網約車司機戶籍限制的合憲性分析

【摘要】地方政府在出臺的《網約車實施管理細則》中限制網約車司機的戶籍引發了公眾質疑。本文針對這一問題，從合法性和合理性兩個方面對地方政府規章限制網約車司機戶籍的合憲性進行分析。在合法性方面，從公民基本權利出發，限制網約車司機戶籍構成了對公民平等權、遷徙自由權和就業權的侵犯，同時違背法律保留原則和法律優先原則，不具有合法性。在合理性方面，地方政府限制網約車司機戶籍所追求的目的不具有正當性，不符合比例原則，不具有合理性。最后，本文得出結論：地方政府限制網約車司機戶籍不具有合憲性。

【關鍵詞】戶籍制度 公民基本權利 目的正當性 比例原則

2016年11月1日，國家交通運輸部等7個部門聯合頒布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網約車管理辦法》）正式施行，隨后地方政府紛紛出臺了《網約車管理實施細則》。《網約車管理辦法》并未對網約車司機的戶籍進行限制，但以北京、深圳等地在相繼出臺的《網約車實施管理細則》中卻對網約車司機的戶籍進行了限制，引發了公眾和學界的質疑和討論。本文將從合法性和合理性兩個方面對地方政府規章限制網約車司機戶籍的合憲性進行分析。合法性分析包括三個步驟：首先從基本權利角度出發，分析限制網約車司機戶籍落入哪項憲法基本權利的保護范圍。其次，以法律保留原則為標準分析地方政府規章是否有權對公民的基本權利進行限制。最后，在基本權利之外，以法律優先原則為標準，分析地方政府限制網約車司機戶籍是否與上位法相抵觸。合理性分析以比例原則為標準，分析地方政府限制網約車司機戶籍的手段與目的之間的關系。

一、網約車司機戶籍限制的合法性分析

（一）戶籍限制侵犯網約車司機的基本權利

戶籍制度在我國由來已久，是一項基本的國家行政制度。在認可戶籍制度帶給我國經濟發展的同時，必須認識到戶籍制度帶給我國社會的弊端，而隨著我國公民法治意識的提升，人們越來越意識到戶籍制度對自身基本權利的侵犯，在勞動就業和職業選擇中主張取消戶籍限制成為社會各界的一致呼聲。綜合不同學者的觀點，總結地方政府在戶籍制度背景下限制網約車司機戶籍主要涉嫌侵犯公民以下權利：

1.平等權。《憲法》第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”平等權是憲法賦予我國公民的基本權利之一，是公民其他權利的基礎和前提。地方政府限制網約車司機必須是本地戶籍，使非本地戶籍的網約車司機遭受不平等待遇，是對非本地戶籍的網約車司機的歧視，侵犯了其作為公民的平等權。從政府的職能看，政府應該通過法律手段幫助社會掃除任意的歧視，而不應該自己采取手段設定限制，對公民進行歧視。

2.遷徙自由權。遷徙自由權，是指公民可獨立自由地旅行和改變自己定居住所或居所的自由。我國1954年《憲法》中有關于公民的遷徙自由的規定，而后來的歷部憲法中均未規定，對此，有學者主張“憲法中規定公民遷徙自由權是我國社會發展的客觀需要，但公民遷徙自由權的實現不可能一蹴而就，遷徙自由立法也不可能一步到位，必須與戶籍管理制度的改革協調推進。”[1]對非本轄區居民的教育、就業、醫療保障等一系列差別待遇牽絆住了公民自由遷徙的腳步，公民在遷徙之前，不得不考慮地方相關政策，為自己今后的就業、生活做打算。地方政府要求網約車司機必須是本地戶籍，是間接地為公民遷徙的自由選擇設置障礙，遷徙自由權作為一項基本人權，不應成為政府的行政審核事項。

3.就業權。就業權包含在勞動權中，是勞動者以獲取勞動報酬為目的依法享有的平等就業和職業選擇的權利。我國法律與我國參加的國際條約中均表明我國公民平等地享有就業權。《憲法》第42條規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”《勞動法》第3條規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。”此外，《世界人權宣言》以及我國加入的《經濟、社會及文化權利國際公約》、《國際勞工組織公約》等國際公約均規定，消除職業歧視，促進就業機會平等和待遇平等是締約國的義務。地方政府限制網約車司機的戶籍，剝奪了網約車司機平等地獲得就業機會的權利和按照個人意愿選擇職業的權利，侵害了網約車司機的就業權。

（二）法律保留原則

對基本權利的合憲限制，首先要符合形式要件，即法律保留原則；其次要符合實質要件，主要是比例原則。[2]簡單地講，法律保留原則是指對基本權利的限制，只能通過法律進行。此處的“法律”指的是狹義上的法律，即由全國人大和全國人大常委會制定的法律。而地方政府限制網約車司機戶籍，公然侵犯了網約車司機作為公民的基本權利，超越了法定權限，違反了法律保留原則。

（三）法律優先原則

《憲法》第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”《立法法》以憲法為核心與基礎，要求下位法不得同上位法相抵觸。《行政許可法》第16條也規定：地方政府規章不得增設違反上位法的其他條件。根據《行政許可法》第15條第2款的規定：“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”。從基本權利角度，限制網約車司機戶籍構成了對憲法中所保護的基本權利的侵犯；從法律位階角度，地方政府規章私自增設對公民基本權利的限制，限制網約車司機進入該地區經營網約車，構成了對上位法的抵觸，故違反了法律優先原則。

二、網約車司機戶籍限制的合理性分析

比例原則是衡量行政主體合理行政的重要原則，也是分析行政主體對基本權利合憲限制的實質要件。比例原則傳統的“三階結構”包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。然而我國有學者已經認識到了在“三階結構”中目的正當性的缺乏，建議將目的正當性原則納入比例原則中。目的正當性是指國家對基本權利的限制必須是為了追求正當的目的；適當性原則是指法律所采取的限制性手段，必須能夠促成其所追求的目的；必要性原則要求在多種可能的適當手段中，選擇最溫和、對被限制對象干預最小的手段；狹義比例原則要求手段所追求的目標（某種公益的實現或者增進）大于對基本權利造成的損害或者不利益。[3]地方政府限制網約車司機戶籍不符合比例原則具體分析如下：

（一）目的正當性

地方政府通過限制網約車司機戶籍所追求的目的不具有正當性，理由主要是：地方規章中對網約車司機的戶籍限制明顯與《暫行辦法》的立法目的相背離。《北京市網約車管理實施細則》開篇即引用了《網約車管理辦法》第一條規定：“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益，根據國家有關法律、行政法規，制定本辦法。”可以看出《網約車管理辦法》首要立法目的是為了滿足人們的出行需求，其次才是“促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益”。限制網約車司機的戶籍明顯與“更好地滿足社會公眾多樣化需求”的目的不符。此外，交通運輸部副部長在解讀《暫行辦法》新聞發布會上明確表示，“這次深化出租汽車行業改革，我們秉持‘以乘客為本的原則，把更好地滿足群眾個性化需求作為改革的根本出發點和落腳點，力求彰顯公平正義，兼顧各方利益，尋求改革的共識，力爭取得改革‘最大公約數。”國務院辦公廳也在同一時間發布的《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》同樣要求，網約車管理“應堅持乘客為本”、“提供網約車服務的駕駛員及其車輛，應符合提供載客運輸服務的基本條件。”

（二）適當性原則

限制網約車司機戶籍不能促成相關問題的解決，反而有可能帶來更多的危害。以北京市為例，北京市交委在回應質疑中表示，規定網約車司機是北京籍基于四方面的原因：一是北京四個中心功能定位的發展要求。二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。三是治理交通擁堵的要求。四是政策法規的要求。我們可以看出上述四方面原因中的第一和第四方面明顯與實際不符，首先限制網約車司機的戶籍明顯與北京市的中心功能定位無關，其次地方政府規章無權增設限制公民基本權利的規定，此在前述已說明。針對第二和第三方面的原因，我們可以明顯看出北京市交委的目的是對網約車進行數量控制。但是首先必須明確政府對網約車進行數量控制，不可避免地將對網約車市場的良性運行造成諸多弊端。第一，大量網約車司機將因無法獲得牌照而被迫退出網約車市場，或轉而變身“黑車”繼續存在，加劇黑車市場的擴張，增加政府打擊非法運營的制度成本。第二，部分私家車主利用閑暇時間提供約租車服務的積極性將被挫傷。第三，網約車數量管制對緩解打車難、打車貴等問題無益且有害，不能滿足公眾多樣化的出行需求。第四，有學者認為網約車數量規模的不當限制，還可能催生出網約車牌照尋租等問題，據相關報道也驗證了此種情形屢見不鮮。第五，“城市病”、疏通交通的方式有很多種，而且經驗證明新行業的產生需要一部分時間在行業內部自我調節，行業自律與自我調節可以達到數量控制。政府的“擔憂”沒有經過調研，缺乏數據與證據支持，僅停留在假想層面。綜上，我們可以看出對網約車司機的戶籍進行限制不但不能夠解決北京市交委回應的四方面問題，而且會產生更多難以解決的新問題，最嚴重的是將威脅城市的發展與安全。

（三）必要性原則

以北京市為例，政府采取“本地戶籍+本地牌照”的方式對網約車數量進行控制，雖然在短時間內就能夠達到效果，政府憑借在出租車領域實施多年的經驗操作起來也“得心應手”，但是以侵犯公民基本權利的方式獲得的效果絕非應采納的良方。英國倫敦在不同路段上因地制宜的做法所帶來的良好效果已經吸引了世界的目光[4]，同樣能夠有效解決網約車監管問題，方式也更為溫和。所以，限制網約車司機戶籍絕非政府實現網約車監管的唯一手段，不符合必要性原則。

（四）狹義比例原則

限制網約車司機戶籍違反狹義比例原則主要理由包括：第一，隨著我國法治教育的不斷深化、我國公民的權利意識不斷增強，我國長期以來致力于消除戶籍歧視、性別歧視、年齡歧視等職業歧視的存在，地方政府公然對網約車司機進行戶籍限制實為一種退步。第二，限制網約車司機戶籍的弊端大于益處。網約車未出現之前，傳統出租車一直是市場主力軍，但因出租車數量的管控，加上巨大的市場需求存在，又催生了大量“黑車”，形成了“黑車”經營產業。部分網約車之前就是黑車，加入網約車平臺之后，黑車司機變成網約車司機，收入因此增漲了不少，一方面能從平臺獲得獎勵，另一方面平臺能提供很多客戶。但限制網約車司機的新政實施后，網約車司機缺少合法身份，于是又回到黑車行列。而這種“回歸”不但使得黑車司機面臨違法風險，乘客也面臨安全隱患。第三，網約車的出現本因利用“互聯網”便利公眾出行，但是限制網約車司機戶籍的方式，使公眾“一夜回到了解放前”，供需再次失衡。《新京報》2017年4月24日報道指出：“滴滴出行”數據顯示：21點至23點，北京地區快車打車平均成功率僅為54.1%，接近一半的用戶叫車需求無法被有效滿足，供需明顯失衡。綜上所述，地方政府所追求的利益不能夠大于侵犯網約車司機基本權利，證明了政府限制網約車司機戶籍行為的不合理。

三、結論

本文的結論是：地方政府規章對網約車司機進行戶籍限制不具有憲法正當性。隨著我國推進國家民主法治進步的深入，在中國戶籍制度改革日益提上日程的時代背景下，在公民主張戶籍制度捆綁權利和福利呼聲高漲的環境下，地方政府使用限制網約車司機戶籍制度的方式進行城市管理，為戶籍制度的改革增加了難度，也使自身陷入自我打臉的惡性循環，是政府短視與“懶政”思維的體現。

目前，很多國家已經認可了網約車的合法地位，對于從事該行業的司機也有相關的要求，均未要求司機必須是本地人。地方政府應立足自己城市本身的特點與習慣放眼世界，積極主動地調查和研究符合本城市網約車發展規律的管理方式，充分利用市場和技術手段，改變舊的監管模式，適應互聯網經濟的發展，真正引入競爭機制，轉變政府和市場的關系。地方政府應在憲法和法律框架內對網約車實施管理，集思廣益，積極思考，為網約車管理模式提供范本，依憲治國不能一碰到社會現實就膽怯。

參考文獻

[1]劉茂林.中國憲法導論[M].北京：北京大學出版社，2005.300.

[2]張翔，田偉.“副教授聚眾淫亂案”判決的合憲性分析[J].判解研究，2011，2（2）：6.

[3]同上.

[4]呂鵬，趙偉，王萌，孫煥煥.網約車監管的“倫敦模式”對濟南市出租車行業發展的啟示[J].中國市場，2017（32）：77-78+85.

基金項目：本文為遼寧師范大學大學生創新創業訓練計劃項目：網約車司機戶籍限制的合憲性分析（編號：201710165000370）的階段性成果。

作者簡介：蔡紫璇（1997-），女，滿族，遼寧興城人，遼寧師范大學，法學專業，本科學生。