房地產稅改革與土地財政困局破解

文/李成瑞 姜海 石曉平

作為資源和資產的土地成功地支撐了中國30多年的快速工業化、城市化，有力地調動了地方政府經濟建設的積極性，但是耕地大量流失、土地利用低效、征地矛盾尖銳等問題日益突出，以土地資源高消耗為代價、以土地資產（增值收益）不公平分配為特色的發展模式已難以為繼。針對經濟發展中出現的土地問題，國家試圖不斷完善土地管理制度和治理結構。1988年《憲法》《土地管理法》的修訂確立了土地有償使用制度，明確了土地配置市場化改革方向；1998年《土地管理法》的修訂強化了以土地利用總體規劃為核心的土地用途管制制度和耕地占補平衡制度；2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》的發布進一步提高了市場在土地配置中的作用。但是，當前土地資源配置中政府干預作用仍然大于市場。

回歸政府土地本位職能是破解中國土地管理困局的根本途徑，而解決土地財政問題是關鍵。土地財政問題的解決需要綜合的制度改革，只有通過改革給地方政府提供規模適宜且可持續的稅收來源，才有可能通過法律和行政規制使地方政府逐步放棄對城市土地市場的直接干預，真正使市場在土地資源配置中發揮決定性作用。因此，探究房地產稅改革對地方財政的潛在影響，能為破解土地財政問題、深化財政體制改革、實現地方經濟持續發展提供啟示。

中國土地財政困局與破局分析

（一）土地治理的核心難題與“邊緣改革”的局限

政府的基本職能應該是提供公共服務，然而在中國現有體制下，地方政府表現出類似獨立經濟主體的“自利性”，通過“攫取之手”追求效用的最大化，土地管理中政府越位和政府缺位并存。1994年分稅制改革以后，中國形成了一個財政收入權上收而支出權不斷下放的財政體制格局。在財政壓力日益顯現的情況下，地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為財政增長的重點。低價征收農村土地，平整開發后以“招、拍、掛”等形式獲取土地出讓收入成為最易操作、成本最小、最容易出政績的原始資本積累方式。在這一模式下，地方政府對土地出讓金等收入產生巨大的依賴性，即“土地財政”問題。

地方政府對土地出讓收入的過度依賴成為當前土地治理的核心難題。從政府的職能來看，理想的政府行為應該以土地資源保護和土地收益分配公平為目標，以保證經濟社會的穩定發展。然而現實中地方政府的土地行為明顯偏離了理想的均衡點，轉變為以土地資產的經營為核心。首先，由于其土地資源配置行為存在短期化特征，地方政府往往會忽視土地資源保護，一方面建立融資平臺，以政府財政信用為擔保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金用于城市建設，引發嚴重的債務和金融風險，另一方面在激烈的地區競爭中不惜以提供廉價土地為優惠政策吸引制造業投資，導致土地過度非農化，引發糧食安全問題。其次，地方政府的土地行為還具有行政導向性和利益排他性，往往更注重土地經濟效益而忽視土地收益分配公平，一方面通過市場壟斷控制建設用地供給數量，努力推高住宅用地價格，導致房價高企，影響城鎮化健康發展，另一方面利用其權力優勢壓低土地征收補償，導致失地農民問題，引發社會穩定風險。

對于經濟發展中出現的各類土地問題，近15年的改革主要沿用“漸進改革”方式，即在不改變現有土地產權制度和基本管理體制的前提下，在發展的過程中通過增量部分的改革來逐漸完善土地管理制度。盡管現階段存在土地有償使用制度與市場化配置改革這樣的核心改革，但政府更多地是通過土地督察制度、征地補償制度等一系列邊緣制度的不斷完善來穩步推進著土地管理制度改革。中國現階段土地管理所面臨困局的基本特征是土地資源保護與土地資產經營、土地配置效率與土地收益分配公平兩類問題相互交錯。近年實踐表明，回避土地財政現象，僅僅依靠“邊緣改革”無法破解我國土地管理困局。

（二）房地產稅改革：可能的破局之匙

當前中國土地治理難題的焦點是解決土地增值收益分配的代內公平與代際公平問題。土地增值收益分配的代內公平問題，主要是地方政府作為城市土地所有權代理人和城市經營主體壟斷城市一級土地市場，通過土地供應壟斷高價和土地征收低價之間的價格差獲取土地增值收益。這種直接參與土地增值收益分配的方式，導致地方政府獲取那些本應由其分享的土地增值收益，即由于城市基礎設施和公共服務等外部環境改善而帶來的土地增值收益部分也被（相當）部分失地農民和學者視為利用行政權力“與民爭利”，進一步放大了征地補償標準和安置方式不合理帶來的社會矛盾。土地增值收益的代際公平問題，是指在有限的土地資源與城市（建設用地）擴展空間內，在短期土地出讓收入最大化、經濟增長業績最大化的激勵下，地方政府普遍存在只顧眼前、不管未來的土地配置行為，導致部分地區未來發展的用地空間不足。此外，在各類政府土地融資平臺的支撐下，當期的地方政府可能過度舉債，加大未來的債務壓力與財政風險。

由于地方政府在經濟發展、政策實施和制度改革中的主體地位越來越突出，要解決土地增值收益分配的代際與代內公平問題，不能簡單地寄希望于強化外部監督、加強農民（集體）土地產權或政府績效評價體系改革等“外部約束”手段，而應該重視地方政府內部激勵機制的調整。只有首先通過稅制改革給地方政府提供了規模合理、可持續的土地稅收收入，才可能通過法律和行政規制使地方政府逐步放棄對城市土地市場的直接干預，順利地推進城鄉一體化土地市場形成和新型土地增值收益共享機制建設。同時，隨著中央政府改革決心和力度不斷加大，失地農民與社會輿論對地方政府土地行為的約束與反制力將不斷提升。當地方政府既能維持土地租稅收入水平又能降低社會壓力和政治風險時，房地產稅制改革將在制度上引發進一步的 “帕累托改進”。在這一層面上，房地產稅制改革的作用不僅僅是優化稅制本身，更是破解當前因地方政府土地行為失范引起的土地治理困局“鑰匙”，進而引發中國土地治理結構優化改革的連鎖反應。

房地產稅改革對地方財政影響的情景分析設計

完整的房地產稅征收對象應該包括經營性房地產和住宅房地產。由于以經營性房地產為征稅對象的房產稅總體實施狀況相對較好，而農村宅基地及住房短期內難以納入征稅范圍，因此本文重點考慮城市住宅房地產稅改革問題，比較不同改革方案下房地產稅增長情況及其替代城市住宅土地出讓純收益成為地方政府支柱性收入的可能性?；谝延醒芯繉Ψ康禺a稅改革的討論，提出3個基本改革方案進行比較分析。

方案Ⅰ：僅對新增房地產征收房地產稅。根據稅收“公平性”原則，不同納稅人的稅收負擔水平應保持平衡。開征房地產稅將引起新增房地產價格下降。對于存量房地產的所有人而言，由于購買房地產時已經承擔了較高的價格，因此不應再對其征收房地產稅。

方案Ⅱ：新增房地產和存量房地產統一稅率征收房地產稅。根據稅收“受益說”，不論新增房地產還是存量房地產均同等享受地方政府所提供的公共服務，所以也應該采用統一標準對其征收房地產稅。

方案Ⅲ：新增房地產和存量房地產采用差別化稅率征收房地產稅。本方案中存量與新增房地產稅率差異源自土地出讓（金）制度改革，即對新增房地產同時征收土地年租和房地產稅，而存量房地產則只需繳納房地產稅。我們假設對土地出讓制度進行調整，通過主動減少土地出讓純收益的方式降低地價，進而達到降低房價的效果。

本文以江蘇省為基礎，構建典型城市（S市），分析房地產稅改革對地方土地財政收入的具體影響。S市經濟、人口、土地等均使用江蘇省13市平均水平。研究以2011年為預測期基期，預測2017—2031年地方政府房地產稅、住宅用地出讓純收益的變化情況以及房地產相關收入與基期總量的比較和“缺口”變化趨勢。對于房地產稅稅率，在確定具體稅率時有必要保證將房地產稅所帶來的家庭稅收負擔控制在合理范圍內。參考相關研究和國際經驗，房地產稅的合理稅率范圍應為0.45%—1%。除了這一稅率范圍的上下限外，將稅率中值也作為一種方案組合進行探討，我們將其分別稱為高稅負情景、中等稅負情景和低稅負情景。

房地產稅改革對地方財政影響的情景模擬及分析

（一）“僅對新增房地產征收房地產稅”方案下的土地財政收入變化

如果只對新增房地產征收房地產稅，在稅收負擔合理范圍內的任何稅制要素組合都會導致短期內房地產相關收入相對于基期年減少40%以上，并且這一缺口即使到預測期末也至少在30%左右，遠遠超出了地方政府所能容忍的限度。因此，只對新增住房開征房地產保有稅的可行性較差。目前上海、重慶房產稅改革試點之所以未獲得積極的評價，基本原因可能就在于房產稅覆蓋面過窄，社會公平和效率等改革目標難以實現。

由Simulink仿真得到的圖形可以看出原系統的階躍響應并不理想，其響應的速度慢，而且超調量明顯過大，因此要將此系統串聯滯后—超前校正來改善其性能指標。

（二）“新增房地產和存量房地產統一稅率征收房地產稅”方案下的土地財政收入變化

如果對新增房地產和存量房地產采用相同的稅率統一征稅，房地產相關收入至少可以在短期內接近基期年水平，并且從長遠來看會逐漸超過這一水平，可以在保證財政收入短期內不出現巨大缺口的同時，逐漸對地方政府的公共財政起到較好的支撐作用。同時我們可以預測到，期末的房地產稅收入能夠達到住宅用地出讓收益的1.7—3.9倍，可以在未來財政結構中起到比較理想的替代作用。

（三）“新增房地產和存量房地產采用差別化稅率征收房地產稅”方案下的土地財政收入變化

如果由地方政府主動控制地價，將住宅用地一次性出讓的全部收益通過收取土地年租分攤到未來，同時向所有房地產征收相同稅率的房地產稅，則高稅負情景是可以接受的情景方案，中等稅負情景和低稅負情景所面臨的財政缺口較大且短期內難以彌補。在高稅負情景下，從長遠來看，房地產相關收入在3年以后可以超過基期年水平；從短期來看，其缺口可以控制在2億元以內，屬于可以接受的范圍。同時，由于一次性土地出讓收益已轉化為土地年租，該方案中房地產稅對住宅用地出讓收益的替代效果十分明顯。高稅負情景下，預測期內房地產稅數額始終在住宅用地出讓收入的6倍以上，可以確保房地產稅在房地產相關收入中的支柱性作用，擺脫地方財政對住宅用地出讓收益的過度依賴。

（四）小結

本文通過對不同稅制改革的3種思路、9個情景的分析，從房地產稅改革對地方財政收入影響的可接受程度、房地產稅對住宅用地出讓收益的替代程度、城鎮居民對不同改革方案的接受程度三個方面出發，初步總結出房地產稅制改革的可接受程度。

要想保證短期內地方政府財政收入不會出現大的缺口，同時長期內房地產稅對公共財政起到較好的支撐作用，“新增房地產和存量房地產統一稅率征收房地產稅”方案中的所有情景以及“新增房地產和存量房地產采用差別化稅率征收房地產稅”方案中的高稅負情景是可以被地方政府接受的。

從房地產稅對住宅用地出讓收益的替代程度來看，“僅對新增房地產征收房地產稅”方案中只有高稅負情景下預測期末的房地產稅能夠超過住宅用地出讓純收益，該方案的替代作用不夠理想；“新增房地產和存量房地產統一稅率征收房地產稅”方案房地產稅的替代作用相對較好；“新增房地產和存量房地產采用差別化稅率征收房地產稅”方案房地產租稅的替代作用則最為理想，該方案下房地產稅最有可能在遠期成為地方政府公共財政的支柱性收入。

而從城鎮居民調查的結果來看，只有“僅對新增房地產征收房地產稅”與“新增房地產和存量房地產采用差別化稅率征收房地產稅”兩方案下的中等稅負情景和低稅負情景可能得到城鎮居民的廣泛支持。然而，在稅率設置上，無論是從發達國家（地區）經驗還是我們城市居民調查中“虛擬房地產稅下住房保有意愿”的結果來看，房地產稅稅率不宜太低，否則難以起到替代土地出讓收入和調控房地產投機（資）行為的效果。目前上海、重慶房地產稅改革試點方案都主要針對新增住房且稅率較低，雖然城鎮居民接受程度高，但是對于土地財政治理的效果較差，未來不宜繼續推行。

結論與討論

地方政府對土地出讓收入過度依賴形成的土地財政現象成為中國土地管理困局的核心難題，著眼于邊緣制度的增量改革難以破解這一治理困局。房地產稅制改革可能會改變對地方政府行為的激勵，成為破解因地方政府土地行為失范引起的土地治理困局“鑰匙”，進而引發中國土地治理結構優化改革的連鎖反應。本研究表明，房地產稅制的改革并不必然導致地方政府公共財政出現缺口。如果合理設計覆蓋城市存量和新增住房的房地產稅，可以在短期內保證地方土地財政收入的相對穩定，并在遠期實現房地產稅替代土地出讓金成為地方財政支柱，增強土地財政收入的可持續性，形成對地方政府的有效激勵。同時，總結過去十年改革經驗的成功與失敗經驗，房地產稅對于破解中國土地治理困局具有重要意義。房地產稅制改革應采用直入核心、由難到易、由點帶面的實施路徑：近期重點優化房地產稅制結構，改變“重流轉、輕保有”狀況，提升房地產稅地位；遠期隨著房地產稅成為地方主體稅種，應推進城鄉一體化土地市場體系、土地出讓制度和土地增值稅等制度聯動改革，實現地方土地財政收入以土地出讓純收益為主向以可持續的房產保有稅、土地增值稅等為主轉變，從內在激勵機制上促進政府土地管理本位職能回歸，破解土地治理困境。

值得說明的是，本文關于房地產稅制改革財政效應的分析是在相對簡化和樂觀的假設條件下進行的。受數據可獲性限制，在計算房地產稅稅基時未考慮不同家庭住房面積的差異，存在高估房地產稅稅收總額的可能。研究假設房地產稅的征收率為100%來計算其稅收潛力，但是實際征收過程中征收率不可能達到這一理想數值。在我國房地產稅制從以流轉稅為主向以保有稅為主的轉變過程中，通過轉變征稅方式以保證較高的征收率本身就是一個巨大的挑戰。本研究也未考慮開征房地產稅對企業所得稅等與房地產間接相關的其他稅收可能產生的負面影響。此外，本研究從基期年的地方政府財政結構出發探討房地產稅替代土地出讓收益的可能性，然而中國地方政府正在經歷從發展型政府向服務型政府轉變的改革轉型期，未來地方財政對土地財政收入的依賴程度可能會有所改變。最后，房地產稅的構建不可能一蹴而就，當務之急是著力完善房地產稅開征的基礎條件，如房地產產權信息平臺建設等，這也正是近期中央政府工作的重點內容?？傊?，無論是從理論研究還是改革實際來看，對房地產稅改革的探討都還需要進一步深化。