美國消費者金融保護局行為監管執法借鑒

胡雪

本輪全球金融危機后，美聯儲之下增設的美國消費者金融保護局（CFPB）是一家獨立的行為監管機構，專門負責規范涉及消費者利益的市場秩序，具有監管金融機構、受理金融消費者投訴、促進國民金融知識宣傳教育等職能，但其最核心的職能在于制定規則和執行聯邦政府頒布的消費者金融保護法律。2018年4月，CFPB與美國另一家監管當局——貨幣監理署聯手對富國銀行開出10億美元罰單，創下了特朗普上臺以來針對金融機構最嚴厲的處罰紀錄。本文從行為監管執法的角度對本次富國銀行案例進行分析，以期對我國金融監管當局開展執法工作提供借鑒。

CFPB監管執法的特點

2010年7月頒布的《多德—弗蘭克法案》第十章《消費者金融保護法》把執行聯邦所有關于消費者金融保護法律和行政規章的權力授予了CFPB，這些聯邦法律與CFPB自行制定的行政規章相互配套，形成了完整的“基礎法—專業細則”法規架構體系。針對貸款類業務的法規有《誠實信貸法》《公平信貸機會法》《住房抵押貸款披露法》《軍人貸款法》，以及《公平信貸機會規則》《貸款業務實施規則》《住房抵押貸款披露規則》《住房抵押貸款服務規則》和《住房抵押貸款廣告規則》；針對債務類業務的有《公平收債法》《虛假訴訟法》和《抵押貸款減債服務規則》；涉及儲蓄和匯款支付業務的有《電子資金轉移法》《儲蓄機構存款規則》《電子資金轉移規則》和《金融消費者隱私規則》；涉及征信業務的有《公平信用報告法》和《公平信用報告規則》；涉及電話營銷的則有《電話營銷法》《反電話營銷欺詐和侮辱法》和《電話營銷規則》等。其中的“法”均為聯邦法律，“規則”均為《CFPB監管和檢查手冊》中的相關規定，“法”為“規則”設定了原則，“規則”為“法”明確了實施細則，兩者之間層次分明，形成有效銜接和良性互動。

不同于我國由行政機關“執法”、司法機關“司法”的體系，作為聯邦行政機關的CFPB是通過司法途徑來開展行政執法的，這是CFPB監管執法的基本特點。CFPB有權采取向行政法官發起司法聽證的行政訴訟方式，或是依自身訴訟權向聯邦法院提起民事訴訟的方式來對被監管對象執法。據CFPB官方網站上已公布的案例統計，截至2018年5月底，在CFPB針對被監管對象的201起執法案件中，行政訴訟占73%，民事訴訟占27%；在已辦結的172起案件中，除兩個案件進入到了法庭審判階段外，其余案件均以庭前和解的方式結案：行政訴訟案件以簽署“同意令”達成和解；聯邦民事訴訟則以簽署“同意判決”達成和解。

同意令和同意判決，其本質都是監管當局與被監管機構之間簽署的、具有法律效力的和解協議，都要求被起訴的被監管對象停止侵害行為、賠償受損害的消費者并繳納罰款，類似于我國法院出具的行政調解書和民事調解書。并且，同意令突出監管當局的主體意識和行政處罰的執行程序，同意判決側重于民事賠償和救濟。這種以司法來實現行政監管執法的“一站式”方式，既實現了監管當局對被監管對象的處罰和整改，又以官方代理訴訟的形式有效降低了受損害消費者的維權成本，CFPB也一直保持著達成所有目標的全勝紀錄。

富國銀行的具體違法事實

2018年4月20日，富國銀行因兩項侵害消費者的行為而被監管當局處以10億美元的罰款，此外還需對受損害的消費者支付累計8000萬美元的賠償款。事實具體經過如下：

住房抵押貸款利率鎖定延期的不當收費。富國銀行的貸款政策允許借款人在住房抵押貸款申請審核期間鎖定一定期限內的利率，以免在鎖定期內受到利率波動的影響。2013年9月，富國銀行發布新政策規定：如果由于借款人自身的原因造成利率鎖定期延長，借款人應自行承擔費用；如果由于無法預見的所有權問題、必要的信息獲取或銀行內部處理流程等因素造成延遲，則借款人無需付費。富國銀行還對貸款經理進行培訓，要求其向借款人清晰地解釋所有利率鎖定選項及流程，幫助借款人做出符合自身實際需要的選擇。新政策實施幾天后，富國銀行意識到該培訓環節浮于表面，但并未采取任何改進措施。2016年10月，富國銀行在內部審計中發現，新政策的執行存在很大問題，即造成貸款利率鎖定期延長的責任在銀行時，借款人仍被收取費用，但直到2017年3月才開始著手解決這一問題。

強制購買不必要的汽車抵押保險。富國銀行規定，借款人在獲得汽車抵押貸款時須簽訂協議，以持續購買車輛損壞險作為獲得貸款的條件。如果借款人不購買或不續購此車損險，銀行則會強制其購買，并向借款人收取保費及相應的利息。自2005年以來，富國銀行以約200萬汽車抵押貸款人的名義強制借款人購買該保險。當借款人能夠證明其已為汽車購買了充足保險的情況下，銀行仍強制其重復購買該保險；且借款人如未及時向銀行支付強制保險的費用，還將面臨附加費用，嚴重者會構成過失或貸款違約，甚至被收回車輛。據富國銀行內部報告顯示，2011年至2016年間，該行因重復強制保險向數十萬名消費者收取了大量保費，通常每單都超過1000美元，其中超過27000名消費者的車輛被收回。

對富國銀行案例的行為監管執法分析

在本次聯合執法中，美國消費者金融保護局和貨幣監理署基于上述兩項相同的事實，分別從行為監管和審慎監管的角度進行處罰。本文僅對美國消費者金融保護局CFPB的行為監管執法情況進行研究。

對富國銀行違法行為的定性

富國銀行與CFPB簽署的同意令明確指出，CFPB將此次富國銀行的兩項行為均認定為“不公平行為”，且作出處罰決定的首要依據是《消費者金融保護法》第1031節、即《美國法典》第5531節第（a）（b）（c）條，以及《消費者金融保護法》第1036節即《美國法典》第5536節第（a）條（1）款B項。其中，第1031節規定“CFPB有權采取行動阻止不公平、欺詐和濫用行為”“CFPB有權針對實施不公平、欺詐和濫用行為的被監管對象制定規則”，同時還定義了何為“不公平、欺詐和濫用行為”；第1036節規定“被監管對象或服務提供者參與任何不公平、欺詐或濫用行為均為違法”。

具體地說，《消費者金融保護法》規定的“不公平行為”包括兩層基本含義：一是該行為導致或可能導致消費者遭受重大損害，且該損害并非消費者能夠合理規避”；二是該行為導致的重大損害并不能抵消該行為給消費者帶來的益處或對競爭的促進作用。這種原則性法律規定在實際執行過程中存在一些需要監管者自由裁量的關鍵表述，例如，何為“重大損害”和“合理規避”，都需要基于監管經驗的主觀判斷。為解決上述條款適用的不確定性，為監管人員執法提供詳實的依據，CFPB在2012年10月修訂的《監管和檢查手冊》中明確對“不公平行為”定義中含有主觀判斷色彩的關鍵詞做出了解釋。關于“重大損害”，通常包括經濟損失和精神損害：對于受害消費者人數眾多的案例，無論單一受害者的經濟損失是大是小，均認定為“重大損害”；特殊弱勢群體或者長時間持續受到脅迫、騷擾推銷或催債造成的精神損害亦可構成“重大損害”；即使上述損害尚未發生，但明確有極大的可能性發生，同樣認定為“重大損害”。關于“合理避免”，是指消費者作出有效決策的能力是否被服務提供者隱藏信息或強迫等行為干擾，或者多數服務提供者均參與了不公平行為，導致消費者無法甄別和避免損害。

在本次富國銀行的案例中，CFPB認定其“不公平行為”主要是基于以下原因：

第一，富國銀行由于內部控制和管理程序上的缺陷，導致新政策執行和監控流程出現漏洞，在其自身造成利率鎖定期延長的情況下，不合理地向借款人收取了本應由銀行承擔的延期費用，還向消費者收取本不應該由其承擔的強制保費及利息，造成消費者違約及被收回車輛，無疑是已構成損害消費者合法權益的既成事實，屬于“不公平行為”構成要件中的“已導致損害”。

第二，富國銀行的兩項不公平行為均具有受損害消費者人數眾多、持續時間長、受損金額大、社會影響惡劣的特征，符合“重大損害”的標準，且該重大損害無法抵消給消費者或行業競爭帶來的益處。

第三，在利率鎖定延期收費問題上，富國銀行沒有按照新政策提供其承諾的服務，且在新政策剛開始實施階段就已經意識到了問題和隱患，卻在之后三年多的時間里未采取任何整改措施，因此，CFPB認定富國銀行主觀上具有過錯，在消費者不知情的情況下，單方面侵害了消費者的財產權，該侵權行為造成的損害屬于消費者“無法合理避免”的范疇。在強制購買汽車保險的問題上，富國銀行利用自身在締約方面的優勢地位，以強制性的行為干擾消費者做出有效決策，亦符合《CFPB監管和檢查手冊》中消費者“無法合理避免”之論述。

對富國銀行違法行為的處理

在對富國銀行的違法處理方面，CFPB 主要依據《消費者金融保護法》第1055節（c）條，即《美國法典》第5565節第（a）（c）條來確定補償救濟方式及罰款金額。該條款規定的救濟方式包括停止侵害行為、退款、追繳贓款、賠償損害、公開違法事項以及限制被告參與活動；針對罰款數額則規定“（1）對任何違法行為，以該行為全部持續期間計算，每日不超過5000美元罰款；（2）優先于上述（1）款，對任何疏忽造成的違法行為，以該行為全部持續期間計算，每日不超過25000美元罰款；（3）優先于上述（1）（2）款，對任何知情情況下的違法行為，以該行為全部持續期間計算，每日不超過100萬美元罰款。

在本案中，CFPB綜合采取了停止侵害行為、退款、賠償損害和公開違法事項的救濟方式，并根據《監管和檢查手冊》中的相關規定，以窮盡列舉的方式附加了“行為規范”條款，要求富國銀行對合規風險管理和內控制度進行整改，對受損害消費者采取退款、賠償及其他補救措施，同時將所有相關補救計劃提交銀行董事會審查后上報CFPB核準。此外，考慮到富國銀行系美國規模最大的住房抵押貸款機構，其此次違法行為持續時間長，波及范圍廣、人數眾多，社會負面影響大，疏忽違法和知情違法兼而有之，且在2016年因為利用交叉銷售開設虛假賬戶的丑聞而被監管當局重罰，短時間內屢屢犯案，屬于法定從重情節，故依據相關法律計算出10億美元的罰款。

對我國的啟示和借鑒

此次美國富國銀行的案例充分體現了CFPB行為監管執法的典型特點——“雙層嵌套”執法、“司法途徑”執法，以及“審慎聯合”執法，對我國金融監管當局開展執法工作具有一定的借鑒作用，具體包括：

第一，“雙層嵌套”執法是指執法依據，即CFPB執法所依據的“基礎法—專業細則”架構體系。在該體系下，美國聯邦法律和CFPB自行制定的行政規章順暢銜接，將明確的基礎法原則性規定和具體的行政規章專業性標準相互嵌套，確保執法具有較強的可操作性。雖然我國也有《銀監法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《合同法》等基礎法做出原則性規定，各監管當局的規范性文件依此提出具體的專業性細則，但總體而言，基礎法與監管規章之間欠缺有效銜接；尤其在金融消費者保護領域，現有的《消保法》對專業性很強的金融領域的主體適格問題仍不明確，難以成為直接上位法，《消保法》《銀監法》等基礎法與監管部門出臺的規范性文件之間缺乏相互嵌套，導致金融消費者保護領域的監管執法依據不足，給監管實踐增加了操作難度。但是，金融消費者保護立法工作難以在短期內一蹴而就，可本著急用先行的原則，由有關行政部門牽頭出臺金融消費者保護條例，代理行使上位法功能，將消保工作的監管法理以行政法規的形式固定下來，彌補和完善執法依據架構。

第二，“司法途徑”執法是指執法方式，即CFPB以行政和民事訴訟和解的方式實現監管目標，同時以此過程來降低受損害消費者的維權成本。在我國現有的法定權限內，作為行政機關的監管機構未被賦予以司法手段處理民事糾紛的權力，即監管機構有權對違法違規的被監管機構進行處罰、要求整改，但無權要求被監管機構賠償受損害的消費者；而絕大部分消費者投訴的目的在于索要金錢賠償，可這一目的無法由監管機構幫助實現。在這種情況下，消費者不僅需要自行發起成本高昂的訴訟，面臨調查取證難的普遍問題，還容易對監管部門產生行政不作為的誤解。在這方面，中國證監會成立中小投資者服務中心代表投資者提起訴訟求償，上海銀行業糾紛調解中心推動“調解加仲裁”模式的糾紛調解機制，以及湖北銀行業糾紛調解中心與本省法院系統共建“訴調對接”平臺、調解結果直接得到司法確認的做法，均為我國金融業促進高效解決行業消費糾紛、降低消費者維權成本的有益探索，值得借鑒。

第三，“審慎聯合”執法指的是CFPB與審慎監管當局的執法合作，這種聯合執法的形式有利于審慎與行為監管部門實現博弈前提下的“雙贏”。CFPB成立以來的每次執法都是與審慎監管當局聯合行動，兩者分別從不同的監管側重點進行處罰，實現了整改目標的多視角全面覆蓋。一直以來，作為黨派博弈產物的CFPB因為集權形式、法規嚴苛抑制金融創新和競爭、增加機構合規成本等問題而遭到共和黨的詬病，但從此次富國銀行案例來看，無論美國的黨派之爭如何激烈，由任何一黨主導的監管當局對侵害消費者合法權益的違規行為都保持一貫的“零容忍”態度，即使在放寬部分審慎監管標準的大環境下，行為監管也仍沒有絲毫妥協，甚至有趨嚴的態勢。消費者保護對于審慎監管而言是重要目標之一，對于行為監管而言，則既是目標，又是核心內容和手段，且所有審慎結果均由行為的累積所導致；行為監管亦可為審慎監管提供有力的補充，尤其是混業經營模式下那些無法被審慎監管覆蓋的非金融持牌機構和業態，卻可在不同程度上被納入行為監管的范疇。從各國目前的“雙峰”監管模式來看，行為監管的范圍也確實大于審慎監管。從更宏觀的層面上看，基于我國的社會誠信文化現狀及倫理結構特點，行為監管無疑是極具針對性和切中要害的公共治理手段，對于以信用為基石的金融行業尤為如此。加強行為監管實乃大勢所趨，審慎監管與行為監管之間宜以一種競合理論的視角，實現各自的監管目標，共同踐行金融消費者保護的職責。

（本文僅代表個人觀點，與所在單位無關。）

（作者單位：中國銀保監會政策研究局）