改革開放以來中國共產黨黨內監督體制的演變

◇ 文/南京師范大學馬克思主義學院 孫 浩 陶俊怡

隨著改革開放的深入發展，政治體制的改革勢必跟隨經濟體制的改革不斷深化，創建更加適應改革開放要求的黨內監督體制已經成為改革發展的必然要求。不斷推進完善黨內監督體制工作，更好地發揮黨在改革開放與經濟建設中的領導作用是時代所需、人民所需。

一、改革開放初期黨內監督體制的建構

（一）從意識形態建設入手，突出黨內思想監督

經濟建設是黨的中心工作，意識形態工作是黨的一項極端重要的工作。建國初期，毛澤東高度重視意識形態建設，一方面對舊社會意識形態進行批判，宣傳和普及馬克思主義意識形態；另一方面積極構建社會主義意識形態思想體系。這些工作穩定了國內局勢，為后期開展社會主義改造奠定了良好的思想基礎。1977年鄧小平在黨內恢復職務后，開始著手進行社會主義現代化建設工作，而這一工作的開展首先是從意識形態切入的。鄧小平客觀全面地評價了毛澤東與毛澤東思想，明確提出要“完整準確地理解毛澤東思想”[1]，要站在歷史唯物主義的立場來評價歷史事件。鄧小平指出馬克思主義的精髓是實事求是，毛澤東思想的精髓也是實事求是，強調“解放思想，就是使思想和實際相符合，使主觀和客觀相符合，就是實事求是。”[2]從而為改革開放后黨內監督體制的重構提供了理論指導。

改革開放初期，我國經濟得到恢復與發展，人民的生活有了改善，但隨之而來的是歷史虛無主義思潮等各種錯誤思潮的侵入和泛濫，這使我國的社會主義意識形態工作呈現出前所未有的復雜性和多樣性。面對上述考驗與挑戰，黨領導開展了反對精神污染和反對資產階級自由化的斗爭，強調要反對拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想的侵蝕。一方面，歷史虛無主義在內的各種思潮對黨員、干部和群眾的思想造成了嚴重不良影響；另一方面，西方資本主義國家企圖遏制社會主義發展的圖謀愈演愈烈，尤其是東歐劇變，蘇聯解體之后，西方國家把“西化”“分化”的矛頭指向中國。在這一階段，抵制國外錯誤思潮，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位成為黨和國家意識形態建設的重中之重。

（二）重構黨內監督體制，強調集體領導與制度建設

制定符合黨情、民情、國情的監督體制是實施有效監督、保證黨的先進性的前提和保障。鄧小平指出：“黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過于集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。”[3]同時，在“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。”[4]因而，“文化大革命”結束后，全國范圍的撥亂反正首先是從黨的層面開始的，而黨內層面的撥亂反正是從恢復黨的組織及工作制度開始的，健全黨的民主集中制則是從完善黨規黨法開始的。這是總結“文化大革命”的歷史教訓所得出的經驗，也是以鄧小平為核心的中國共產黨領導集體重視黨內監督的表現。

十一屆三中全會召開后，構建黨內監督體制開始了新的歷程。為了恢復與完善黨內監督體制，黨中央組織成立了中央紀律監察委員會作為黨內監督機構。1979年4月，中央紀律檢查委員會與中央組織部聯合下發了《關于迅速成立建立健全各級紀律檢查機構的意見》，就中央與國務院各部、委、局成立紀律檢查機構問題作出規定，要求分別設立紀委或紀檢組。[5]這一決定為黨內監督體制的構建奠定了基礎。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》中規定：“必須采取自下而上和自上而下相結合、黨內和黨外相結合的方法，加強黨組織和群眾對黨的領導干部和黨員的監督。”[6]《準則》與黨章黨規、黨內監督機構、制度一起構成了黨內監督體制的基本系統，為黨內監督體制的建構提供了制度上的保證。

“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[7]1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話，針對黨內監督體制的集權性與監督缺失等問題提出了許多建設性意見，提出了改革黨和國家領導制度這一重大任務。在《黨和國家領導制度的改革》的指導下，中央組織與地方組織都加強了集體領導制度的完善，并且在監督體制中，加強了對領導干部的監督，逐漸推進監督體制向民主化、開放化、高效化的方向邁進。

（三）設立黨內專門監督機構，完善黨內監督

為了加強黨內監督，完善黨內監督體制，黨中央設立了黨內專門監督機構——中央紀律檢查委員會。在十一屆三中全會上，選舉產生了以第一書記陳云，第二書記鄧穎超，第三書記胡耀邦，常務書記黃克誠為主要領導的中央紀律檢查委員會。[8]鄧小平在十一屆三中全會上的講話中專門指出:“各級紀律檢查委員會和組織部門的任務不只是處理案件，更重要的是維護黨規黨法，切實把我們的黨風搞好。”[9]

在改革開放初期的黨內監督體制中，中央紀律檢查委員會與地方各級紀律檢查委員會、紀檢組初步形成了黨內專門監察機構，這對于黨內監督體制的重構具有重要意義。紀委和紀檢組推動了黨內監督條例與各類黨規黨紀的執行，對于黨員干部的工作、生活與作風等方面形成了有效監督，為黨內監督體制的重構奠定了基礎。

二、改革開放以來黨內監督體制演變的主要特點

改革開放40年來，隨著中國社會各方面的發展，中國共產黨的黨內監督體制亦隨之演變。縱觀黨內監督體制的演變過程，其特點主要體現為以下幾個方面：

（一）發展黨內民主，激發黨內監督活力

黨內民主是黨內監督的基礎和前提，只有大力發展黨內民主，才能保證黨內監督的有效實現，激發黨內監督的活力。黨的十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，對于黨內民主作了新的表述與要求。

第一，必須保障黨員民主權利，為黨內監督的良性運行創造條件。知情權是黨員的基本權利，只有落實黨員的知情權，才能為黨內監督的有效性奠定基礎，推動黨內監督的透明化與公開化；黨員是黨內政治生活的主要力量，只有擴大黨員的參與權，保障黨員發表言論的權利，才能使黨內監督體制不斷完善與發展；民主選舉是黨內民主的基本體現，只有保障黨員的選舉權，完善黨內選舉制度，才能為黨內監督體制的健康演進提供保障；監督權是黨員行使權力，發表意見的重要途徑，只有建立健全黨員行使監督權的體制機制，才能確保黨內監督的運行。

第二，建立黨內民主機制，調動黨員積極性。只有發展黨內民主，才能充分利用黨內監督的各項資源，使黨內監督發揮實效。建立黨內民主機制則是調動黨員積極性、主動性和創造性的最佳途徑。在黨內民主選舉方面，要健全黨內選舉制度；在黨內民主管理方面，要完善黨的代表大會制度；在黨內民主參與方面，要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利；在黨內民主決策方面，要健全完善黨內民主決策機制。要注重制度建設，黨內民主才能發揮其作為黨內監督前提與基礎的重要作用。

（二）突出巡視制度對構建黨內監督體制的重要作用

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》將巡視作為黨內監督的一項重要制度，建立巡視制度主要是解決自上而下的監督，維護黨的團結統一，保障黨的路線、方針和政策的貫徹執行。

第一，建立巡視制度，是提高黨內監督質量的重要制度創新。“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。”[10]這就出現了弱勢權力監督強勢權力的局面，從而導致監督不到位，黨內監督效果不好等現象。巡視制度自上而下的監督方式彌補了自下而上監督的缺陷，減少了“虛監”“弱監”等情況的發生，提高了黨內監督質量，保證了黨內監督的實效性。

第二，建立巡視制度，是保障黨與群眾密切聯系的重要制度。黨的領導干部，特別是各級黨政領導班子及其“一把手”，對塑造黨的形象，踐行黨的群眾路線具有重要的導向作用。因此，應當對各級黨政領導班子成員嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督。建立巡視制度可以充分發揮“巡”與“視”的作用，直接接觸廣大群眾，傾聽群眾的呼聲與意見，更有效地掌握領導班子、主要領導干部的表現與問題，并及時把群眾的意見反映上報，保障黨與群眾間的密切聯系。

（三）強調黨內監督與黨外監督的關系

中國共產黨作為執政黨，既是監督主體，也是監督客體。作為監督主體，黨需要對國家的各項工作進行監督；而作為監督客體，黨除了要接受黨內監督外，還要自覺接受人民群眾、國家機關、群眾組織和民主黨派的監督，即黨外監督。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第五條規定：“黨內監督要與黨外監督相結合”[11]。強調黨內監督與黨外監督相結合是改革開放以來黨內監督體制演變的一個主要特點。

第一，黨內監督與黨外監督相互依存，相互補充，共同發力。黨內監督與黨外監督雖然位置不同、任務不同、作用不同，但是黨內監督與黨外監督的根本目的是一致的：即通過各方面的監察和督促來保證權力的正確行使，加強和改善中國共產黨的領導，促進社會生產力的發展，完善社會主義制度。黨內監督與黨外監督互為條件，相輔相成。對于黨內的違法犯罪行為，僅靠黨內監督是不夠的，必須借助群眾監督與黨外監督的手段。習近平指出：“要把黨內監督、國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力。”[12]

第二，黨內監督與黨外監督相互獨立，相互制約，共同促進。黨內監督與黨外監督的體系是相對獨立的。黨內監督與黨外監督不能互相替代，在監督過程中必須要保障人民群眾的權利，強化黨外監督，這樣才能“保證權力來自人民、服務人民”[13]。黨內監督與黨外監督共同推動黨內黨外監督體制的發展與完善，保證黨內監督工作落到實處，保證黨和國家各項事業的健康發展。

三、改革開放以來黨內監督體制演變的理性思考

（一）推進黨的意識形態工作創新，確保黨的先進性與純潔性

意識形態在政治生活與社會整合方面發揮著重要的作用。“意識形態決定文化前進方向和發展道路。必須推進馬克思主義中國化時代化大眾化，建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態。”[14]意識形態建設關乎黨和國家前途命運，具有根本性意義。

第一，鞏固馬克思主義意識形態的主導地位。改革開放40年來，馬克思主義意識形態受到一些錯誤思潮的挑戰，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，旗幟鮮明同錯誤思潮和觀點作斗爭就成為意識形態工作的重要任務。黨只有始終堅持馬克思主義意識形態的主體地位，保持自身先進性與純潔性，才能戰勝困難，不斷鞏固黨的執政基礎與執政地位。

第二，推進馬克思主義中國化、時代化、大眾化。2012年，習近平總書記在參觀“復興之路”展覽時提出了實現中華民族偉大復興的“中國夢”，這是黨在意識形態領域的偉大創新。中國共產黨對內以社會主義核心價值觀引領主流意識形態建設，對外以人類命運共同體理念倡導全人類的共同價值，黨在意識形態領域取得了豐碩的成果。但在意識形態領域實現馬克思主義中國化、時代化、大眾化的發展與創新仍然是當前我國意識形態建設的重要課題。

（二）抓住關鍵少數，正確把握黨內監督的重點對象

黨內監督無禁區，黨的任何一級組織、任何黨員都是黨內監督的對象。改革開放以來，“黨內監督的重點是黨的各級領導機關和領導干部”[15]。各級領導班子的一把手是關鍵少數中的“關鍵少數”。習近平總書記把“關鍵少數”作為全面從嚴治黨的關鍵,這一思想對加強黨內監督、優化執政黨建設具有重要意義。

“關鍵少數”是進行社會主義現代化建設、實踐“中國夢”的領導者和組織者。要推進社會主義現代化建設，貫徹落實黨的各項方針政策，最終實現“中國夢”的奮斗目標，各級領導干部和主要負責人的重要性不言而喻。只有加強對“關鍵少數”領導干部的監督，才能確保社會主義現代化建設的順利進行。因此，對“關鍵少數”的監督應視為黨內監督的重要環節。

（三）重視輿論監督，提升黨內監督成效

重視輿論監督，是中國共產黨人的一貫主張。輿論監督有其獨特的優越性，其特有的時效性能夠幫助有關機關及時掌握問題、分析問題和解決問題。正如習近平總書記所說，“要把權力關進制度的籠子里，一個重要手段就是發揮輿論監督包括互聯網監督的作用”，“不論是和風細雨的還是忠言逆耳的，我們不僅要歡迎，而且要認真研究和吸取。”[16]

第一，重視和支持輿論監督，是由其在監督體系中所處的特殊位置所決定的。各級領導機關與領導干部可以通過新聞媒體及時發現問題并給出適當解決方案，把某些事件對社會的負面影響降到最小。同時，加強媒體的輿論監督也是黨的實際工作的需要。在工作中，輿論監督可以起到幫助各級黨組織與廣大黨員干部規避風險、避免失誤的作用。

第二，重視和支持輿論監督，是堅定文化自信，弘揚社會主義核心價值觀的需要。改革開放以來，各種錯誤思潮、腐朽思想和扭曲的價值觀不斷涌現，這給一些黨員、干部和群眾的思想造成了不良影響。這就要求我們要通過新媒體、網絡等新途徑來純潔社會風氣，弘揚正能量，使黨員干部與廣大人民群眾堅定“四個自信”，維護國家與人民的利益。

改革開放40年來，黨內監督體制堅持與時俱進，開拓創新。今天，中國特色社會主義進入了新時代，黨內監督體制也迎來了新發展，為鞏固黨的執政地位，全面從嚴治黨奠定基礎，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”保駕護航。