妥善應對“一帶一路”建設中的地緣風險

文/林躍勤

“一帶一路”倡議面臨的地緣風險：多維視角

從世界實踐看，因地緣關系而萌生的地緣矛盾和沖突具有多種表現形態。結合“一帶一路”，以下幾點尤其值得關注：

1.傳統地緣矛盾

美國戰略家布熱津斯基曾將北非—撒哈拉以南非洲—中東—南亞的廣大地區稱為明顯處于大量動亂當中的“危機之弧”，而這條危機之弧所穿越的地區正是中國“一帶一路”涵蓋的范圍。近年來，大國地緣政治競爭進一步加劇，在國際秩序共識降低、國際形勢紛繁變化、“黑天鵝”事件頻發的大背景下，中國“一帶一路”倡議的落實和中國企業“走出去”戰略面臨日益嚴峻的地緣政治安全風險。

2.地區熱點沖突與恐襲

阿富汗及中東地區存在諸多沖突熱點。阿富汗、巴基斯坦、伊拉克等國恐怖主義盛行，敘利亞武裝沖突、利比亞難民問題、緬甸內亂、南海島嶼之爭等，均對“一帶一路”建設造成惡劣影響，北非、中亞也被視為安全環境復雜多變的地區，極端民族主義、分裂主義嚴重干擾絲綢之路經濟帶建設進程，造成巨大成本與效率損失以及國際負面影響。

3.政策障礙

“一帶一路”沿線一些國家對跨境貿易征收高額關稅，邊界管理機關效率低、不作為，甚至存在貪腐行為。在一些自貿區協定簽署后，由于嚴厲的就業規定、勞動保護法、環保法等各種“隱形壁壘”的客觀存在，給“一帶一路”合作項目造成諸多麻煩和危險。同時，國內企業的國際化規范制度建設短板突出，嚴重阻礙中國企業在“一帶一路”沿線國家的正常投資活動，并使“互聯互通”大打折扣。

4.基礎設施瓶頸

陸上絲路沿途多雪山峻嶺、戈壁沙漠，氣候惡劣，交通基礎設施差。而且，通過中亞—中東—歐洲的陸上運輸途經國家多，面臨著交通軌距不同、關稅政策差異、安全程度低等諸多約束，導致貨物、人員往來嚴重受阻，成本與風險居高不下。海上絲路沿線則面臨馬六甲之困、南海爭端、印度洋海盜威脅以及一些國家港口與物流設施落后、物流承載力嚴重不足等問題。解決交通問題需要基礎設施投資，但其規模大、周期長、政策與回報風險高，遠非一般企業可以承受，而商業銀行一般不愿意承擔風險，于是交通不便成了“一帶一路”的巨大瓶頸。

5.大國爭奪

雖然一些大國不在“一帶一路”沿線，但由于途徑區域、國家具有重要地理位置和戰略價值，加上內外矛盾和沖突不斷，已淪為域外大國角力場，并給“一帶一路”建設造成障礙。“一帶一路”倡議與美、日的“亞太再平衡”政策形成戰略沖突，與美國2011年提出的新絲綢之路計劃以及“印太走廊”設想存在競爭與替代關系；歐盟積極推動“東部伙伴計劃”滲透“一帶一路”沿線地區；日本多年來推行“絲綢之路外交”，意欲控制中亞資源與市場。

6.文明與價值觀沖突

“一帶一路”處于東西方多個文明交匯地區，不同宗教、民族與種族之間的矛盾與沖突具有多樣性、復雜化、突發性和長期化的特點，某一特定事件的爆發可能對周邊多個國家產生較強的風險外溢效應。中國西部、南部少數民族眾多，在民族、文化及宗教上與境外存在千絲萬縷的關系，對中國民族、文化與宗教政策的實施以及“一帶一路”倡議的推進產生不利影響，新疆甚至頻繁出現內外疆獨勢力勾結暴亂。

“一帶一路”倡議面臨的地緣風險：國別視角

“一帶一路”所面臨的主要的區域與國別風險大致可以歸納為如下幾點：

1.南亞—印度洋地區風險較大

南亞國家之間因為領土、宗教和種族等原因而矛盾重重，恐怖主義和分裂勢力嚴重威脅著地區安全，屬于風險較高地區。從空間格局上看，20世紀70年代以來恐怖主義事件分布整體上形成“北非—中東—西亞—中亞—南亞—東南亞”的弧形震蕩地帶，南亞是陸上恐怖主義集中區域之一。其中，印度官方對中國“一帶一路”總體規劃以及陸上絲路節點之一的孟中印緬走廊建設態度比較冷漠，甚至還利用環印度洋地區合作聯盟，聯手伊朗和阿富汗共同推進“南方絲綢之路”建設行動，通過南亞區域基礎設施的互聯互通建設等來主導南亞—印度洋開發；建設途經伊朗、俄羅斯，連接歐洲和中亞的南北走廊等等，以保持其環南亞次大陸—印度洋的地緣主導地位。

2.東南亞地區情況復雜

海上絲綢之路途經的東南亞地區國情較為復雜，各國對“一帶一路”倡議的認知不一致。東盟內部利益交織、成員及其對華關系復雜多樣，加深了該地區的地緣政治風險。部分國家在中國南海存在領土糾紛；菲律賓、印度尼西亞、泰國等國均在不同程度上面臨恐怖主義的威脅和國內分裂勢力的困擾；美國、新加坡對中國海上運輸大通道形成“馬六甲之困”；日本與中國爭奪對印尼、泰國、馬來西亞等國高鐵港口基礎設施建設權等，都給中國海上絲綢之路建設造成較大的負面影響。

3.中亞與俄羅斯地區穩定與風險并存

中亞地區是陸上絲綢之路境外的起始段，對于其向西延伸并帶動整個經濟帶的發展至關重要。該區域多數國家的政治和經濟環境較為穩定，而且多數為上合組織成員或者歐亞經濟聯盟成員，與中國關系相對較好，特別是哈薩克斯坦等對參與絲綢之路經濟帶建設積極性較高。但該區域國家眾多，經濟社會宗教等情況復雜。2014年以來俄羅斯與烏克蘭發生沖突后遭美歐制裁，加之油價下跌、經濟衰退嚴重、匯率風險高、投資風險大，使得俄羅斯、中亞、西亞地區的地緣政治風險加劇。

4.中東與西亞地區風險較高

中東地區國情復雜，極端主義、恐怖主義事件頻發，宗教沖突多，如敘利亞沖突擴日持久，巴勒斯坦與以色列沖突不斷。而且中東地區仍然是北約的戰略目標之一，美國在該地區經營多年，影響力較大。另外，以“東伊運”為首的“東突”恐怖勢力、宗教極端勢力等結合在一起對新疆進行滲透，形成動亂之源。近年來，西亞地區不確定性有增無減，敘利亞、伊拉克、伊朗等國仍將長期動蕩，政治風險依然較高。

5.歐洲地區總體較為平穩，地緣政治風險較低

東歐和西歐經濟較為發達，政局相對穩定，與中國貿易頻繁，而且距離中國大陸遙遠，缺乏直接的地緣矛盾和沖突。特別是中東歐地區，其借助歐亞大陸東西節點優勢促進經濟發展的意圖較為明顯，中國—中東歐16國合作機制也日漸發力，對陸上絲綢之路經濟帶建設是個良好支撐。

改善地緣環境，促進“一帶一路”建設的若干思考

“一帶一路”倡議能否順利推進，取決于能否趨利避害，有效防范包括地緣風險在內的各種風險。為此，至少需要做好以下幾個方面的工作：

1.做好風險預防頂層設計

增強對“一帶一路”倡議面臨的系統性風險的認知、強化防范意識、做好頂層設計是政府的職責所在。包括根據“一帶一路”相關國家政治經濟基本情況以及中國與其合作目標制定和發布“一帶一路”國家中長期投資指南；結合“一帶一路”投資戰略以及參考使領館、智庫、企業等的調查和研究制定《“一帶一路”沿途國家項目建設指導意見》《沿途國家投資開發指導意見》；與有關國家和組織簽署“一帶一路”合作自由與貿易協定、投資促進與保護協定；發布海外風險防范指南；抓緊設立《海外投資保險法》，簽訂雙邊或多邊投資保護協定、避免雙重征稅協定，簽署外交交涉、貿易應訴等文件；制定和完善企業海外經營約束規范；加大政府談判力度，解決歷史遺留的邊界糾紛；加強與境外相關國家的宏觀政策溝通，參與和主導地區及全球性的貿易投資規則和平臺的建立；等等。

2.建設風險評估預警與危機處理系統

第一，國家應該組織相關部門運用大數據技術建立“一帶一路”沿線信息網絡平臺，通過對投資目的地國家和地區的自然、經濟、法律、政治、安全、金融、貨幣、人文、旅游、交通等各種因素細致和長期的跟蹤和分析，及時公開發布“一帶一路”沿線風險預警；第二，在可能的條件下，在高風險國家的中國使館內設立海外分支機構，在對特定投資項目和特定行業進行深入分析的基礎上提供具有戰略性、預警性、前瞻性和可操作性的專題性風險評估及應對方案分析報告，并及時報送相關決策部門；第三，成立多部門建立的海外危機處理聯動快反機制，對“一帶一路”相關的各種危機事件做出快速處置；第四，鼓勵社會力量自主參照類似“國際危機集團”“歐亞集團”的全球政治安全風險評估機構組織，建設應對海外政治安全風險的安保、法律、保險、政治咨詢的第三方平臺。

3.提升企業機構應對外部風險的能力

首先，企業要對走出去參與“一帶一路”建設的國家和區域做好歷史、國情、政治、經濟、法律、文化和投資政策等先期調研和綜合分析，充分了解國情、社情、民情并將其作為宏觀決策基礎；其次，應遵循市場規律，對擬參與投資經營項目的風險、成本與收益等進行精確評估，建立有效的風險管理機制；再次，應加強合作意識，盡可能聯合其他具有分工協作的企業一起走出去，建立優勢互補的產業鏈集群，形成區域利益共同體協調機制以及規范體系；最后，應增強法律規范意識和執法能力，嚴格遵守當地環保、勞資、衛生、安全等法律法規，提高社會責任感，更多地采取屬地化經營方式，有效降低違規風險。此外，還應與當地政府部門以及社會團體、媒體、智庫、民眾等保持緊密聯系，取得社會廣泛支持。

4.集中力量抓主要矛盾和妥善處理焦點難點問題

第一，甄別和確定主要地緣關系主體。如在陸上絲綢之路經濟帶沿線中，中亞、南亞是主要區段，在這一區段的主要關系主體是印度、巴基斯坦以及歐亞經濟聯盟國家中的俄羅斯和哈薩克斯坦；在海上絲綢之路沿線，東盟、印度、緬甸、斯里蘭卡等是重要主體。第二，集中力量解決關鍵節點及主要風險。在“一帶一路”地緣風險考量方面，陸上絲綢之路更應側重地緣經濟，海上絲綢之路則更應注重地緣安全。“一帶一路”沿線地緣風險集中節點主要在中亞—西亞區段、中巴經濟走廊、孟中印緬走廊以及南海—馬六甲海峽—印度洋沿線，集中力量掌控這幾個地緣風險較高的關鍵區段和節點，妥善化解風險，穩健推進各類項目的建設，可以起到示范作用。第三，優先處理與沿線主要國家與多邊組織的合作關系。針對不同的國家，要根據不同情況，曉以大義增強共識并輔以市場合作機會，努力將消極因素轉化為積極因素，將競爭對手轉變為合作對象。具體而言，對印度，需要盡快增加磋商管道和機制，加快談判解決歷史遺留的邊界問題；對俄羅斯，宜通過深化雙邊務實有效合作，通過深化與中亞國家的雙邊關系來促進與俄羅斯和歐亞經濟聯盟的整體合作關系；對新加坡、越南等則宜通過消除其政治疑慮并增強經濟合作機會加以應對；對于美國、日本等域外不友好影響力大國，中國應尊重其利益，增加交流溝通，遵循合乎國際規則的政策導向和商務行為，降低因形勢誤判而發生沖突的概率，同時以重大商業項目吸引這些國家的跨國公司平等參與，讓其有利可圖；對于阿富汗、敘利亞等熱點沖突以及巴基斯坦等恐怖主義較為嚴重的地區和國家，則要通過與政府簽署合作安全保障協定，要求政府對相關設施建設提供保護。

5.強化法律規制保障

“一帶一路”倡議是需要與他國共同開展的國際合作行為，需要引入國際通行的法律規制體系和商務規則，基于法律制度規避或減少地緣敏感性和風險傳導性。中國企業“走出去”參與的重大合作項目，必須依據國際法以及國際通則簽署政府間、企業間具有法律權威的協定與合同，熟練運用當地企業制度、稅收制度、勞工制度、外匯政策、環境政策等，加強對投資項目的法律保護，形成“項目—規則—項目”的良性循環。在產生糾紛和沖突時盡可能訴諸司法機構和借助相關國際法律救助服務，切實保護有關各方的合法權益，避免政治經濟風險和可能造成的損失。

6.加強與各種多邊機制的合作

“一帶一路”倡議要從中國倡議成為沿線國家的共識乃至全球的共識，從依靠一己之力到依靠沿線國家乃至全球之力，不僅需要中國加強與各個相關國家的雙邊交流合作，還需加強與各區域與國際組織的聯系。如果能夠取得眾多多邊機制的認同和支持，則“一帶一路”倡議的合法性、普適性以及國際基礎就會大大增強，在“一帶一路”建設過程中遭遇的各類跨境風險以及危機的處理成本和應對難度就會明顯降低。因此，為了建構廣泛、有力的“一帶一路”建設風險防范應對體系，提高跨境危機處理合法性、有效性和風險分擔力度，中國需要盡可能多地通過多邊外交活動參與多邊合作機制，調整與各國特別是與周邊國家的地緣政治關系，與沿線國家以及多種國際組織建立風險應對合作機制，如建立信息交換與危機合作應對機制、投融資合作機制等，努力提高建構新的國際合作規范與秩序領域的話語權，增加以中國為核心的地緣政治體系的層次和外圍國家的數量，減少各方面的戰略壓力，增強風險應對能力，有效維護自身的地緣政治安全，為“一帶一路”建設營造更好的外部環境。

7.加大國際文化交流合作

文化已經成為中國提高全球影響力的重要戰略支柱，特別是在中國經濟增長引發“中國威脅論”的情況下，“一帶一路”倡議推出文化合作戰略顯得尤為重要。地緣政治摩擦不僅受制于現實，也受到各種認知和言論的影響。“一帶一路”建設不能只顧物質層面（基礎設施投資、貿易、金融等）而忽視精神文化（文化、教育、宗教、輿論、智庫交流等）層面，加大人文交流可以拉近地緣情感、深化不同地區間的認知態度。針對一些國家對中國以及對“一帶一路”的誤解乃至抵觸反感，中國需要在加大“一帶一路”基礎設施建設、實現經濟互利共贏的同時，加大對文化交流等領域的投入，提高文化軟實力，可以結合孔子學院、支持境外留學生基金、旅游拓展等項目，加強人文、教育、衛生、學術、人才交流以及媒體合作、青年和婦女交往、志愿者服務、民間旅游、文藝演出、傳媒溝通、影視合作、智庫交流等，以增強周邊國家對中國及“一帶一路”倡議的理解和支持，提升中國的感召力、親和力和凝聚力，加強地緣情感培植，使之成為“一帶一路”的強力黏合劑，為深化雙邊和多邊合作奠定堅實的民意基礎，獲得更好的道義支持，這對于增進共識、減輕甚至消弭地緣風險和其他風險，促進“一帶一路”穩健持續發展意義非凡。