國企混改不能搞大規模“抽血療法”
——與厲以寧教授商榷

文/夏小林

2017年6月28日，《人民政協報》發表《為“深化供給側結構性改革，促進經濟平穩健康發展”建言獻策——政協第十二屆全國委員會常務委員會第二十一次會議發言摘登》。其中，厲以寧教授的“建言獻策”不僅堅持“搞產權私有化”的觀點，而且進一步建議，國企“改制”要“以建立混合所有制的股份制企業為目標”；“由國有企業控股的混合所有制企業不一定要死守51%這條控股線”，“30%甚至更低一些”，“才能使國有股……行使有效的控股”，等等。這種流行的“產權私有化”理論和政策思路不符合2015年8月24日印發的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）精神。厲以寧教授的這種“建言獻策”，在實際效果上容易使習近平總書記和黨中央多次提出的“堅定不移做強做優做大國有企業”重大決策，被扭曲為“堅定不移做強做優做大國有企業”中私人資本（股權）的危險行動。并且，根據公司法關于股份制公司“權力機構”（即股東大會）行使表決權的規則，這后一種偏離正確航道的“改革”，會導致國家對國企的實際控制力下降。本文對此進行商榷，提出新的政策建言。

國企改革目標不是聚焦“股份制”

國企改革（含混改），或如厲以寧教授所說的“國企改制”，其目標是什么？

從《指導意見》的規定看，國企各方面的改革（含混改）“目標”，都是含多種因素的結構性目標。它們絕非是“一律”聚焦于“股份制”而不計其余，更非是眼神全盯在產權（或說在吸引私人資本）上大做文章。厲以寧教授“建言”各行業國企改革（或“改制”）要“以建立混合所有制的股份制企業為目標”的片面性主張，背離了《指導意見》的相關規定，體現了其“搞產權私有化”的基本觀點。

首先，突出的原則性問題是，他把國企改革“目標”表達為單一的國企吸引私人資本的產權改制，這是典型的“為混而混”（或曰同義反復的“為股份制而混”“為混而股份制”），也即為美式的“產權迷信”。關于這種認識的偏差問題，國內外的經濟學界已多有深入的分析和批評。

其次，厲以寧教授還認為，這種聚焦產權目標的國企 “改制”，“特殊行業的企業可以暫緩，一般行業的企業可以先改先試行”。其意即，混改最終還是要覆蓋全行業絕大部分國企的。而在如其所言的國企“取消壟斷”之后，還可以順理成章地采用解決競爭性國企的混改老辦法，將那小部分原“特殊”壟斷國企混改成“不一定要國有股控制”的企業。從政策性角度評論，如果我們將這些“建言”與國企改革《指導意見》中明確規定的國企改革（含混改）“目標”相比較，與混改“不搞全覆蓋”重要決策相比較，就可以看到，它們完全是與其背道而馳的。

第一，《指導意見》確定的國企改革（含混改）“目標”，是由多種因素組合成的結構性目標，絕非是“單點對焦”而不計其余，更非是眼神全盯在產權（或說在吸引私人資本）上大做文章。在《指導意見》中，對國企改革“主要目標”，及相互聯系的各單項改革（如混改）的“目標”，都是有明確規定的。例如國企改革的“主要目標”構成元素包括國有資產管理體制、企業制度、經營機制、資本布局、企業家、競爭力、控制力；國企分類改革“目標”分別為商業類、公益性兩大類融合了若干元素的差異性目標等。其表達之清晰，不容置疑，其中并沒有出現國企改革或“改制”僅以或要以“建立混合所有制的股份制企業為目標”的表述。《指導意見》還規定，國企混改 “不搞全覆蓋”，要嚴格區分“已混改”“宜混改”國企，區別對待，不搞“一刀切；在“國企與誰混”的對象選擇上，也絕不僅局限于國企吸收國內私人資本（所謂“民間資本”）；國企吸引外部資本不是目的；只有企業間有產業“節點”（即交會點），確實能夠“取長補短”，才有可能進一步考慮資本合作，及相關股權配置等問題。

第二，厲以寧教授“為混而混”的“建言”含有“私有產權迷信”。“私有產權迷信”非公理，更沒有資格在國企改革中被列“為核心”或“突破口”。美、英等國早有經濟學家著書立說，指出資本主義國家兩權分離的各類企業的實踐證明，所有權和經營業績沒有必然關系。那些國資高度絕對控股的企業，照樣取得了世界一流企業的聲譽，國企中的國有獨資公司也比比皆是。國企的核心問題是合理設計委托—代理關系，完善激勵、約束機制，及其他多種相關條件的配合。更何況，相關分析已經顯示，除少部分企業外，中國私營企業的整體實力，包括企業規模、管理、人才和科技開發能力等，實際上是遠不及國企的。要求國企從以勞動密集型的小、微企業為主流的兩千多萬戶私企中“取長補短”，其效果將非常有限。

混改要有利于“做強做優做大國有企業”

厲以寧教授在確定單一吸引私人資本的混改為國企改革“偽目標”之后，就進一步“謀劃”國企資本構成（或股權構成）層面的改革，為國企混改“建言獻策”道：混改要大量減少國企中的國資（國有股）比重；國有股比重降到“30%甚至更低一些”，“才能”實現國有股“有效的控股”。

這種“抽血療法”毫無事實根據。當然，從思想根源看，這也不是厲以寧教授在政協常委會上的一時之言，他早就主張私有化改革，否定國企“一股獨大”的合理性，并建議“讓更少的國有股份取得對企業的控制權”。2016年3月10日，在全國政協十二屆四次會議第二次全體會議上，第一個發言的厲以寧常委還建議，“競爭性行業積極探討和實行混合所有制，國有資本所占股權比例不設底線”。這實際上涉及了目前99%以上的國企在混改中“不設底線”的重大問題，性質已是相當嚴重了。而在其他場合，厲以寧教授還將“抽血療法”適用范圍擴大到全部股份制國企，甚至可能是全部國企（包括所謂“特殊行業”）都要“一律”如此處理了。

厲以寧教授的這種觀點，對于國企改革《指導意見》的重要否定如下：

第一，他主張“不一定要死守51%這條控股線”的內在傾向性十分明顯，其實質是要否定在國資控股的各類股份制企業中，“可以”乃至一定要實行國資“絕對控股”的合理性、必要性。因為，當《指導意見》決定的國資“絕對控股”都被冠以“不一定”，下降為貶義詞“死守”了，各相關部委及各省、市、自治區的領導們，誰還會去執行這種不存在任何約束力，且被“打入冷宮”的所謂“政策”呢？實際上，不按黨中央決策堅持國資絕對控股，不僅會嚴重削弱國家對于商業類、公益類國企的控制力，相應大大增強中、外私人資本對于這些國企的影響力、控制力，并且，還將可能導致在國企層面上國家大量減資、減收，最終影響到國家財政支出。

如此，《指導意見》的以下重要分類改革決策就被厲以寧教授否定了：

一方面，商業類國有企業“可以”或需“保持”“國有資本絕對控股”決策被否定。從法律意義上理解，“保持國有資本控股地位”或國資“控股股東”的內涵，是包括了國有資本絕對控股和相對控股兩種控股形式，或絕對控股股東和相對控股股東兩種大股東內容在內的。從邏輯上推理也可以發現，如果《指導意見》決定“主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，……國有資本可以絕對控股”，那么，“主業”處于更重要領域的國有企業，“國有資本可以絕對控股”或更需要“國有資本可以絕對控股”也是不言而喻的。這種客觀存在的邏輯關系，從國務院國資委、國家發改委等就重要行業央企混改發布的政策信息中也可以看出來。

另一方面，在獨資公司形式的公益類國企之外，有些“具備條件的也可以推行投資主體多元化”的公益類國企，其實行國資“絕對控股”的必要性，厲以寧教授也將其否定了。問題是，在公益類國企的股東大會中，當私人股東擁有最多表決權，資本家或代理人也更多地進入了國企董事會和管理層時，他們將拿走國企的絕大多數利潤，讓國家絕對或相對地減資、減收、減支，“為人民服務”也就會相應的“差錢”了。而且，公益類國企經營方向還會受到“利潤最大化”的干擾，其公益性易被私人資本蠶食。在這方面，國內外的水務、鹽業、鐵路、電力等的“改革開放”中，并不缺少私有化、自由化的相關負面事例。除此之外，如還要按厲以寧教授所建議的，進一步在商業類、公益類的國企中，大量減持國有股，甚至是將其降到30%以下，控制企業的權力機制發生質變的可能性和現實性就都會凸顯出來了。

第二，他主張大規模減少股份制國企中國資（國有股）的“抽血療法”，否定了《指導意見》“堅定不移做強做優做大國有企業”，及“確保國有資產保值增值”決定和相關重要措施。其結果將有可能為私人股（及股東）在國企股權構成和“權力機構”（即股東大會）中占據控制地位大開方便之門，讓國企改革有可能成為少數人“牟取暴利的機會”，甚至是使這些國企可能遭到某些私人股東反噬，徹底“依法”“轉基因”為私企。有關方面對此要有制約措施，國企內部不能大搞“國退私進”。

如果說黨建是國企之魂，那么居于主導地位的國資（國有股）則是國企的脊梁骨。只有脊梁骨健全、堅強，能撐得起整個肉身和中樞神經系統，魂的寄托之所才堅實可靠。二者之間存在“互為因果”的關系。反過來看，如果國資不在國企的資本（股權）構成中占主導、優勢地位，其中的國資（國有股）越來越少，越少越好，那么，這種讓私人資本在股份制國企中占絕對優勢的做法，是“堅定不移做強做優做大國有企業”和“加強黨的領導”，還是“堅定不移做強做優做大國有企業”中的私人資本，并讓私人股東在股份制國企的股東大會表決權方面也占有絕對優勢，削弱甚至是取消黨的領導，以方便一些野心勃勃的私人或資本家反噬國企呢？

在國內，任由國企中的私人（或私企）小股東坐大，成為原國企的控股股東，從而變國企為私企的案例并不少。所謂國有股在30%的線上“更低一些”，國有股“才能行使有效的控股”實在于理不通，有違公司法和公司實踐的基本常識。如按其辦理，在占國企戶數大部分的股份制國企（或全部國企）中，將在全國人民眼前出現如下怪異現象：

一是這些國企的資本（或股權）構成將由私人資本（“民間資本”或外資）占絕對優勢，由私人資本主導。同時，這也可能導致在全國國企的凈資產構成中，將由中、外私人資本占據絕對優勢。如此，在混改中龐大起來的國企資產，將是虛胖而非強壯，經不起風吹浪打。

二是這些國企的凈利潤構成與股權構成相適應，中、外少數的私人所有者將因其擁有國企的股權絕對優勢而拿走凈利潤中的絕大部分。同時，這也可能導致在全國國企的凈利潤構成中，將由中、外私人資本占據其大部分。政府最終落得的結果是減資、減收、減支。即使出現了所謂國資及所得利潤“相對比例下降，絕對額有所增長”的現象，那也意味著國內財富、收入兩極分化的“馬太效應”在加劇。所以，國企混改必須考慮國企中國資（國有股）及所得利潤的相對占比之合理性，就是需要國有股集中優勢，保持有效控制力，利用資本、股東表決權優勢為“全民所有制”中的那個“全民”多掙錢，并站在促進“共同富裕”和維護國家利益最前沿。

三是這些國企的權力運作機制將發生明顯的，甚至是逆轉性的變化，并使相關國企的前途充滿可能質變的不確定性。國有股的控制力將被極大地削弱，黨對國企的領導也將受到諸多掣肘，甚至可能是“名存實亡”。

當然，如果國家有一系列相關的制約性規定存在，或不同企業在資本（股權）合作時根據公司法等有特殊的約定等，那么，入股國企的私人資本的權力和影響力也可以受到一定限制。史立新研究員在分析各類企業改制案例后曾指出，股份制公司是“混在股權，融（洽）在治理”。公司治理是關鍵。它搞好了，大、中、小股東們在既定規則下行動，有激勵和約束，關系融洽，也可以少發生權利糾紛。但即使有完善的公司治理，股份制國企的經營方向、利潤分配是最有利于國家（或“全民”），還是最有利于少數私人的問題也不能忽視。對此，中國社會科學院劉國光研究員指出，國企混改要考慮利潤分配對誰有利。但這個重要的分配問題卻往往被一些黨員領導干部忽視了。事實上，國企混改中存在的生產關系和分配關系同步變化，是不能夠人為切割的。如違反這種規律，就會吃到“馬太效應”等苦果。

第三，令人疑竇叢生的厲以寧教授的國企改制三部曲。概括地說，在厲以寧教授關于全部或絕大部分國企都“一律”實現股權分散化的設定下，其主張的國企混改三部曲的主要脈絡是：（1）國企應放棄國資絕對控股；（2）國企應搞國資相對控股，且國有股占比一般在“30%”以下最好；（3）“部分”，實際是99%以上的國企因處于競爭性行業，所以“不一定要國有股控制”，應變成國資“參股”或國資完全退出。厲以寧教授“搞產權私有化”的國企改制三部曲演奏完畢之后，中國還能夠剩下幾家國企？社會主義憲法規定的公有制主體和國有經濟主導作用還存在嗎？

政策性建議

黨要加強對國企改革，尤其是對混改的領導。對混改中國企的資本（含股權）構成變化要做到心中有數，有政策底線。混改（或股份制國企）涉及了大部分國企。這些國企在中共二十大前夕，其資本構成、凈利潤分配將是什么樣的，并會對全部國企的資本構成、凈利潤分配產生什么重大影響（包括對國企利稅、國資劃撥等的影響），都不可不察。

要高度警惕黨中央“堅定不移做強做優做大國有企業”的重要決定，被少數人歪曲為“堅定不移做強做優做大國有企業”中私人資本（股權），并進而明顯削弱甚至可能是否定黨和國家，及國資（國有股）對國企的控制力的危險傾向。在國企的資本（股權）構成和“權力機構”（即股東大會）方面不能大搞“國退私進”。

第一，要在絕大部分國企的股權構成中保證國有股控制地位。

要根據公司法等在股份制國企的“權力機構”（即股東大會）中保證國有股東的表決權優勢。在少數特殊情況下，可借鑒世界經濟合作與發展組織（OECD）的經驗，制定特殊規則來保證國家及國有股的控制力。這應該成為國家所有權政策的基本原則。在此，不應形而上學地將“政企分開”絕對化。事實上，全球主要市場經濟國家的政企關系，都是“有分有合”的辯證關系。

第二，國企混改要認真考慮由國有股權多少決定的利潤分配及對誰最有利的大問題。

在實現“共同富裕”和擴大“馬太效應”方面，非公資本于前一政策選項是不堪重任，于擴大后一社會效應之功則是“天然渾成”。從已公開的政府數據看，在GDP構成中，非公經濟占比60%左右，但近年全國稅收收入構成中，私企、個體戶的占比分別僅為9.6%、5.1%，總計為14.7%，甚至還有逐年下降的現象。與之比較，在GDP中占比很低的全民所有制的國企，則做出了高達36.6%的稅收收入貢獻，以及向財政上交大量利潤、向社保基金劃撥資產等。如國企中的國資被大量抽空，對于國家財政收入及國防建設、民生福利支出等方面的負面影響，極可能是非常嚴重的。對于這種連鎖效應，有關領導機構應明察秋毫，心中有數，手里有對策。

第三，“凡事預則立，不預則廢”。黨和政府對國企混改要有更長遠戰略規劃和目標，對其前途做“多手準備”。

對這一輪約十年的國企改革發展，黨和政府對混改國企的資產、利潤總額，尤其是對其凈資產（所有者權益）、凈利潤的構成變化、連鎖效應，及它們可能發生的好、中、差三種情況，要有預測和對策，以利于排除內外干擾，始終牢牢掌控國企改革，尤其是混改的主動權和正確方向。

這里的“好”情況是指，通過混改，不僅股份制國企的資產、利潤總額增長了，更為重要的是，在其凈資產、凈利潤構成中，歸屬國家（即“全民”）部分的絕對額、相對比重也增加了，并進而提高了全部國企中國有凈資產、凈利潤的絕對額和相對比重。財政收入、社保基金、其他公共事業、國防建設、民生福利等都獲益匪淺。目前來看，短、中期要達到這種目標比較難。“中”、“差”的情況則是，混改程度不等地在方方面面或造成、或維持、或擴大了股份制國企凈資產構成中的“私多國少”剪刀差，及凈利潤構成中的“私富國窮”剪刀差，等等。政治家對此應有大概的估計，預設底線。建議有關機構對此等重要問題進一步組織研究分析。在這方面，負責掌控、監管、分配國企 “真金白銀”的國資委、財政部要負起牽頭的重要責任。

而為了避“差”保“中”爭“好”，對國企混改要有更長遠戰略規劃和目標。可以在結構調整的“有進有退” 中“不計較一時一地的得失”，但一定要咬定“做強做優做大國有企業”不放松，最終實現“好”的目標。從國資國企改革發展的全局和長期戰略看，“做強做優做大國有企業”和“做強做優做大” 國企中的國資應該是相輔相成的辯證關系。近年來，國務院國資委的信息顯示，在央企及子公司控股的上市公司和地方國企控股上市公司的股權（凈資產）構成中，國有股的平均占比都早已在50%以下，分別為40%多和30%多，“非國有股權占壓倒優勢”，凈利潤構成亦如此。而在全部央企（包括上市公司、非上市股份公司和獨資公司等）的凈利潤總額中，非國有股東所得凈利潤之多，既超過了全部央企上繳所得稅，也超過了屬于國有股東的母公司可支配利潤。如果新一輪混改導致中共二十大前夕工業類國企，甚至是全部國企的凈資產構成都整體下降到這種低水平，乃至是更低水平，且凈利潤分配也是相應如此的話，僅從財政收入和社會兩極分化等結果看，這種“差”的情況也是不足取，而且需要防止出現的。

為實行以上建議，有關方面要認真重視OECD國家的相關經驗，徹底破除“切割”政企關系和私人產權 “一混就靈”的兩大迷信，防止日后出現國際性的“城內高髻，城外丈余”的“改革”笑話。因為，一些相關的基本事實提示我們，“OECD國家的私有化（或‘混改’）不僅形成了以國有獨資企業為主體的國有經濟體系，而且其西歐成員國在國有控股、參股、持‘黃金股’乃至‘全面私有化’的企業中保持了較強或‘集權’式的控制力”。“OECD中西歐各國政府控制力強的國有企業比全面私有化企業的市值‘更高’。政府產權與企業市值之間存在非線性關系，不能武斷地說兩者就是負相關。斯蒂格利茨斥謬：國有企業無效率=‘傻瓜經濟學’。”在西歐國家，“私有化的微觀經濟效應并不明顯，無論是在私有化企業的績效方面還是在企業治理結構方面，都是如此”。而原社會主義國家，如中東歐（CEE）和獨聯體（CIS）的私有化、自由化轉軌經驗亦顯示出，“國有企業向國內所有者和私有化轉軌——歷史上最大的財富轉移之一——并不像預期那樣對經濟績效產生了明顯的積極影響”。這些重要的國際經驗，無疑是響應、支持了國務院國資委關于一些重要的大型中國獨資、絕對控股的“國有企業經營績效完全可以與世界一流企業并肩”的比較分析。“另一個世界是可能的。”社會主義應該比資本主義做得更好。

第四，要用正確方法、適度量化的標準來規范擴大國有經濟“控制力、影響力”目標。

在此過程中，一定要注意保證股份制國企中國資（國有股）及所得利潤的相對占比之價值合理性，即要保證其國家所有權及相應利潤分配方面的優勢，及股東大會中相應的表決權優勢。警惕體制內以擴大國有經濟“控制力、影響力”為借口，在混改中大搞私人股，尤其是讓其中的私企股“盡可能多”的政策取向，從而防止《指導意見》在國有股配置比例等關節點上被架空。