或嚴格解釋，使得同一國家的司法判決也會出現不同的情況。

目前國際通說將政治犯劃分成純粹政治犯罪和相對政治犯。純粹政治犯罪是指侵害國家安全或國家利益的犯罪。國際上普遍將犯罪動機在于對抗專制統治、受害者為國家而不是個人、出于利他情緒而引發的犯罪，諸如內亂罪、叛國罪、間諜罪等犯罪認定為純粹政治犯罪。諸如我國外逃貪官楊秀珠，其本質是利用高官職位實施的貪污犯。從案件性質來看，這只是一起普通的數額特別巨大的貪污腐敗案件。從純粹政治犯角度看，楊秀珠為了滿足個人私利，行為侵害的僅是國家工作人員職務行為的廉潔性，符合貪污罪的構成要件。其次，行為既沒有主觀的政治目的，也沒有客觀上危害國家或外國安全。因而，楊秀珠從根本上判斷就不是政治犯。

相對政治犯罪，是指涉及政治或具有政治性質而被認為屬于政治犯罪的普通犯罪。相對于純粹政治犯罪而言，相對政治犯罪更加難以認定。比如2011年發生在日本的劉強縱火案。罪犯劉強的外祖母和外曾祖父應在二戰期間受到日本軍隊的迫害而死，但戰后日本政府否認歷史的行為強烈刺激著劉強，促使其于2011年12月26日向日本東京靖國神社大門投擲燃燒瓶；后又于2012年1月8日在韓國首爾向日本駐韓國大使館投擲燃燒瓶被現場抓獲。韓國政府以政治犯不引渡原則拒絕了日本對于劉強的引渡請求。從相對政治犯罪角度分析劉強案，韓國政府的理由無可爭辯：劉強縱火的對象是日本靖國神社，其和日本駐韓大使館一樣，具有濃厚的政治意義，而不是僅僅具有宗教意義。同時，綜合考量劉強的犯罪動機、目的和家庭背景，可以認為劉強是出于對日本政府的不滿以及為家人報仇的愿望而實施的犯罪行為，其行為沒有造成人員傷亡或嚴重的財產損失，因而其是出于政治目的實施的、形式上符合普通犯罪構成要件的政治犯罪。

國際實踐中存在著大量難以認定的案件，遠遠比以上述例子要困難復雜的多。例如引渡維基揭秘的阿桑奇的案件，其對于美軍和美國政府信息的眾多解密行為究竟是屬于新聞自由還是構成了間諜罪？其因為在瑞典實施的性犯罪而被英國逮捕是否是落入了美、英、瑞三國設置的“誘捕全套”？其一系列行為應該被認定為政治犯還是普通罪犯？當前國際社會，對于政治犯的認定還困難重重。

（二）政治犯不引渡原則適用困難

政治犯不引渡原則受到政治因素的影響較大，各國在實踐中難以直接對其加以運用，即使是引渡立法和引渡條約中對該原則已經明確作出了規定，也只能依據被請求國本國基于各種政治因素的考量對政治犯的概念理解加以適用。同時，引渡的本質其實在于被請求引渡國對于請求引渡國的信任和認可，被請求國是否真切而又誠懇地信賴請求國會按照其所作出的承諾公正客觀地對待引渡客體。這又涉及到請求國和被請求國兩國的意識形態、政治體制問題，以及兩國不同發展程度的人權問題。正是由于該原則涉及到眾多難以定論的國際法中的復雜問題，使得該原則在國際引渡的實踐中越來越少地被適用。

（三）政治犯認定權的歸屬不一

政治犯罪的認定歸屬權屬于被請求引渡國，這是毫無爭議的，但是具體到被請求國內部而言，該項權力的歸屬于哪個機關在國際法上并沒有統一的規定。關于引渡請求的審查體制，各國的國內法主要有著以下三種類型：第一，行政機關審查體制。由行政機關負責對引渡請求進行全權審查并決定是否引渡。該種審查體制，由于行政機關的本身性質，導致其必然從國家利益、國際關系和政治因素等角度出發，主要服從于被請求引渡國本國的外交需要，因而也會出現違反法律程序和侵害被引渡客體的人權等狀況。如此顯而易見的弊端導致當前國際社會中采取這種審查體制的國家很少。第二，司法機關審查體制。由司法機關對引渡請求全權審查并決定是否引渡。該種審查體制雖然彌補了行政機關審查體制的不足之處，能夠正確地適用法律，維護被引渡客體的人權，促進國家之間的司法合作，但其忽略了國家利益和外交政策的考量，因而也并未被多國采用。第三，綜合審查體制。即被請求國接收到引渡請求之后，先交給司法機關審查，如果司法機關審查后作出不予引渡的決定，那該決定就是終局的，而不需再經過行政機關審查；若司法機關審查后決定準予引渡，則將該請求交由行政機關審查，由行政機關最終作出是否引渡的決定。該種體制完美地結合了行政機關審查體制和司法機關審查體制兩種體制的優點，又巧妙地避開了前者之不足。但是兩個機關的參與，也為引渡的真正適用增加了困難，出發點不同，導致了該原則的適用上存在長期分歧。兩個機關決定往往不同，并對最終決定互相扯皮推諉，為該原則的適用帶來了不穩定性和隨意性。但是由于該種體制的優點大過于前兩種體制，因而為國際上大多數國家所采用。

（四）政治犯不引渡原則的價值受損

政治犯不引渡原則設立的初衷是為了保護因信仰不同、政見不同而更容易受到不公正審判或者人權受到侵害的政治罪犯，但是由于政治犯概念至今尚缺乏統一的界定標準，因此，在普通的刑事犯罪和政治犯罪結合的情況下，容易產生難以認定的混亂局面。一方面，經過請求國自由裁量而將普通的刑事罪犯認定為政治犯罪，使得使一部分普通的刑事犯逃過法律的懲罰；另一方面，也有些政治犯因為請求國的自由裁量或其犯罪行為中夾雜著刑事犯罪的因素而被認定為是單純的刑事罪犯，使其受到了法律的懲罰，都實際地、從根本上地危害了政治犯不引渡原則的真正價值。當前很多貪污腐敗的犯罪分子和一些并非出于政治目的而行為極其惡劣的犯罪分子，例如從事爆炸、暗殺、綁架、劫機、劫持并扣押人質、武裝襲擊、走私、販毒等犯罪分子，打著政治犯不引渡的旗號規避法律的制裁。比如，我國攜巨款外逃的貪官楊秀珠，在其貪污腐敗劣跡暴露之后，就曾經利用其高官的身份要求荷蘭和美國對其予以政治庇護。但如爆炸、劫機、武裝襲擊等極其嚴重的刑事犯罪，因其組織性、跨國性和集團化，往往被當作是卷入政治斗爭或因不滿當局的政權統治的政治犯罪，而不被引渡。該類犯罪手段殘忍、犯罪地域更加廣闊、受害人數涉及大范圍，對國際社會的損害和普遍影響深遠，對于世界和平和安全、國際法律秩序也造成了極為嚴重的損害。若是因為政治犯不引渡原則的疏漏，為該類犯罪分子提供了強大的保護傘，那后果將不堪設想。

三、政治犯不引渡原則規定的完善

（一）相對輪廓化政治犯不引渡原則的內涵和外延

筆者認為國際社會要統一制定政治犯的界定標準，沒有實際的可操作性，既不現實，也不科學。因此建議先采取“限制—保護”法理模式下的政治犯不引渡原則，提倡該原則的內涵和外延相對輪廓化。“限制—保護”法理模式下的政治犯不引渡原則，實質上指的是，在限制外逃的犯罪嫌疑人濫用政治犯不引渡的原則為借口尋求外國政府非法庇護的同時，保護合法運用這一原則尋求庇護的政治犯的基本人權自由和相應合法權益。該種模式下的原則主要是針對涉嫌貪腐犯罪以及涉黑犯罪的犯罪嫌疑人。“限制”和“保護”并不是對立的關系，而是相互補充、相互合作、相輔相成的關系，但是其有主次的衡平關系，在當前我國對引渡日趨重視的前提之下，該種模式應該側重于“限制”一方。

所謂相對輪廓化指的是，首先，基于實踐中涉嫌貪腐犯罪和涉黑犯罪的犯罪嫌疑人為逃避自身刑事處罰而濫用政治犯不引渡原則作為自身保護傘的行為，要更加緊縮該原則的內部邊界，限制該原則的適用范圍。避免該類主體在構成政治犯罪、又雜糅者其他刑事犯罪的情況下，直接優先適用政治犯不引渡原則而避免本身的其他刑事犯罪受到刑罰情況。其次，從外部邊界輪廓看，當政治犯不引渡原則和死刑不引渡原則等其他引渡原則相重合時，政治犯不引渡原則在滿足內部條件的前提下，可以適當放寬，即仍可以適用政治犯不引渡原則對相應的主體實施庇護。比如，行為主體被認定為政治犯時，因犯罪嚴重可能被請求國判處死刑，被請求國仍可以適用政治犯不引渡原則為由拒絕引渡。盡管此時兩個引渡原則有所重合，但是只要該行為在本質上已經屬于政治犯罪的范疇，那么對其就可以適用政治犯不引渡原則加以庇護。

（二）規定政治犯不引渡原則的適用范圍限制

政治犯不引渡原則在適應紛繁復雜的國際關系變化的同時，呈現出其適用范圍不斷受到限制的趨勢。一些國家的法律或者國際條約明文規定某些具有政治色彩的犯罪不被視為“政治犯罪”，也有國際條約直接從理論上就完全排除了該原則的適用。每個國家的法律體制不同、國情不同，因而各國具體規定也不同。目前大多數國家傾向于將以下幾種犯罪明確排除在政治犯罪之外：1、恐怖主義犯罪；2、滅絕種族罪和戰爭罪3、貪污腐敗犯罪；4、劫持交通工具和扣押人質的犯罪；5、將對普通公民實施的暴力侵害犯罪。

為了適應該種國際趨勢，我國在與外國締結或者加入相關的國際條約時也對該原則做出了限制性的規定，比如《中國和泰國引渡條約》《中國和柬埔寨引渡條約》《中國和西班牙引渡條約》《制止恐怖主義爆炸的國際公約》、《聯合國反腐敗公約》等。但是較為可惜的是我國的《引渡法》并未對該原則的限制情況加以規定，一方面，這反映了我國《引渡法》立法的落后，與國際上的普遍趨勢不符，另一方面與我國締結或者加入的國際條約的有關規定也不符，不利于開展我國和其他國家的刑事司法合作與交流。所以筆者建議，在我國現行的《引渡法》關于政治犯規定的第八條第三項和第四項之后加上一條但書規定“但中華人民共和國締結或參加的國際條約不認為是政治犯罪的除外”。

（三）規定“或引渡或起訴”原則

一方面，國際上對政治犯界定不統一。另一方面，由于政治犯的界定不清，導致利用該原則逃避法律制裁的犯罪分子數量增多并日漸猖獗，同時又不利于保護原本應該受到保護的引渡對象。有鑒于此，“或引渡或起訴”原則應運而生。如1990年聯合國《引渡示范公約》的第4條第6項規定：“……如被請求國據此拒絕引渡，則應在對方提出請求的情況下，將此案件交由其本國主管當局審理……”。從某種意義上看，“或引渡或起訴”原則是對于“政治犯不引渡”原則的發展和延伸。

審視我國的《引渡法》，僅在第八條第三項和第四項有關于政治犯不引渡原則的規定，對于“或引渡或起訴”原則更是只字未提。“或引渡或起訴”原則的法律空白，既與普遍的國際實踐相悖，又使得我國有不履行條約義務之嫌，而給那些在境外犯罪的罪犯提供了可乘之機。因此，面對亟待解決的引渡制度的種種弊端，確立“或引渡或起訴”原則刻不容緩。同時，注重對國際條約中“或引渡或起訴”條款類型及其適用范圍的研究和區分，更好地把握我國對相關國際義務的解釋和承擔程度。要以務實的態度探討與“或引渡或起訴”原則相關的法律事務問題，努力借助各種國際刑事司法合作機制提高“或引渡或起訴”原則在我國的適用效率和刑事司法的公正性。