中國外交轉型與制度創新

外交制度轉型的世界性趨勢

外交部是外交制度和過程的樞紐和組織保障，是各國協調國際與國內關系和矛盾的核心。冷戰結束以后，外交部的“信譽”開始“遭到質疑”，國際上研究外交學的學者注意到并開始研究外交部所面臨的挑戰和轉型趨勢。隨著中國進一步融入國際社會和外交具有更多的國際性特征，中國外交面臨的挑戰是世界各國外交轉型的一個縮影，外交制度的創新則體現了外交制度的中國特色。

從國際外交制度轉型的角度來看，當代外交制度存在著“分散化”和“集中化”兩個顯著的趨勢。所謂“分散化”是指，隨著國際交往的范圍和頻度的擴展以及領域的增加，一些工作范圍原本僅限于國內的政府部門開始參與對外事務，外交部作為國家對外政策唯一或主要落實機構的局面發生了變化：其權力在橫向上向其他部委分散，縱向上向地方和基層分散，外交部已經淪為為其他專業職能部門和專業人員提供服務的“后勤協調員”。所謂“集中化”是指，由于對外政策和外交的國內影響及政治含義增大，國家領導人不僅是對外政策的制定者，而且在決策之后也頻頻從幕后走向前臺，成為對外政策的執行者。

當前，對于中國外交制度演變和轉型的研究成果都反映了中國外交在新時期所呈現的分散化趨勢。它們或從宏觀層面進行籠統的概括和總結，或采取案例分析的方式提出中國外交轉型的發展趨勢，但至今尚沒有對這種特點和趨勢的具體實證研究。比如，如果說中國外交在走向多元化、分散化，那么分散到了哪些領域？呈現出什么樣的特點？為什么會出現這種現象？這些特點和現象又有什么樣的含義？中國在應對這些趨勢的時候采取了什么樣的措施，進行了哪些制度創新？為了回答上述問題，本文擬以中國外交部發言人在例行記者會上答記者問為對象，采用內容分析的方法，嘗試對這些問題進行一個粗淺的回答。

外交部新聞發言人制度的緣起與發展

中國外交部發言人制度是中國外交制度中的組成部分，其產生和發展反映了中國外交制度的發展變化過程。中華人民共和國外交部成立初期就有設立發言人的實踐，但直至1983年外交部發言人制度才正式確立。其主要職能包括“發布重要外交活動信息，闡述對外政策，負責國家重要外事活動新聞工作”，“承擔國家重要外事活動有關新聞工作”，“收集分析重要信息”等。

外交部發言人在例行記者會上發布的新聞和答記者問的內容，既是外部世界了解中國對外政策和中國外交的窗口，也是中國民眾了解中國政府在國際問題上立場觀點和對外政策的重要渠道，因而也是研究中國對外政策的權威依據。作為中國外交的積極支持者和熱心觀察者，我們在追蹤和閱讀中國外交部發言人答記者問時注意到，近年來，外交部發言人在回答記者提問時，越來越多地以“我沒有這方面消息向你提供”“目前我還不掌握相關情況”“請向主管部門詢問”“我沒有得到這方面的消息”“我目前沒有消息可以發布”等類似的方式回答，這樣的回答無疑給外界造成了很多困惑。

我們無從得知外交部發言人在回答記者提問時，哪些是不了解相關信息、哪些是為了有意保密、又有哪些是“外交語言”的運用，但一個顯著的趨勢是，這種不能提供信息的情況不斷增加，儼然已成為一種“新常態”，這也是引發本項研究的直接原因。借用其他領域的概念，我們把外交部發言人這類回答所涉及的問題視為外交部發言人所面臨的“信息盲區”，這種日益“常態化”的“信息盲區”是否有明顯的分布規律？這些特點是否能夠反映出中國外交發展的多元化趨勢和特點？ 這是本文所關注的核心問題。

隨著現代技術的發展，外交部的信息發布工作更加制度化和透明化，從2010年3月4日開始，外交部發言人發布的新聞和答記者問的材料都公布在外交部官方網頁上。通過對從2010年3月4日到2016年12月31日外交部發言人答記者問的所有材料進行分析，足以管窺中國外交多元化和分散化的特點。

外交部新聞發言人的“信息盲區”及其議題分布

經過對2010年3月4日到2016年12月31日這一期間所有外交部發言人答記者問的統計和歸類，我們發現，除有關香港、兩岸關系和西藏等非外交問題外，外交部發言人共有454次不能提供記者提問所要求的信息。

從縱向上來看，外交部信息盲區的分布有明顯的變化趨勢：在2010年到2013年間，出現信息盲區的次數曾呈下降趨勢，2011—2012年間曾有小幅上升，但變化不大，2013年降至最低水平。此后，從2013年開始，外交部的信息盲區呈逐年遞增的趨勢，2016年則達到近年來的最高點。同時，從橫向上來看，外交部所面臨的信息盲區主要集中在經濟、軍事、朝鮮問題、首腦外交、領事、邊界與海洋事務、網絡安全、中日關系、恐怖主義和國際熱點問題這十個領域，超過總量的85%，有著明顯的分布規律。

（一）經濟領域

外交部發言人信息盲區出現頻率最高的是經濟領域，共有103次，超過盲區總量的五分之一。在經濟領域內又主要集中在中國企業“走出去”、商務和金融這三個領域，分別出現過40次、29次和34次。在中國企業“走出去”領域的信息盲區包括中國企業在對外投資、中外企業項目合作等方面的內容；有關商務領域的議題包括中國對外雙邊經貿關系、對外援助、經濟合作等內容；涉及金融領域的議題主要包括國家的貨幣政策、國際金融合作、財長和行長互訪等內容，其中，外交部關于亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行）的信息盲區最為典型。

（二）軍事領域

外交部發言人共70次以“不了解相關的情況”等類似方式，回答記者提出的涉及軍事領域的問題，具體包括中國人民解放軍對外軍事合作和中國人民解放軍的軍事活動兩大類。其中，外交部發言人共有28次對涉及中國人民解放軍對外合作的內容表示不能回答或無法提供信息，對于中外軍事交往的問題，外交部發言人也多不能提供信息。除軍事合作外，外交部發言人有42次對涉及中國人民解放軍軍事活動的問題也表示不知情。

（三）中朝關系與朝鮮核問題

從2010年3月到2016年12月，外交部發言人前后共有49次對記者提出的涉及朝鮮的問題表示不知情，超過盲區的10%。這些問題主要集中在兩個領域：一是涉及中朝高層官員互訪，有14次；二是與朝鮮發展核武器或核試驗相關，共13次。在被問及有關中朝高層官員互訪的問題時，外交部發言人在表示不知情的情況下，同時也表明中共中央對外聯絡部（簡稱“中聯部”）是主管部門，要記者向中聯部詢問。還有記者多次問到兩國高層官員訪問的消息，對此外交部均表示“我不了解，沒有消息向你提供”或“請關注有關部門發布的消息”。有關朝鮮發展核試驗情況的問題也是一個重要的盲區，外交部發言人有13次表示不掌握實際情況，這種回答具有重要的政治含義。

（四）首腦外交

首腦外交已經成為中國外交的主要形式。但在本文所關注的時間范圍內，外交部在回答有關首腦外交議題的問題時，有34次表示不掌握情況。涉及最多的是領導人互訪的消息，共有13次涉及中國領導人出國訪問，其中關于2010年時任國務院總理溫家寶訪問印度的情況和2015年國家主席習近平出訪巴基斯坦的情況被多次問及，外交部都不能提供應有的信息。

（五）領事保護

隨著近年來中國出國人數不斷增加，有關中國公民海外安全的案件頻發，外交部在海外公民安全領域面臨的信息盲區也日益擴大。在我們研究的這個時期內，外交部發言人在回答記者提出的涉及領事業務的問題時，共有34次表示不能或沒法提供任何信息，其中最突出的是中國公民在海外的安全問題，共出現15次。

除了這五個領域的信息盲區外，外交部在邊界與海洋事務、網絡安全、中日關系、恐怖主義以及國際熱點問題這五個方面也存在著信息盲區，分別出現了30次、21次、20次、17次、15次，這五個方面的信息盲區雖然相對數量較少，但也值得我們關注。

外交部新聞發言人信息盲區的特點和含義

從增長速度的角度來看，經濟領域一直是外交部新聞發言人答記者問時的最大盲區，增長也比較快，但是增長最快的盲區是軍事領域，第二位是朝鮮問題，第三是領事領域的問題，第四是經濟領域的問題，第五是首腦外交。雖然軍事領域信息盲區的總數量沒有經濟領域的多，但如果按照現在的增長勢頭，軍事領域盲區的數量將很快超過經濟領域，說明軍事領域將是中國外交未來擴展的最為重要的一個領域。

從盲區的性質來看，這些盲區的分布總體上可以分為兩種情況，分別代表了外交制度面臨的兩種挑戰：一種是外交議題向其他領域擴展所產生的問題，這些議題本不屬于外交部業務范圍內的事，因而出現了一些盲區；另一類情況是原本屬于外交部工作或職責范圍內的事，但是隨著形勢的發展變化，一些新趨勢、新情況對中國外交部職能構成了挑戰。兩類情況具有不同性質的含義，也需要采取不同的方式予以應對。

第一類挑戰是協調方面的挑戰，體現在包括經濟、金融、軍事外交和黨的對外關系等領域的內容。這些領域的問題原來就不屬于外交部業務范疇之內，但是近年來這些領域的議題在中國對外關系中的地位不斷上升，成為媒體關注的焦點。記者就這些問題提問，標志著這些領域是中國外交近年來擴散的主要領域。具體來說，經濟和軍事這兩個重要的領域是外交擴散的主要方向。其中經濟領域的經貿合作等問題是存在已久的老問題，因此盲區數量比較大，金融領域的盲區屬于最新擴散的領域。至于軍事領域的情況，其既有屬于舊問題的內容，但也有新的含義。朝鮮問題的情況則反映了當今中國外交的某種特殊性。

第二類挑戰涉及外交部職能轉型，具體表現為外交部發言人在首腦外交和領事保護方面的盲區。外交部發言人在首腦外交方面信息盲區的增加是在這樣一種背景下發生的：一是近年來首腦外交在國際舞臺上日益活躍；二是媒體對首腦外交高度關注；三是這些盲區并不是偶然的、一時的，而是制度化的，并且呈現上升的趨勢。考慮到承辦首腦外交是外交部的第一職能，因而這是一個值得高度關注的現象，如果借鑒其他國家在這方面的經驗和教訓，這些盲區所反映的問題尤其需要認真對待。

這兩方面的趨勢或挑戰，需要從不同的層次出發考慮應對方法和解決途徑。第一個層次的挑戰是國家層面的，即國家應該如何應對外交議題日益分散到其他領域的趨勢問題，或者說對于不同領域的外交，如何加強不同部門的協調問題。這是一個大問題，也是一個普遍的問題。作為傳統上唯一的協調和聯系內外工作的部門，外交部對于如何協調外交規范的普遍性與中國外交制度的特殊性，如何協調涉及越來越多機構和部門的不斷擴展的多領域外交等問題，既沒有清楚的黨內規范文件或國家法律作為依據，也沒有建立起責權清晰的保障機制。因而，這方面需要建立新的制度，或者明確外交部的責任和權力。

第二個層面是外交部本身必須應對的挑戰。外交部的主要職能是落實對外政策，在中國就是貫徹執行中央的政策。過去外交部是對外政策的主要執行者，隨著外交領域擴展到經貿關系、金融合作、軍事合作、黨際關系、防范與打擊恐怖主義等更加專業化的領域，外交部或者外交部的干部是否具備相關的專業知識與能力來落實有關領域的政策？在負責相關領域業務的部門都發展各自的外事機構，更多參與本領域對外政策的落實時，外交部如何避免淪為僅僅是為其他專業職能部門和專業人員提供服務的“后勤協調員”？這就要求外交部在人員招錄、職務晉升、知識儲備等方面都應該有前瞻性，并做好針對性的準備工作。

第三個層面的挑戰是剛剛參與到對外關系的部門，或者說負責外交最近擴展或分散到的那些新領域的部門。從政府與媒體或公眾之間的關系來看，外交部發言人這么頻繁地要求記者向其他部門或相關部門咨詢，至少說明其他部門在公開化方面，或者與媒體的溝通方面，還沒有外交部那樣成熟和完善，也反映出多數記者對相關部門的職能缺乏了解，習慣于從傳統視角看待外交問題，一遇到問題就拋向外交部。這種狀況需要從兩方面加以調整：對于相關部門來說，要完善制度，不能僅從國內角度考慮自己的政策或在國際上采取行動，在參與對外合作的過程中應該具有國際視野，熟悉國際規范，照顧國際社會其他方面的關切和基本要求，絕不能僅僅按照國內工作的習慣開展工作；在信息發布方面可以借鑒外交部的做法，增加透明度，在信息提供方面注意時效性。對于媒體來說，要增加對中國的了解，不能以傳統的思維方式看待中國外交，要了解部門之間的業務分工，提出問題要有針對性，有的放矢，才能及時得到自己所需要的信息。

制度優越性和外交創新

中國外交制度是中國特色社會主義制度的一部分。中國特色社會主義制度的特色也是中國外交制度的特色，這個制度的核心就是中國共產黨的領導。中國外交不僅要堅持中國共產黨的領導，而且也要為鞏固黨的領導、維護社會主義制度的安全服務。

制度創新的第一個舉措就是發揮中國共產黨在中國政治中的領導作用，召開相關外交工作會議，在相關外交問題上統一思想，確保外交行動上的協調一致。十八大以來，中央分別召開了三次專門的外交外事工作會議：2013年周邊外交工作座談會、2014年中央外事工作會議以及2015年的全軍外事工作會議和第十六次武官工作會議。這充分體現了社會主義制度集中精力辦大事的特色和優勢。

推動涉外部門的協調機制建設，理順部門之間的協調與合作，完善相關法律，是外交制度創新的又一主要內容。如十八大以來新成立的國家安全委員會、中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組，對于加強在經濟和安全領域的全局統籌、協調與合作將發揮重要作用。在加強制度建設的同時，中國進一步完善了涉外安全領域的法律，使各項工作有法可依。此外，強調頂層設計，狠抓政策實施，確保中央戰略意圖的落實，也是十八大以來中國外交制度建設、做好對外關系統籌和協調創新的關鍵。

當前，中國的發展進入到一個新時代，中國外交在轉型過程中所面臨的問題和挑戰亟待解決。同時，新時代也需要新的理論創新、機制創新和實踐創新，從而為中國參與全球治理體系改革和建設提供堅實有力的保障。