失業保險基金與就業補助資金就業責任變遷歷程研究

陸 草

（武漢大學 社會保障研究中心，武漢 430072）

一、引言

自2006年東部七省市擴大失業保險基金支出范圍試點以來，到2014年，北京市失業保險基金促進就業支出占同期基金總支出的比例已由18%提高到82%[1]，上海市和浙江省該比例也均在50%以上，基金支出結構發生重大變化。但作為用人單位及職工繳費形成的公共基金，用于促進就業的部分并非越多越好，失業保險基金承擔的就業責任應與就業補助資金有所區別。一方面在基金支出總量一定的情況下，保障生活支出和促進就業支出兩者之間此消彼長的關系影響著失業保險基金保障生活作用的發揮。另一方面，雖然財政部與人力資源和社會保障部2017[164]號文件已有規定，對失業保險基金和就業補助資金有重復的項目，個人與單位不可重復享受，但并未明確兩者承擔的比例或各自的責任范圍，潛藏著經辦機構推諉扯皮和尋租的風險。回顧兩者就業責任演變的歷程，可以深刻理解兩者在就業中的不同責任和不同定位，從而推進失業保險基金合理承擔就業責任，減少就業補助資金和失業保險基金在就業中的角色錯位問題。

二、文獻綜述

就業問題歷來備受學界關注，特別是金融危機以來更加注重研究失業保險促就業的積極作用，學者們多從制度層面、支出結構、資金性質來探究失業保險的就業責任。申曉梅[2]（2007）從失業保險促就業無政策保障而導致再就業功能淡化角度出發，主張加大再就業援助，根據能力不同提供差異化失業保險內容。丁煜[3]（2008）從覆蓋面、籌資方式和給付機制分析失業保險制度抑制就業問題，建議構建自我約束機制、實施差別稅制和進行累退發放來促進就業。孟穎穎、李慧麗[4]（2015）基于失業保險制度建立的初衷是救濟性質，提出其未來發展應注重激勵和再就業功能。楊方方[5]（2003）研究發現當前失業保險基金支出結構不合理，轉業訓練和生產自救提取比例偏高導致低標準的失業保險金給付。《中國失業問題與財政政策研究》課題組[6]（2005）認為政府投入重保障生活而輕就業，失業保險用作職業培訓和介紹的補貼較少，主張從總量和結構上增加就業資金和失業保險促就業支出。常飛、譚金可[7]（2012）以失業保險支出規定為視角，主張擴大并量化失業保險用于就業的比例，實現失業保險用于就業的資金與再就業資金的統籌銜接。張彥麗[8]（2012）鑒于失業保險基金公共基金性質，指出政府試圖將特殊時期失業保險促就業政策常規化，是將其就業責任轉嫁給失業保險基金不合法理學理的行為。米海杰、汪澤英等[1]（2016）根據失業保險基金來自單位及個人繳費，主張其按照權利義務對等原則承擔就業責任。

對于失業保險基金與就業補助資金就業責任的探究集中于兩者的使用范圍，學界主要存在兩種觀點：一是根據受益對象劃分：基于失業保險權利義務對等的原則，勞科所專題研究小組[9]（2008）建議參保者的補貼來自于失業保險基金，而未參保者的補貼來自就業基金，喻良濤[10]（2010）依據是否繳費，提議失業保險基金向失業人員提供補助資金，而財政撥款則提供普惠制公共就業服務。張小建[11]（2014）主張就業專項資金的補貼對象為全體成員，而參保人員享受額外失業保險補貼。二是按保障水平劃分：申曉梅[2]（2007）建議差異化的失業保險給付，對于就業困難群體失業保險基金重點保障其基本生活，而再就業援助均由政府負擔。米海杰、汪澤英[1]（2016）主張就業專項資金向所有勞動者提供低水平補貼，失業保險基金則對參保者提供較高水平的補貼。

經過文獻梳理可知，目前關于失業保險基金多主張將其用于就業，而對失業保險基金與就業補助資金就業的研究集中于兩者的資金性質和使用范圍的區分，對兩者就業責任的歷時性探究相對較少，而回溯兩者就業責任的變遷歷程，對理解現在和展望未來具有重要意義。馬歇爾曾指出循著演進和均衡的路徑可以理解世界，因此在借鑒已有研究成果的基礎上，本文試圖從演進路徑出發，分析失業保險基金與就業補助資金就業責任產生、發展及調整的歷史進程，以期推進失業保險發展。

根據我國失業保險的制度變遷以及就業補助資金從就業經費、再就業基金到再就業資金的演進歷程，并結合2006年以后失業保險強化促就業制度功能的導向。文章選取1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》和1998年《中共中央國務院關于切實做好下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》以及2006年東部七省市擴大失業保險基金支出范圍試點為三個時間節點，將失業保險基金和就業補助資金的就業責任變遷歷程分為四個階段進行探究。

三、救濟失業工人基金與就業經費 （1950-1985）

（一）救濟失業工人基金

為應對建國初期的嚴重失業問題，1950年勞動部發布了《救濟失業工人暫行辦法》，規定企業和職工分別按所付工資總額和所得工資總額的1%籌集救濟失業工人基金，主要用于發放救濟金、以工代賑、還鄉生產和生產自救。由此建立起來的失業救濟制度具有鮮明社會救助特點并帶有社會保險權利義務對等的特征[4]。這一時期的救濟失業工人基金主要用于發放救濟金，用于以工代賑和生產自救的數額較少，并且救濟對象為失業工人，注重保障生活而承擔較少的就業責任。

（二）就業經費

就業經費最早來源于1964年中共中央、國務院文件中規定的每年撥專款用于知青安置的經費，隨著1986年上山下鄉運動停止帶來1700萬知青返城，知青經費這一具有時代特色的資金形態逐漸轉向用于就業經費。就業經費即城鎮青年就業和勞動服務公司補助費。在1980年政策文件提出三結合的就業方針后，國家的就業導向由統包統配的安置就業轉向提供就業服務，由此發展起來第一批勞動就業服務企業，主要承擔安置就業、組織管理社會勞動力和就業培訓的職能。就業經費主要用于這些勞動就業服務企業。

與嚴峻失業問題形成鮮明對比的是就業經費撥付的下降和使用的不合理。就業經費撥付的數額整體呈現下降趨勢，1980年我國就業經費撥款為4.04億元，占當年財政支出的0.35%，到六五時期年均撥款下降到3.77億元。1985年就業經費支出進一步下降到3.01億元，僅占財政支出的0.211%。就業經費的使用則呈現出重安置輕訓練，投入集中于勞服企業的特點，仍然秉持為勞動者提供崗位的觀點，而忽視培訓投入和勞動者技能提升。并且因對扶持生產資金重借款輕回收而影響到資金周轉，使得就業經費的投入積貧積弱。

這一時期就業經費承擔主要就業責任，但就業經費在政府財政投入中的地位不明確而缺乏機制保障，就業經費的投入已呈現出難以滿足勞動制度改革帶來的資金需求的問題，急需增加就業投入渠道，此時待業保險基金應運而生。

四、待業保險基金和就業經費（1986-1997）

（一）《國營企業職工待業保險暫行規定》

1986年國營企業開始對新增勞動力實施勞動合同制度，為配套國企改革，1986年7月國務院頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》（國發1986[77]號），明確了待業保險制度保生活和促就業的責任，規定來自于企業繳費的待業保險基金主要用于向待業職工發放待業救濟金。在保障其基本生活的前提下還可用于轉業訓練、培訓設施建設和生產自救，并且就業機構需對職工提供就業指導和就業介紹。對于生產自救費和轉業訓練費僅明確用于待業職工，無諸如領取待業救濟金期間等時間限制，更無提取比例與數額的規定。

受同期西方國家受困于失業陷阱的影響，建立之初的待業保險制度便有防止保障水平過高的傾向。待業保險制度的適用對象為四類人員，而由于破產法尚未實施，實際只有兩類人員，有資格領取待業救濟金的人很少。加之國家嚴格控制企業向社會釋放冗員，導致用于待業救濟金的支出較少。在1987年到1991年累計收入為35.18億元的情況下，從1986年到1991年僅對30萬人發放了0.49億元待業救濟金。這為政府將就業支出責任部分轉嫁給待業保險基金創造了資金條件，而暫行規定中對用于生產自救和轉業訓練的支出無比例與數額的限制，則為轉嫁創造了制度空間。

待業保險基金從1986年建立到1991年用于生產自救費和轉業訓練費的數額已達31.93億元，接近財政撥付的就業經費額[12]。其中1990年待業保險基金總支出1.87億元，僅占總收入7.43億元的25.2%，如表1所示，用于就業方面的支出占比達55.5%，待業救濟金等保生活支出則僅占7%。從待業保險基金的支出來看，其實異化了其保生活的初衷，保生活作用微乎其微的同時越位去承擔了政府就業支出的責任。并且其用于促進就業的資金為就業經費的進一步下降創造了條件，從1986年到1991年政府年均撥付的就業經費下降到2.84億元，1991年就業經費支出為2.69億元，僅占同期財政支出的0.07%。

表1 1990年待業保險基金支出結構①

待業保險制度的建立，特別是用于促進就業的支出部分彌補了就業經費的不足，拓寬了就業投入的社會渠道。待業保險基金實際上分擔了就業經費的就業責任，它開始承擔待業職工的就業責任，就業經費的投入對象則轉為城鎮新增勞動力人。

（二）《國有企業職工待業保險規定》

因原待業保險覆蓋面窄和注重短期效果等問題，1993年國務院頒布《國有企業職工待業保險規定》將適用對象擴展到七類九種人員，進一步明確轉業訓練費和生產自救費由省市區人民政府按上年度所籌集待業保險基金的一定比例提取。如北京市規定按15%的比例提取，遼寧省則將包含職業介紹費在內的三項費用按照20%的比例提取。此外規定還將幫助待業職工再就業確需支付的費用列入支出范圍，待業保險基金用于就業的費用有所規制和保障，改變了制度建立之初，待業保險基金主要用于就業的問題。

隨著國企改革的深入推進，這一時期失業問題漸趨嚴重（如圖1所示），但就業經費的實際撥付卻呈下降態勢，1996年下降到2.04億元。占財政支出的比重從1980年的3.3%下降到1997年的0.27%，1998年進一步下降到不足0.03%，占GDP的比重也愈加微不足道。

圖1 1986-1998年城鎮登記失業情況②

1993年和1997年的兩份文件進一步明確了就業經費和待業保險基金的適用對象和適用范圍，盡管兩者支出項目高度重合，但適用對象的不同劃分了兩者各自的支出范圍，就業經費和待業保險基金共同構成了當時就業投入的主體。

從1986年到1997年，待業保險基金經歷了從最初建立時承擔就業支出無比例數額限制，到有所規制和保障。政府已經意識到待業保險基金和就業經費在支出項目上存在重疊，通過適用對象的劃分來區別兩者的支出范圍，明晰了兩者各自的就業責任。失業保險基金用于就業的費用有比例的限制，加之就業經費撥付呈下降態勢，就業資金的籌集渠道需要進一步拓寬。

表2 就業經費和待業保險基金的適用對象及范圍

五、失業保險基金和再就業資金 （1998-2005）

（一）再就業基金

國企改革步伐的加快帶來下崗職工及失業人數進一步攀升，為維護社會穩定并促進失業人員再就業，1993年在失業率較高的上海、青島等30個城市開始進行“再就業工程”試點，對有求職要求、辦理求職登記并享受待業救濟金的失業6個月以上的長期失業者和關停企業困難職工提供職業指導、轉業訓練、求職面談和工作適用以及生產自救活動。再就業工程的資金主要來自于待業保險基金，同時對招用失業、下崗職工的企業采取相應的經濟激勵，企業可借出一定數額的失業保險基金或將其作為向銀行貸款的貼息。

圖2 1993-1998我國失業和下崗情況③

因“再就業工程”試點取得顯著成效，1995年開始在全國范圍推廣，1997進而實施了更大規模的再就業工程。隨著再就業工程大規模開展，為形成穩定資金來源，1997年3月政府文件中提出由地方財政、企業和社會保障基金共同籌措資金建立再就業基金。到1997年5月，已有14個城市建立起再就業基金，各地再就業基金來自待業保險基金的基數和比例不同，如四川將基金收入的20%列入再就業工程專項經費，河北則將上一年基金收支結余的50%列入再就業基金。但這一時期，再就業基金建立的地方和數額較為有限，再就業工程資金仍主要依靠就業經費和按照失業保險基金的20%提取的生產自救費和轉業訓練費[13]。

（二）國有企業下崗職工基本生活保障制度

為保障無收入且無工作、滯留企業下崗職工基本生活并繼續實施再就業工程，1998年建立了國企下崗職工基本生活保障制度，從而形成與失業保險制度雙軌并行局面。國有企業建立再就業服務中心為符合條件的下崗職工提供包含基本生活保障和再就業方面的服務。在再就業服務中心資金來源上，規定按照“財政預算安排、企業自籌資金及失業保險調劑資金”三三制的原則進行籌措，因企業自籌存在困難，財政預算安排資金實際是主要的來源（如表3所示）。資金的使用上，主要為國企下崗職工發放基本生活費，用于就業方面的費用則根據實際進行安排。

表3 1998-2005再就業服務中心資金來源情況④

面對愈加嚴峻的失業問題，為促進下崗職工再就業，1998年勞動部進一步推出了“三年千萬”再就業培訓計劃。即1998-2000年，安排1000萬下崗職工接受職業指導、職業技能和創業能力培訓，以及技能鑒定和就業服務。再就業培訓計劃的資金主要來自于再就業資金和失業保險基金。

表4 “三年千萬”再就業培訓計劃資金來源

1998年開始停止提取生產自救費，失業保險用于促進就業的費用主要為轉業訓練費。并且1998年就業經費轉而投入勞動力市場建設后，沒有了直接的就業經費，就業投入的主體轉變為失業保險基金和再就業基金。

圖3 1998-2005年失業保險基金收支狀況⑤

如上所述，國企下崗職工基本生活保障主要依靠政府財政，加之嚴格控制城鎮登記失業率，用于失業保險金的支出較少。在收多支少的情況下，失業保險基金被用于向基本生活存在困難職工提供解困資金，承擔再就業基金的籌集，向再就業服務中心調劑和“三年千萬”再就業培訓的資金來源。失業保險基金在無法充分發揮保生活作用的同時被用于就業，實則異化了制度建立之初保障生活的初衷。

（三)失業保險基金

1999年國務院以完整行政法規形式頒布《失業保險條例》，從實質上擴大了覆蓋范圍，在增加職工個人繳費的同時，將失業保險基金用于就業的支出確定為失業人員領取失業保險金期間的職業培訓、職業介紹補貼。而下崗職工基本生活保障作為暫時性的制度安排，逐漸與失業保險并軌。

隨著并軌的開展，財社[2002]107號文件調整了財政支出結構，提出將國企下崗職工基本生活補助逐漸調整用于再就業[6]。如圖4所示，伴隨著國企下崗職工基本生活補助逐漸下降，再就業資金呈現增長態勢。2005年實現基本并軌后，政府將本應由失業保險保障國企下崗職工基本生活的功能歸由失業保險基金承擔，更多財政支出被用于就業。隨著三年期滿、再就業服務中心以及并軌工作的推進，大量國企下崗職工按規定享受失業保險待遇帶來了失業保險金支出的增長。

圖4 1998-2016國企下崗職工基本生活補助與就業補助的變化情況⑥

伴隨著兩者并軌，國家規范了再就業資金的管理，將其使用范圍確定為社會保險補貼、小額貸款擔保基金及貸款貼息等，而其中的再就業培訓和職業介紹的補貼其實與失業保險支出項目重疊。但對這兩個項目，再就業資金是用于下崗失業人員，失業保險基金則為領取失業保險金期間的失業人員，兩者承擔的就業責任因適用對象的不同得到區分。

六、失業保險基金與就業補助資金（2006年至今）

2006年以后，國家就業政策發生明顯轉變，就業政策的重點從再就業轉向就業再就業，政策對象從下崗人員轉向下崗失業人員。從2006年開始失業保險基金的就業責任逐漸強化，失業保險基金與就業補助資金在支出項目和適用對象上出現重疊和交叉，并且原由就業補助資金承擔的部分就業責任轉由失業保險基金承擔。

（一）擴大失業保險基金支出范圍的試點

2006年開始在東部七省市擴大失業保險基金支出范圍試點，在原失業保險基金用于職業培訓和職業介紹補貼的基礎上增加了社會保險補貼、崗位補貼和小額貸款貼息三項支出。在試點之初，盡管失業保險基金與就業專項資金在職業培訓、職業介紹、社會保險補貼和小額貸款貼息四個項目上存在重疊，但文件規定補貼對象為參加失業保險并領取失業保險金的失業人員，兩者的支出對象范圍易于界定，失業保險基金用于以上四個項目的支出可部分替代就業補助資金。但在政策逐步推進的過程中，補貼的支出對象超出了規定的人員范圍，導致兩項資金適用對象界限不明而出現重疊。

2012年《關于東部7省（市）擴大失業保險基金支出范圍試點有關問題的通知》將失業保險基金促進就業支出對象規范為參加失業保險且符合財社[2011]64號文件規定的單位和個人，在原有擴支范圍基礎上增加了小額貸款擔保資金。而到了2015年《就業補助資金暫行辦法》中就業補助資金則從部分與失業保險基金重合的項目中退出，不再涵蓋原有的職業培訓補貼、小額貸款擔保貼息和小額貸款擔保資金項目，實際上是將這些項目的支出責任轉由失業保險基金承擔，就業補助資金支出項目中增加了求職創業補貼。2017年《就業補助資金管理辦法》在就業補助資金列支范圍中增加了創業補貼，而同年的《失業保險條例（修訂草案征求意見稿）》擬將失業人員領取失業保險金期間的創業補貼納入基金支出范圍，實為將就業補助資金的就業責任進一步轉嫁給失業保險基金。

(二)職業技能提升補貼和穩定崗位補貼

2014年11月，人社部 [2014]76號文件規定，失業保險基金對符合條件的企業給予“穩崗補貼”，數額不超過上年度企業實際繳納失業保險費的50%，并規定政策執行到2020年底，2015年國家擴大了“穩崗補貼”適用的企業范圍，失業保險開始注重發揮預防失業的作用。到了2017年4月，國發[2017]28號文件規定依法參保3年以上取得職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工可申請職業技能提升補貼，5月人社部發文進一步明確取得初中高級資格證書的職工所能獲得的相應補貼金額，并規定所需資金從失業保險基金中列支。

職業技能提升補貼超越了失業保險原有的失業才能享受失業保險待遇的規定，但偏離了保險的大數法則。而“穩崗補貼”發揮的是穩定整體就業形勢的作用，失業保險基金作為公共基金，用于穩崗補貼缺乏相應的法規依據。

失業保險基金用于促就業和防失業方面的支出帶來基金支出的增長。如圖5所示，2013年以后失業保險基金支出增速快于失業保險金發放增速，并且圖6顯示出2013年以后失業保險基金支出增速快于就業補助資金增速。

圖5 2005-2016失業保險基金與失業保險金支出情況⑦

圖6 2005-2016年失業保險基金與就業補助變動情況⑧

圖7 1999-2016年就業補助資金變動情況⑨

在2006年擴支試點后，失業保險基金促就業支出部分替代了就業補助資金支出，盡管就業補助資金在數額上整體呈上升趨勢，但其占財政總支出比重自2006年以來整體逐漸下降。

如前所述，2006年以來的擴支試點、職業技能提升補貼和穩定崗位補貼，強化了失業保險促進業和防失業的責任，2017年11月發布的《失業保險條例（修正草案征求意見稿）》也體現了這一傾向，失業保險基金用于就業的支出部分進一步替代了就業補助資金支出。但《失業保險條例》中規定的是保障失業人員的基本生活和促進再就業。在強調其促進就業責任的同時，審視2010年以來失業保險基金保障生活的效果，發現目前失業保險金水平過低[14]。如表5所示，我國近年來人均失業保險金水平均低于在職職工平均工資的20%，遠遠低于國際50%的平均水平。

表5 2011-2015年失業保險金替代率⑩

表5 2011-2015年失業保險金替代率⑩(續)

失業保險制度無法切實保障失業人員基本生活，在未實現保生活基本功能的基礎上強調其就業責任，實際是偏離了失業保險建立的初衷，失業保險制度片面的以就業為導向，不符合失業保險基金作為公共基金的資金性質。

七、結語

綜上，回顧兩者就業責任的變遷歷程，在失業保險制度產生之前，主要由就業補助資金承擔就業責任。失業保險制度產生后，失業保險基金承擔了失業人員的就業責任。作為國企改革配套制度產生的失業保險制度，為其保駕護航是合理的，體現的是國家對國企和下崗職工的負責態度[8]。在經濟危機時期將失業保險基金擴支用于就業體現特殊時期政策的靈活變通[15]。但不應試圖將特殊時期的政策常規化，當前失業保險基金承擔了部分原由就業補助資金承擔的項目支出，并且兩者的適用對象出現重疊。就業補助資金的就業責任不應試圖轉嫁給具有公共基金性質的失業保險基金，這既不合學理也不合法理[8]。同時值得注意的是在1986年到1993年間由于對失業保險基金用于就業的部分沒有比例和數額的限制，使得出現用于就業的支出接近與就業經費支出的情況。當前對失業保險基金用于就業的部分亦缺乏比例和數額的限制，應當仿效1993年的政策，規定按照一定的比例提取用于就業的資金，將資金控制在合理的區間，同時對于兩者重合的補貼項目明確各自的支出責任。不片面強調促進就業，而是在推進失業保險基金實現保障生活的基礎上去合理承擔就業責任。

注釋：

①數據來源：國務院研究室課題組：《中國社會保險制度改革》，北京，中國社會科學出版社，1992，第44頁。

②數據來源：《中國勞動統計年鑒》(1987-1999)

③資料來源：《中國勞動統計年鑒》（1994-1999年）

④數據來源：《中國財政年鑒》（2005-2007）；《勞動和社會保障事業發展統計公報》（1998-2005）

⑤數據來源：《中國財政年鑒2007》

⑥數據來源：《中國財政年鑒》（2005-2017）

⑦數據來源：《中國財政年鑒》（2006-2017）

⑧數據來源：中國財政年鑒（2006-2017）

⑨數據來源：《中國財政年鑒》（2005-2017）

⑩數據來源：《中國勞動年鑒2011-2016》