高鐵“走出去”面臨的政治風險及作用機制

文/宋汝欣

從2006年的《亞洲鐵路網政府間協定》，到2009年中國政府提出中國高鐵“走出去”的規劃，再到“一帶一路”倡議如火如荼地進行，基礎設施互聯互通成為“一帶一路”的重點，中國的高鐵“走出去”也更加引起世人的關注。然而，中國高鐵“走出去”卻并非一帆風順，高鐵項目的落實頻頻受政治風險的消極影響。以往研究對于中國海外投資失利的分析偏重于企業—社會關系，認為其原因主要在于大部分企業在最初“走出去”時，面臨的是陌生的經營環境，這往往會使它們直接套用在國內經營的經驗，并由此引發“水土不服”。但由于基礎設施投資有其自身的特征，如工程周期長、工程量大，不能過分偏重于企業—社會關系，企業—政府關系在這其中也發揮著很大的作用。因此，本文將引入企業—政府關系，將其納入自變量，并結合企業—社會關系，來分析政治風險影響中國高鐵“走出去”的機制。

政治風險影響中國高鐵“走出去”的機制

政府脆弱性和社會支持度是政治風險影響中國高鐵“走出去”的核心因素。一方面，推進高鐵“走出去”需要東道國政府的政策支持。政府脆弱性關系到東道國政府能否持續、穩定地支持本國高鐵項目。在政府脆弱性較高的情況下，政治風險會促使東道國政府改變政策；在政府脆弱性較低的情況下，東道國政府可以持續支持高鐵項目，緩解政治風險對高鐵項目的不利影響。此外，社會支持度關系到高鐵項目能否獲得東道國社會的支持。若社會支持度高，則東道國的社會因素不會加劇政治風險對高鐵“走出去”的消極影響，表現為高鐵項目的部分變更；反之，若社會支持度低，則東道國的社會反對會加劇政治風險對高鐵項目的消極影響，表現為高鐵項目完全變更。高鐵項目方案變更程度可通過高鐵方案（包括商務方案、技術方案和融資方案）內容的前后變化來衡量。

政府脆弱性的高低可通過四個指標來橫量：東道國國內是否頻繁發生反常的抗議政府活動；是否發生過政變；是否有政府的換屆選舉；政府或執政黨與反對黨的關系。社會支持度也可通過四個指標來衡量：是否有針對中國承建高鐵項目的游行抗議活動；東道國政府和社會對中方提交的高鐵方案是否表現出滿意；高鐵運營后的預期效益；東道國媒體對中國承建本國高鐵項目報道的情感偏好。

政府脆弱性關系到東道國政府是否有能力緩解政治風險對高鐵項目的消極影響。在政府脆弱性高的情況下，東道國政府對高鐵項目的支持弱，沒有能力緩解反對派和社會力量對高鐵計劃的阻礙，進而導致高鐵建設計劃的執行力下降，高鐵政策發生突變的可能性加大。因此，在發生政治風險后容易改變政策，進而導致高鐵項目方案發生變更。相反，政府脆弱性低的東道國因為政府對高鐵項目的支持強，并有能力堅持執行既定的高鐵計劃，故可以緩解政治風險對高鐵項目的消極影響，高鐵政策的延續性大大增加。

在政府脆弱性確定的情況下，社會支持度決定了東道國政府和社會是否有意圖緩解政治風險對高鐵項目的消極影響。一方面，在政府脆弱性高的情況下，社會支持度高的高鐵項目將會強化對高鐵項目的支持，進而緩解政治風險的消極影響；而社會支持度低的高鐵項目會強化對高鐵項目的反對，進而加劇政治風險的消極影響。但值得注意的是，如果中方能同意（主動或被動地）調整高鐵項目方案，使之符合東道國政府和社會的需求，并獲得其認可，那么高鐵項目將重新獲得高的社會支持度。在這種情況下，政治風險對高鐵項目的消極影響是有限的。然而，這時的高鐵項目方案與兩國政府最初接觸時的方案存在差距，形成部分變更。如果東道國政府無意進行項目方案的調整，表明其已經沒有意圖再繼續進行該高鐵項目。如果再加上高鐵項目面臨社會反對，則會加劇政治風險對該項目的消極影響，最終將導致項目完全變更。

另一方面，在政府脆弱性低的情況下，社會支持度的高低決定了東道國政府是否有意愿堅持原有的高鐵計劃，決定了東道國各社會力量和政治派系能否支持政府的高鐵政策，是否有意圖修改或反對既定的高鐵計劃。若政府脆弱性低，則東道國政府有能力堅持高鐵政策。若社會支持度高，則東道國政府和社會都有意愿堅持高鐵項目。在這種情況下，政治風險不會影響高鐵項目的落實，即高鐵項目無變更。若社會支持度低，則會發生如下四種情況：一是目標國主動放棄高鐵計劃；二是目標國政府主動提議修改項目方案；三是目標國政府在社會壓力的作用下放棄高鐵計劃；四是目標國政府在社會壓力下提出修改高鐵計劃。

案例分析

1.中泰高鐵合作項目

以泰國“5·22”政變為分界點，中泰高鐵合作項目可以分成兩個階段。第一階段是中國政府高層和泰國政府高層接觸時期，屬于獲取高鐵項目信息階段，這一時期中方主要與英拉政府打交道；第二階段是項目落實階段，這一時期中方與巴育政府商談高鐵項目落地事宜。

在第一階段中，政治風險逐漸增加，最終波及中泰高鐵合作項目。政治風險因素在泰國國內政治中逐漸增加英拉政府的脆弱性。英拉政府早期，政府脆弱性較低。泰國國內局勢緩解，“黃衫軍”容忍了英拉執政，并不再組織街頭政治活動，泰國國內的“他信派”和“反他信派”的“鐘擺式”執政局面暫時穩定。但是，受到“紅衫軍”領導入閣、修改2007年憲法事件、“特赦法案”事件的持續負面影響，英拉政府脆弱性逐漸增加，最終導致泰國國內局勢失控，泰國軍方發動政變。

除了一連串突發事件的刺激，泰國政府的脆弱性還有其更深層的因素。泰國政府在其國內政治環境中長期處于弱勢地位，這代表泰國政府存在政府脆弱性增高的隱患，政府對國家投資項目的支持力度有限。在這種情況下，如果遭遇政治風險，泰國政府往往自身難保，難以再有余力支持大型項目的建設。

2014年下半年，在中國政府的推動下，泰國巴育政府與中國重啟高鐵談判。盡管融資方案仍存在分歧，但中方與巴育政府就這一項目的技術方案達成一致：修建全長845公里的廊開—呵叻—坎桂—瑪塔卜和曼谷—坎桂鐵路；設計時速180公里，預留時速250公里提速條件；全部使用中國技術、標準和裝備。至于融資方案，則暫定采用合資方式，通過泰國財政撥款、泰國國內貸款和中方貸款。但是，中方與泰方關于融資方案分歧始終得不到解決。這最終導致項目方案的縮水。在技術方案上，縮短總里程，只修建曼谷—坎桂—呵嚦段；在融資方案上，泰方決定自籌資金修建高鐵。

在第二階段中，政治風險余波猶在。除了政府脆弱性高之外，社會支持度低也影響了高鐵項目的進展。政權合法性問題導致巴育政府的脆弱性高。巴育通過軍事政變登上泰國總理之位后，泰國內一直有將政權交還給文官政府的呼聲。但由于還政文官政府進展緩慢，巴育政府遭到泰國內民主勢力的抨擊。政府脆弱性偏高是巴育政府無法全力支持中泰高鐵合作項目的一個重要原因。

另外，泰國議會的選舉壓力、泰國媒體的過度宣傳和中方政策宣傳失誤，以及日泰鐵路合作中日方優惠的刺激，使高鐵項目的融資問題成為泰國內各方關注焦點。這使得融資方案與社會支持度的高低掛鉤，如果不能通過談判獲取低的利率和總額就不能給泰國內一個滿意的交代。而面對曠日持久的談判，中方表現出基于成本—收益核算的堅持。因此，巴育政府最后決定自籌資金，減少項目總里程。

2.印尼雅萬高鐵項目

印尼雅萬高鐵項目以2014年佐科·維多多就任印尼總統為界，分為兩個階段：佐科就任前，與印尼進行鐵路合作接觸的主要是日本政府；佐科就任后，中國參與到了雅萬高鐵的合作中。

在雅萬高鐵項目的第一階段，日本鐵路企業受到了政策變化帶來的政治風險影響，但這卻為中方參與雅萬高鐵項目創造了機會。印尼雅萬高鐵項目源于日本向印尼政府推銷自己的新干線技術。蘇西洛政府時期，印尼同意在日本新干線技術的基礎上建設連接雅加達和泗水的高速鐵路。此后，該計劃被分成兩個階段，第一階段是從雅加達到萬隆的142.3公里。2011年和2012年，日本政府分別贊助了兩次關于印尼高鐵項目的可行性研究。然而2014年，印尼進行政府換屆選舉，同年10月，佐科就任新一屆的印尼總統。就任總統后，佐科政府宣布終止與日本的高鐵計劃準備工作。日本推進的雅萬高鐵項目遭遇政策變化帶來的政治風險。

佐科政府改變高鐵計劃的原因體現在政府脆弱性方面。具體來說，一方面是原來與日本合作的蘇西洛政府期滿離任，佐科政府走平民路線；另一方面是大選后，印尼社會受大選影響出現短暫的社會分裂：一是對競選結果不滿的普拉博沃向憲法法院提起訴訟，二是印尼國會選舉后，支持佐科的政黨聯盟在印尼議會中并不占優勢。但由于普拉博沃與佐科、反對派聯盟與支持佐科的執政黨聯盟雙雙和解，佐科政府脆弱性沒有持續走高，并逐漸降低。

佐科政府施政重點不在雅萬高鐵項目上，因為其需要把有限的政府支出投入到其主要關注的領域中。第一是基礎設施領域，主要關注東部、鄉村和印尼外島的基礎設施發展；第二是發展社會福利及公共事業，具體來說，包括“智慧卡”、“健康卡”項目、12年義務教育；第三是建設“海洋支點國家”，并增強印尼國防能力。可以說，在佐科執政之初，受政府財政支出的制約，雅萬高鐵項目不在政府的重點關注領域。因此佐科就任后便暫停了雅萬高鐵項目。

佐科政府重啟雅萬高鐵項目，并表示“將擇優選擇中國或日本提供的方案”，這標志著雅萬高鐵項目進入第二階段。但在兩個月的競標后，印尼政府退回中國和日本方案，稱“綜合考慮財政和技術因素后，希望用中速鐵路來替代原來的高速鐵路方案，希望新的方案不使用國家財政預算或國家擔保，歡迎中日兩國重新遞交方案”。2015年10月3日，中國成為印尼雅萬高鐵項目的唯一競標者。16日，中國企業正式贏得了雅萬高鐵項目。此后，中國與印尼開始關于雅萬高鐵建設的相關安排。

第二階段中，佐科政府脆弱性降低后，試圖重啟雅萬高鐵項目，但受制于社會支持度問題，對雅萬高鐵項目的支持力度有限。第一是政府開支原因。印尼國內有種觀點認為，高速鐵路在雅加達—萬隆一線并不實用，并且高速鐵路的項目耗資超過印尼政府預期。第二是佐科政府需要應對國內反對修建高鐵的聲音。第三是中國國家形象在印尼民間并不太好。盡管有制約因素和反對聲音，但是印尼國內也有支持雅萬高鐵的聲音。首先，雅萬高鐵的短期、長期收益均樂觀；其次，雅萬高鐵可帶動沿線經濟發展；第三，印尼國內有學者和政要對雅萬高鐵項目表示出支持。基于以上情況，雅萬高鐵在印尼的社會支持度不至于太低。最終佐科政府希望以不動用財政預算或國家擔保的企業對企業（B2B）的方式建造高鐵。中方第二次的方案滿足了印尼方面不使用財政預算或國家擔保的需求，雙方達成合作，中方獲得雅萬高鐵項目。

3.墨西哥高鐵項目

墨西哥高鐵項目是政府脆弱性高、社會支持度低的情況下，目標國政府無能力、無意愿支持高鐵項目的典型案例。墨西哥高鐵先后有兩次競標，一次成功進行，一次“擱置”。

第一次競標從2014年8月15日，墨西哥政府正式公布關于墨西哥城至克雷塔羅高鐵項目的國際招標信息開始，到11月7日宣布取消高鐵投標結果，決定重啟投標程序結束。墨西哥涅托政府在政府脆弱性高的情況下無力支持這次競標結果，在社會支持度低的情況下更無意愿再支持此次競標結果。

在第一次競標中，首先，涅托政府處理“伊瓜拉事件”不當引起墨西哥社會對總統涅托改善墨西哥社會治安不力的不滿，而后，總統夫人的貪污則加劇墨西哥社會的不滿。最終涅托政府脆弱性逐漸增加。其次，由于涉及貪腐、一系列改革措施未見成效，導致墨西哥社會對總統執政能力的質疑逐漸增加。最后，墨西哥國內和未能參與此次項目競標的高鐵公司對高鐵項目質疑競標結果，認為涉及內幕交易。

綜上，涅托政府脆弱性增加使其不能再有效支持高鐵，從而選擇取消此次投標結果，重新競標。一方面，如果總統繼續支持中方贏得競標結果，則會加劇墨西哥社會和反對黨對其涉嫌腐敗的質疑，從而引發更大的危機。另一方面，面臨國內社會質疑的壓力、國外競標企業乘機對競標結果發難的情況，總統及其所在的政黨，無論在政府還是在國會都難以力排眾議，或者通過司法途徑保持競標結果。由此，在社會、反對派和其他競標企業的壓力下，墨西哥政府宣布第一次競標結果無效。

第二次競標從2015年1月4日墨西哥通信和交通部再次發布墨西哥高鐵招標信息開始，到在2015年1月底宣布項目無期限擱置結束。墨西哥政府最終“無限期”擱置墨西哥高鐵項目的主要原因有二。一方面，從社會支持度上來看，國際石油價格下降使得墨西哥政府無力負擔高鐵的投資總額。由于石油出口通常占墨西哥財政收入的1/3，原油價格下降勢必導致墨西哥后續的經濟和財政狀況不容樂觀。總的來說，墨西哥高鐵的社會支持度較低，后期使用能否收回成本也存在巨大的不確定性。另一方面，涅托政府脆弱性仍在上升。“伊瓜拉事件”仍在墨西哥國內持續發酵，影響政府執政。執政局勢持續惡化，如果由高鐵項目招標再次引發反對黨對政府的責難，那么涅托政府的處境將更加不容樂觀。因此，為了減少政治環境的不確定性，減少不必要的財政投入，決定無限期擱置。

結語

在今后中國高鐵項目“走出去”的競爭中，應提前做好如下工作：

首先，做好政治風險評估和預防工作。建立關于目標國政治環境、政治風險的數據庫，了解目標國的社會政治環境。以數據庫為基礎，結合大數據分析技術、分層模擬，盡可能模擬出現的情況，并對相關性進行記錄分析。充分了解合作的當地企業的資質和背景。

其次，減少政府脆弱性增加的危害。一旦政治風險發生后，避免高鐵項目受到政治風險的消極影響先要從東道國政府和政治精英入手。及時了解東道國政府面對的問題、政府內部關于高鐵項目的認識、可能存在的分歧等，并根據相關信息做好及時的溝通，解決相應問題，避免因問題的積累造成積重難返。關注與反對黨的交流與溝通。獲得當地政府高官的支持，以減少社會力量的反對。

最后，獲取并穩定社會支持度。在高鐵項目投資上避免矯枉過正，處理好項目盈利和戰略投資之間的關系，盡可能管控政治風險對高鐵項目的消極影響。管控政治風險的消極影響，應從政治風險發生前和過程中兩方面入手，而這兩方面需要通過調整社會支持度來實現。