新型城鎮化背景下成都市圈層融合發展中的社會風險研究

■顧興樹／西南民族大學管理學院

成都市的城鎮化發展水平在中、西部處于領先，隨著城鎮化率的逐步提高，特別是城鄉統籌試驗區建設對二圈層近郊區和三圈層遠郊區市縣城鎮化發展水平的有效提升，成都市新型城鎮化呈現“中心城區經濟社會發展質量較好，二圈層城鎮化建設速度領先成為增長率的主要貢獻因素，三圈層逐步發力，穩定、持續、生態化發展”的局面。當前成都市從中心城區向二、三圈層有序推進新型城鎮化建設，中心城區通過進一步提升質量來實現城市國際化水平和產業升級，產生溢出效應；二、三圈層通過承接中心城區的產業合理轉移，形成新的增長點，成為承擔未來城市增容、產業轉移的重點區域。

一、圈層融合現狀及存在的問題

（一）經濟增長放緩帶來外部的壓力

2017年成都市的GDP總量已達13889億元，同比增速為8.1%，名義增速高達14.1%，為近年來最佳。但是應該看到，我國經濟高增長的總體態勢已經放緩，中央經濟工作會議也指出，提升質量、穩定增長將是未來我國經濟發展的“新常態”。這意味著經濟增長速度、發展模式、產業結構布局都不同于以往任何時期，經濟發展動力將轉向創造新增長點和形成新模式。經濟環境的變化必然會對社會民生產生重大影響。從前期調研來看，成都市城鎮化發展仍存在簡單粗放、水平參差不齊、產業化與城鎮化失衡等問題。各圈層之間，一圈層中心城區承載力已經達到或接近極限，人口密度不斷增大，城市吸納能力放緩，升級壓力不斷升高，公共產品及服務配套老化嚴重，這就要求成都的二、三圈層發展區域大量吸納外來人口，實現均等化發展。

（二）圈層融合效率不高，流動趨于單向

前期研究表明，成都市新型城鎮化的發展呈現出“梯級發展、圈層分明”的特征，即資源從中心城區向二、三圈層緩慢流動，而人口從二、三圈層向中心快速聚集，向心效應遠超過發散效應。兩種流動的主導方不同，人口從外部圈層向內核區域聚集是因市場因素主導而產生的對優質資源主動性獲取行為，政府對于這種聚集所帶來的無序性及隱含的風險隱患需保持警惕。政府主導的“溢出效應”更希望能以公共服務、基礎設施均等化以及產業布局、圈層主動分工的方式來使資源從中心向周邊有序流動，特別是縮小跨圈層的人口大幅度流動行為，從而減少社會風險的形成。成都市城鎮化率在已經高達70%左右的情況下，圈層融合的發展模式存在很多不確定性。

二、圈層融合目標的實現與社會風險防范

（一）繼續提升成都市的城市首位度

我國城市發展的實踐經驗表明，城市首位度如果不夠（如體現在產業上表現出產業鏈的不完整，體現在社會發展水平上就是公共服務的缺失），極易引起城市競爭力削弱。2018年11月，包括哈爾濱、濟南、南京等7個省會和副省級城市被中央巡視組點名批評，并明確給出了指導意見：加強自身首位度建設，增強輻射能力，充分發揮好中心城市的功能。可以看出成都作為國家中心城市需要進一步加強在全省的核心城市發展地位，做好四川省委、省政府“一干多支”中的“一干”，讓強者恒強。當前我國行政配置的資源模式仍然起主導作用，盲目在中心城區（優勢區域）做減法將會造成聚集意愿降低，資源和人口流向城市外部區域。因此中心城區的人口和資源轉移必須有抓有放，因勢利導。成都市一圈層——即中心城區和天府新區未來將更加走向高效集約之路，形成馬太效應和虹吸效應。

（二）實現圈層間資源的合理配置和協作分工

政府主導，逐步完善一二三圈層間的明確分工和協作機制。梳理影響各圈層、各節點之間風險產生的核心影響要素，抓好政府管理中的關鍵控制節點。同時，保證中心城區與圈層內各節點在資源存在顯著差異的情況下實現公共服務均等化等指標的合理增長，降低社會風險形成和發展的可能。

對圈層融合進行合理協調，提高融合效率，實現可持續發展，形成以利益均等化為基礎的補償配置機制，避免節點間、節點內、跨圈層節點的社會矛盾、社會對立和社會風險的產生和演化，特別是對欠發達的三圈層的改造，必須在犧牲經濟增長速度的同時合理保障其因創造社會效益而產生的經濟利益損失，實現全社會總價值提高。圈層間協調機制的建立必須綜合考慮完整性、有效性和適應性，這是決定圈層融合效率的關鍵。圈層錯位發展的定位要考慮區域承載能力，遵循現有資源稟賦優勢，總體控制、合理布局。以龍泉為例，汽車產業的布局使龍泉在二、三圈層領跑，超過了多年的領頭羊雙流，一旦絕對優勢形成，其他地區產業上的劣勢將會產生經濟、社會上的劣勢，使區縣成都市在總體規劃布局上出現二次不平衡。因此在錯位的整體發展規劃下必須考慮區縣之間的協調和統一，考慮政策傾斜與資源平衡之間相輔相成；

（三）政府對社會風險的預控、預判會高度影響風險的形成與演化

首先是防范圈層融合下經濟要素所導致的社會風險，特別要從公共財政、居民收入水平等指標來對比分析；其次是從圈層融合進程中的社會安全、圈層融入度、節點成熟度以及養老、失業、教育、醫療等社會保障方面等指標來對比研究。

其次是主導和協調形成各圈層之間層次豐富、梯度合理的新型城鎮化模式，注重對人口承載力的平衡和資源條件的提升任務。了解在圈層融合過程中政策、產業條件、基礎設施建設、公共資源配置（醫療衛生、教育等）等因素之間的合理關系，了解經濟及社會與民生發展而導致的社會風險，以形成高效、快速的風險防范機制和應對體系。

三、結語

圈層融合對于成都市貫徹落實中央政府提出的新型城鎮化總體戰略意義重大。在成都市建設國家中心城市的大背景下，通過圈層間經濟和社會發展的有效融合，將完善基礎設施和公共服務體系的工作落實，形成有效的管理體系和“新常態”發展模式，以西部地區具有領導地位的國際化特大型都市建設為導向，使社會風險產生的原因能夠得到提前防范，復雜的演化路徑被及時切斷。這將會對今后的政府城鄉協同發展的決策提供支持，特別是提出改善各圈層之間城鎮化發展效率的建議，具有較好的經濟意義和社會意義。