對我國陸地邊疆治理的再認識

文/方盛舉

陸疆治理：愿景與價值目標

陸疆治理的實質就是從異質性走向同質性的過程。陸疆治理是國家治理的重要組成部分，陸疆治理具有特殊性，存在諸如邊疆開發和建設、國家安全、民族與宗教、政治認同、中華文化認同等特殊問題，形成了與國家核心區治理的較大差異。陸疆治理的過程就是逐步消除陸地邊疆與國家核心區之間的顯著差距，最終達到“同”的理想狀態。幾千年來，中國的文化傳統十分強調“天下大同”的社會理想。陸疆治理過程也浸潤著“大同”的愿景訴求?！巴辈皇鞘裁炊家粯?，而是指陸疆與腹地之間在經濟社會發展層面沒有懸殊差別，顯現出趨近性和相似性；在精神心理層面沒有隔閡和沖突，呈現出一致性和和諧性。陸地邊疆與腹地之間由較大的異質性逐漸走向同質性，是陸疆治理的使命和愿景，也是陸疆治理現代化的必然要求。通過陸疆治理所要達到的“同”愿景，包含：奮斗目標同向、科學發展同步、社會和諧同創、民族團結同心、民族文化同彩、美麗家園同建、邊疆安全同擔。

陸地邊疆治理是高度理性化的國家行動，必須設計正確而明確的價值目標作為治理的方向。國家治理現代化的總體要求以及陸地邊疆的區情決定了陸疆治理的價值目標應該是：富裕邊疆、法治邊疆、文明邊疆、平安邊疆、和諧邊疆、美麗邊疆、開放邊疆。

陸疆治理模式：從族際主義到區域主義的轉型

我國9個陸疆省區都屬于多民族地區，長期以來人們都習慣于把陸疆地區稱為“邊疆民族地區”，自然而然地把陸疆治理置于民族問題的治理視角中加以審視和謀劃，如陸疆治理政策基本都由國家民委來制定和實施，由此，陸疆治理政策都會帶上民族工作與民族政策的思維角度與習慣。

長期以來，我國民族政策著眼于少數民族和少數民族地區的發展，以求達成協調少數民族與主體民族關系的目的。在此情況下，涉及到陸疆治理的各項政策，也就著注重以調整族際關系為主要內容。這樣的陸疆治理模式稱為族際主義治理模式。該治理模式形成以來，對于協調邊疆民族關系、促進邊疆穩定、加快邊疆開發和建設等發揮了重大的作用。但長期實行該模式也造成了諸多問題：一是民族間的關系被固定化、剛性化；二是少數民族權益存在特權化發展的趨勢；三是由于有區別的族際政策導致各少數民族享受政策所帶來的好處存在差異，一些區域內相鄰少數民族的關系出現了新的緊張。

當前，把以往族際主義的陸疆治理模式轉型為區域主義的治理模式正當其時。區域主義的陸疆治理模式，不是拋棄民族問題的解決和民族關系的協調，而是把邊疆治理的視野從以解決民族問題、協調民族關系為出發點和落腳點，轉到關注邊疆的重大公共問題的解決上來，僅把解決民族問題、協調民族關系看成邊疆治理客體中的一個問題，而不是焦點問題。區域主義治理模式的特點在于形成了系統思維，把全部邊疆問題納入到一個系統中加以審視和謀劃，其中民族問題只是這個問題系統中的一個子問題，它和別的邊疆問題存在著密切的關聯性。區域主義的邊疆治理模式，就是要從整體上提出解決“邊疆問題系統”的方案。在解決“邊疆問題系統”的過程中自然而然地把民族問題化解掉。

陸疆經濟問題的治理：加大開發和建設力度

我國陸地邊疆的基本區情是仍然處于社會主義初級階段的低層次，邊疆各族群眾日益增長的物質文化生活的需要與落后的社會生產的矛盾仍然是邊疆社會的主要矛盾，因此，通過邊疆開發和建設，進一步解放和發展生產力，提高邊疆經濟社會發展程度，仍然是邊疆社會的首要問題。邊疆的開發和建設要以發展壯大邊疆地區的經濟實力，縮小與內地經濟發展之間的差距為目標。要加大邊疆的開發和建設力度，邊疆地區必須主動融入和服務國家發展戰略。國家發展戰略決定著國家發展的大趨勢，邊疆地區主動融入和服務于國家發展戰略，就是順勢而為、借勢發展的高明之舉，能夠起到事半功倍的經濟治理效果；要加大邊疆的開發和建設力度，邊疆地區必須用足用活用好國家給予的開發和建設政策；要加大邊疆的開發和建設力度，邊疆地區必須加大改革步伐；要加大邊疆的開發和建設力度，邊疆地區必須擴大開放的程度，以大開放促大開發、大建設；要加大邊疆的開發和建設力度，必須大膽推進政策創新和制度創新。

陸疆政治問題的治理：強化政治認同

良好的政治認同是一個國家團結凝聚、平安穩定、和諧發展的前提和基礎。我國陸疆政治文化的多樣性、復雜性、異質性，決定了各族群眾政治認同仍然存在諸多不足，需要花更多智慧來改善邊疆各族群眾的政治認同。當前重要的是持續增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同。

持續改善民生是提高各族群眾政治認同的物質基礎。改善民生始終是贏得民心的基礎。改善民生，最根本的是建立健全基本公共服務體系，并且隨著經濟的發展不斷提高基本公共服務的標準。

維護邊疆社會公平正義是提高各族群眾政治認同的心理基礎。一個社會如果任由公平正義流失，直接后果是容易導致社會心理失衡，進而導致社會行為失范，再進而導致社會矛盾增多、社會問題累積，最終導致社會秩序崩塌和社會穩定喪失。陸疆經濟社會發展的落后性、社會階層的復雜性、民族及宗教的多樣性等，決定了各族群眾對社會公平正義的需求更為強烈和迫切，只有切實維護邊疆社會公平正義，才能凝聚民心，改善政治認同。

完善軍民、警民共建制度，建立合作治邊的情感紐帶，是提高各族群眾政治認同的有效方法。發端于革命戰爭年代的“軍民魚水關系”理論與實踐，為保證戰爭與革命的勝利發揮了重大作用。在新時期這一理論指導下的創新實踐就是軍民、警民共建制度的建設。軍和警都擁有強大的組織資源、先進的文化資源、一定的物質資源，軍民、警民在共建活動中頻繁交往互動，有利于各族群眾建立起對人民軍隊和警察的情感認同，進而建立起對黨和政府的政治認同。

推進“精英下鄉”制度化、規范化，可以助推政治認同的改善。中共組織部門實施的“大學生村官制度”，邊疆省區實施的“駐村工作隊制度”“新農村指導員制度”等，選拔大批優秀大學生、優秀黨政干部下到基層一線任職掛職，幫助工作，不僅有利于村社發展生產，更為重要的是形成了“精英下鄉”的制度安排，給封閉落后的邊疆基層社會帶來現代知識和文明，潛移默化中播撒了先進的文化基因，精英與基層群眾的直接互動有益于改善鄉村社會的政治認同。

完善對口支援制度，有利于改善政治認同。由中央部委、發達地區對口支援邊疆省區，在公共基礎設施、教育、技術、人才、資金、產業等方面進行支持和幫扶，這項制度的推行，加快了邊疆民族地區經濟社會發展進程，加深了邊疆各群眾對中央政府和發達地區的情感認同，從而對改善政治認同大有益處。

陸疆安全問題的治理：完善戍邊體系

國家安全威脅，從內部說，有自然資源貧乏、自然災害多發、經濟發展落后、財富分配不均、社會階層固化、社會公平正義喪失、政府治理能力低下等；從外部講，有霸權主義、強權政治、新干涉主義等。內部因素是根據，外部因素是條件，對國家安全威脅最大的還是內部因素。我國邊疆面臨的安全威脅是極為嚴峻的。維護邊疆安全，須積極拓展治理思路和治理方法：

實現從“屯墾戍邊”到“建城戍邊”的跨越。屯墾戍邊是中國古代流傳下來的寶貴治邊策略。新中國建立后，黨和政府繼承和發展了屯墾戍邊政策，先后組織數十萬人民解放軍官兵和知識青年奔赴邊疆、墾荒墾殖、發展生產，該政策延續至今，對加快邊疆發展，促進民族團結，保障邊疆安全發揮了重大作用。當前隨著邊疆以工業化、城鎮化、市場化為內容的現代化進程的推進，屯墾戍邊政策的局限性逐漸顯現，須轉型為“建城戍邊”，即在邊境地區加快新型城鎮化建設，只要環境和資源條件許可，應盡可能在邊境一線規劃建設更多的城鎮和城市，不僅具有聚集人口、資本、商品、技術等功能，而且還有強大的戍邊功能。

構建文化戍邊體系。文化是重要的邊疆治理資源。要凝練卓越戍邊文化，建設有效戍邊文化傳播體系，在邊境沿線形成一條有較高密度的文化設施，展開各具特色文化活動，通過傳承和傳播優秀中華文化，不僅能滿足各族群眾的文化生活需要，而且能增強邊疆各族群眾的中華文化認同和中華民族認同，有效抵御消極文化的侵蝕或滲透，維護國家文化安全。

打造黨建戍邊體系。歷史經驗證明，堡壘最容易從內部被攻破。如果邊疆黨的地方組織和基層組織渙散、思想僵化、能力下降、作風漂浮、脫離群眾，不能團結凝聚民心，不能組織動員群眾，那么邊疆安全將受到最大的威脅。所以打造堅實的邊疆黨建戍邊體系，以“強組織、建陣地、聚人心、固邊疆”為主要內容，以“政策支邊、產業富邊、組織固邊、民主興邊、文化活邊”為主要措施，切實增強邊疆黨組織的能力和活力，真正使邊疆黨組織成為維護邊疆安全的政治堡壘和組織堡壘。

特別重視邊疆民防體系建設。國防體系由軍防體系和民防體系有機構成，駐扎邊疆的軍警部隊構成軍防體系。以民兵為主體，吸收群眾廣泛參與，構成邊疆民防體系。民防體系由于其群眾性強，涉及面廣，使其具有很多軍防體系不具備的功能和作用。目前，軍民融合深度發展已上升為國家的重大戰略，其不僅指裝備科研生產、后勤保障、國防動員等物質層面的融合，也指軍民在精神層面、關系層面的融合，這要求部隊與地方之間發展良好的互助合作關系，以部隊為主形成軍防體系，以地方為主形成民防體系，兩者相互分工協作、相互取長補短，將構筑效能強大的國防體系。

陸疆民族問題的治理：促進民族宗教關系和諧和順

當前我國民族問題的實質就是不同民族之間的關系問題。新中國建立以來，我國邊疆民族問題和宗教問題的治理成效顯著，民族關系總體上是和諧的，宗教關系總體上是和順的，但由于民族間自然屬性和社會屬性的差異是長期存在的，民族間事實上的不平等也不是短時間能解決的，于是隔閡型民族問題仍然廣泛地存在著。21世紀以來，受市場經濟大潮的沖擊，邊疆各民族的利益主體意識和權利主體意識迅速覺醒，這使以利益爭奪、權益維護為特點的矛盾型民族問題較快地滋生和蔓延。因此，當前我國陸疆隔閡型民族問題和矛盾型民族問題是普遍存在的，若治理不當，或者治理失效，隔閡型民族問題將惡化為矛盾型民族問題，而現有的矛盾型民族問題則有可能惡化為沖突型民族問題，這對維護邊疆的民族團結、經濟發展、社會穩定等是不利的。因此邊疆治理必須把有效治理民族問題和宗教問題作為一個極其重要的任務。

提高邊疆各級黨委政府領導民族工作、宗教工作的能力。實踐證明，一個地方黨委政府如果政治責任感很強，又非常熟悉民族政策和宗教政策，還能夠有效地、創造性地實施政策，那么這個地方的民族工作和宗教工作會開展得富有成效，民族關系和宗教關系都較和諧。

大力發展協商民主。民族關系、宗教關系是邊疆最顯著的政治關系，由于其中參雜著階層關系、干群關系、政黨關系、軍民關系、邊境線內外關系等，所以邊疆民族、宗教關系呈現出特別復雜的特點。協調這種政治關系僅靠現有的制度供給是不夠的，還需要發展廣泛多層制度化的協商民主，以形式多樣的協商民主來化解民族間、宗教間的隔閡，來協調民族間、宗教間的利益關系。

加強對少數民族精英人士和宗教精英人士的統戰工作。統一戰線是事業成功的法寶。改革開放近40年來，邊疆少數民族的階層分化較為嚴重，已事實上形成了一批在少數民族群眾中掌握話語權的政治精英、經濟精英、知識精英、文化精英和宗教精英，統一戰線工作要善于把他們中具有典型性、代表性的人士納入統一戰線對象，通過他們政治作用的發揮來維護民族關系的和諧和宗教關系的和順。

構筑促進各民族、各宗教交往交流交融的制度管道和平臺。頻繁交往、平等交流才能達到彼此關系的交融，進而促進民族關系和諧、宗教關系和順，這是民族宗教關系發展的規律。民族間、宗教間的交往，不能僅限于經濟和政治交往，還應大力發展文化、社會交往，要讓每種交往方式都建立制度化的管道和平臺，形成平等交流的規則和氛圍，在相互尊重、包容差異的基礎上逐漸形成手足相親、守望相助的交融關系。

陸疆社會問題的治理：推進社會治理現代化

當前邊疆主要社會問題包括：毒品、艾滋、跨境犯罪、跨境賭博、跨境非法婚姻、“三非”、偷越國境等問題。這些社會問題如果不加以認真對待和有效解決會演化成為政治性問題，從而危害國家安全、邊疆穩定、民族團結。解決這些社會問題，必須推進邊疆社會治理的現代化。

提高邊疆黨委政府社會治理的能力，包括：捍衛社會公平正義的能力、疏導平衡社會心理的能力、規范社會行為的能力、化解社會矛盾的能力、解決社會問題的能力、協調社會關系的能力、維護社會秩序的能力等。

提高邊疆社會治理的科學化水平。邊疆社會性問題有其特殊性，決定了邊疆社會治理也存在著特殊的規律，需要在實踐中不斷地加以觀察、體驗、思考，最后透過復雜的現象，尋找到真正的本質。看到了本質就接近了規律，就容易制定出科學化水平較高的社會治理政策。

提高邊疆社會治理的民主化水平。鼓勵各種社會組織及其公民廣泛參與到社會治理的進程中來，從公共政策問題的確認，到公共政策制定，從公共政策執行，到公共政策評估，最后到公共政策調整或終結，都應該充分把社會組織及其公民中蘊藏的財力、物力、人力、知識、技術、智慧等資源，吸引和吸收到社會治理過程中來。

提高邊疆社會治理的法治化水平。法治是邊疆社會治理的根本方式。首先在邊疆社會治理中須確立國家法律的最高權威地位，要養成以法治思維和法治方式解決邊疆社會性問題的習慣；其次必須依法嚴格規范邊疆地方政府的權力，在社會治理行動中必須形成“法無授權不可為”的施政自覺；再次必須充分保障邊疆各族群眾的公民權利，真正形成“法無禁止皆自由”的社會新風尚。

提高邊疆社會治理的精細化水平。精細化的社會治理必須摒棄粗放式的治理方式，要求治理目標的明晰化、治理過程的程序化、考核標準的精確化、治理主體之間的協同化、治理行為的規范化、權力與責任的清單化。