以發展海島型港航產業為切入點加快建設中國特色自由貿易港步伐
——馬耳他、荷蘭鹿特丹港調研的收獲與啟示

文｜中國南海研究院課題組

為深入學習貫徹習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的重要講話和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（下稱中央12號文件），借鑒國際先進經驗服務海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設，中國南海研究院近日率團赴馬耳他、荷蘭鹿特丹市進行專題調研。本報告旨在對馬耳他港航業和荷蘭鹿特丹港的發展特點與可借鑒經驗進行解析，并在此基礎上結合我省當前面臨的新形勢、新任務和新挑戰，就推進海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設、產業轉型升級和培育新經濟增長點等提出相應政策建議。

馬耳他圍繞港航產業發展海洋經濟的經驗

馬耳他位于地中海中心地帶且靠近主航道，地理位置得天獨厚，航運歷史悠久。在港航業發展起步之初，馬耳他以英國商船法為藍本制定《商業航運法》，在國家立法層面逐步開放游艇、商船注冊并提供相應配套服務。近年來，馬耳他政府致力于打造地中海地區的物流中心、旅游中心和金融中心，港航、旅游和金融服務在經濟發展中發揮著支柱作用，2017年港航產業對馬耳他國內生產總值貢獻比重達到36%。馬耳他港航業發展的特點與啟示有以下幾點：

一是港航業起步早，發展定位明確。上世紀六、七十年代，作為地中海地區船舶開放注冊和自由港建設的先行者，馬耳他在圍繞現代港航服務業進行政策規劃伊始，便對區域航運市場規模、自身配套服務能力、港航基礎設施潛力、區位特點、經濟發展水平和開放程度等因素進行了充分考量與客觀評估，在認清自身比較優勢（瀕臨地中海主航道、旅游資源豐富）和競爭劣勢（自然資源缺乏、國內市場規模小）的基礎上，科學布局、精心謀劃，重點發展旅游、物流、船舶注冊及相關金融、保險等港航服務業。馬耳他對發展目標的準確把握和科學定位使其能夠避免因戰略決策失誤而導致的國家經濟起伏宕落，在客觀上提升了其政治、經濟環境的穩定性。

二是法治為先，立法超前，修法及時，體系完整，制度健全，法律服務覆蓋港航業全領域、全過程。馬耳他《商業航運法》和《自由港法》的立法初衷和條款設計具有前瞻性和可預見性，這為馬耳他港航業的持續發展奠定了堅實的法律基礎。為解決港航業快速發展過程中出現的新情況和新問題，馬耳他行政、立法部門和港航企業共同參與討論法律修訂問題，最大程度地避免了立法與商業實踐的脫節，也確保港航法律體系始終維持穩定性、可預見性和有效適用。馬耳他港航法律服務業發達，海事海商法律從業人才國際化程度高，國內四家律師事務所和一家海商法院提供覆蓋港航產業鏈全領域的法律服務和商事爭端解決。

三是政府、市場職能界定清晰，兩者實現良性互動。馬耳他港航業的發展得益于“政府推動+市場主體”模式，政府將外國投資者最為關心的本地合作伙伴的可靠性、營商條件的便利性、投資環境的穩定性作為其工作的重點，其職能發揮止于提供優質的公共服務和良好的營商環境。基于這一理念，馬耳他在上世紀末成立“自由港集團”和“自由港碼頭”兩家公司，并于2004年對港口運營進行私有化改革，法國達飛海運集團、土耳其伊爾集團、中國招商局集團等外國資本先后入股進駐。馬耳他以此為契機實現了港口投融資渠道多樣化，也引入了國際先進管理理念和運營模式。此項政策在馬耳他港航經濟發展史上具有里程碑意義。

四是根據供給創造需求的理論，不斷發展、完善現代港航服務產業鏈，這是馬耳他航運服務業經久不衰的奧秘所在。馬耳他的現代港航服務業側重體系化建設，港口建有歐洲一流的碼頭設施，提供貨物中轉和倉儲服務、引航和拖船服務、油料補給服務（包括油料混合、廢油處理、溢油防治）等。除船舶改裝、維修、保養等傳統產業外，馬耳他還著眼于對消費市場的精準定位，不斷發展船內裝修設計、船體噴繪等以“定制化、個性化”為特色的高附加值服務和航運金融、海事海商法律咨詢等高端服務。

五是以服務優勢保持行業競爭的領先地位。地中海沿岸各港口之間競爭激烈，但馬耳他對商船和郵輪的岸電供應、油料補給、食品淡水補給等保障體系和配套的貨幣兌換店、旅游商店、船員休閑娛樂、郵輪體驗店等服務體系相對完善、健全，港口運營管理的國際化程度高，岸上休閑旅游產業發育成熟。憑借這些優勢，馬耳他在競爭中才能立于不敗之地。這一經驗表明，當競爭港口在服務航線上趨于同質化的情況下，提高服務效率、質量、便利性和體驗度是保持領先地位的關鍵。

此外，在調研中還發現，馬耳他目前主要依靠歐盟項目資金援助來完善港航基礎設施，在部分大型項目上歐盟資助比例一般占75%到85%，從長遠來看這一模式不具有可持續性。當前歐盟投資增長動能不足，馬耳他國內經濟增長原動力若出現衰退，可能對港航業投資增長造成不利影響。馬耳他通過開放船舶方便注冊成為世界海運大國，但這種做法較難復制，對海南的借鑒意義有限。從目前的國際實踐來看，船舶登記作為賦予船舶以國籍的行為，是國家主權的體現，地方政府不能獨立進行船舶登記。即使地方通過特殊政策獨立放開船舶注冊，也難以對大量注冊船舶進行登記前審核、年檢和全壽命期內的全球性監管，而且注冊船舶在海事和海商領域的法律風險也是一般地方政府難以應對的。

荷蘭鹿特丹港的發展經驗

荷蘭鹿特丹港位于萊茵河與馬斯河河口交匯處，西與北海相連，瀕臨海運繁忙的多佛爾海峽，是西歐海陸運輸核心樞紐，經濟腹地廣闊，素有“歐洲門戶”之稱。2017年鹿特丹港貨物吞吐量為4.67億噸，位列歐洲第一，完成集裝箱吞吐量為1360萬標準箱（TEU），位列世界第11。經過兩百多年的發展，鹿特丹港聚集了國際航運業的各種要素，擁有完善的港口設施、發達的轉運網絡、健全的服務體系和生機勃勃的臨港產業。2017年港口及臨港產業總產值約占荷蘭國內生產總值的12%。鹿特丹城市經濟發展充分發揮臨近港口的優勢，其臨港產業的發展對港口及區域經濟有很強的帶動和輻射效應。近10年來，鹿特丹港按照“以大規模的臨港產業帶動物流業”的思路驅動港區發展。臨港產業區在項目設計、公共工程、貨物運輸、環境保護和管理服務五個方面實現“一體化”布局，綜合功能完善。經過多年發展，臨港產業已成為鹿特丹經濟的重要構成部分，產業區進駐企業超過3000家，其中絕大部分是跨國公司。目前鹿特丹已經成為世界上港城融合發展模式的典范，在國際航運服務創新、智能港口等領域中發揮著引領作用。

鹿特丹港之所以能夠發展成為港城融合型的國際航運中心，地理位置、腹地廣闊是區位基礎，臨港產業規模和交通運輸網絡是硬件優勢，法治化、便利化、國際化的營商環境是軟件優勢，歐洲經濟一體化的進程為其提供了更為廣闊的發展空間。鹿特丹港作為國際上港城融合模式的標桿，其發展經驗與啟示有以下幾個方面。

一是得益于荷蘭歷史悠久的航海文化和根深蒂固的重商主義傳統與自由貿易精神。荷蘭是曾經的海洋強國和早期資本主義發源地之一，鹿特丹港自大航海時代起就是荷蘭的重要貿易中轉地，十九世紀末、二十世紀初便發展成為面向西歐的主要轉運港口和工業中心。二戰后在歐洲經濟一體化的大背景下，鹿特丹港同西歐腹地的聯系更趨緊密。長期以來的歷史積淀，為鹿特丹港航業的持續發展奠定了深厚的物質基礎。

二是注重港航業統籌謀劃，從發展目標、產業路徑和運作模式三個方面進行總體規劃。鹿特丹港根據港口的比較優勢和城市的社會經濟特征制定了以20年為周期的長期發展規劃；根據國際航運業發展態勢和港口產業鏈成熟程度制定了每5年更新一次的港航業規劃；根據港口填海造地和基礎設施建設情況，針對碼頭作業和企業入駐制定了岸線資源利用規劃。港航業的這種頂層設計為鹿特丹港航業的發展提供了清晰穩定的政策框架和目標指引。

三是通過實施“超前發展、錯位發展、創新發展”的戰略保持其在國際競爭中的領先地位。進入21世紀以后，鹿特丹港在規模上先后被上海、寧波、香港、新加坡等地超越，但其在國際航運中仍是最具競爭力的港口之一。鹿特丹港對于自身發展有著清晰的戰略定位，其核心目標不是提升貨物吞吐量能力和港口規模，而是要在打造全球一流的智能港口、綠色港口方面保持世界領先地位。鹿特丹港多年以前就開始采用電子數據交換系統（EDI）向從事港口相關經營活動的各類主體提供交易服務、增值技術服務和信息支持。此外，對于進駐產業園區從事創意設計、科技創新的企業，鹿特丹港還通過可協商的具有一定靈活性的稅收政策加以扶持鼓勵。在管理理念創新、技術手段革新的牽引之下，鹿特丹港的比較優勢始終能夠得到最大程度發揮。

四是港口運營管理體制機制完善、健全，管理模式科學、合理。鹿特丹港務局采取“地主港”管理模式，其作為特許經營機構，代表國家擁有港區范圍內的土地、航道、岸線及基礎設施的產權，以租賃方式把港口碼頭租給國內外港口經營企業或航運公司經營，實行產權和經營權分離。作為港口管理運營主體，鹿特丹港務局不以盈利為目的、不參與市場競爭。這種“地主港”的經營管理模式確保了鹿特丹港務局對港口土地資源和碼頭岸線資源的有效控制和高效利用，為其提供了長期、穩定的資金收入來源。港務局對港區規劃、港區規章制度、土地出租、港區入駐企業選擇以及港區內經營活動等有較大話語權，但本身不參與港口碼頭的經營活動。鹿特丹港務局在招商引資方面針對性強，只有那些符合其長遠戰略規劃而且能與周邊相鄰企業形成良性互補的企業才能被選擇進駐港區。

五是注重港口物流與臨港產業互動發展。鹿特丹港一方面優化港口傳統物流服務，推進物流業智能發展、綠色發展；另一方面對港口及區域物流資源進行整合，興建產業園區并引導港航企業進園開展增值服務。產業區入駐企業類型齊全，基本覆蓋港航業全產業鏈，發達的腹地經濟又為港口物流提供強大支撐。鹿特丹港物流鏈和產業鏈緊密交織，各類資源要素得到充分利用，臨港經濟運行成本大為降低。在產業集聚效應的推動下，鹿特丹港形成了港口物流與臨港產業互動發展、臨港經濟與腹地經濟雙向促進的態勢。

馬耳他、鹿特丹對海南的參考意義

一是根據中央對海南發展的戰略定位，立足于我省海島經濟的特點和比較優勢，科學制定港航業發展規劃，力爭盡早實現中央12號文件確定的將海南打造成為面向太平洋和印度洋的門戶和海上樞紐的重要目標。以提升我省港航產業規模、行業管理水平、法律完善程度和公共服務質量為切入點，在深入分析港航業發展面臨的現實問題、制約因素和有利條件的基礎上，進行頂層政策設計，制定我省發展港航產業的總體方案和體制機制設計。包括做好港航產業規劃，通過提升、完善港航配套服務驅動港航產業向縱深發展；堅持海南幾大港口城市差異化發展，科學配置資源要素，形成布局合理、優勢互補和體現整體競爭力的港口群；重點打造郵輪旅游和游艇產業，并通過產業鏈延伸來帶動港航服務業的發展與繁榮。

二是從體制機制改革入手，以資源整合為抓手，以建設中國面向太平洋和印度洋重要對外開放門戶的港口樞紐為目標，加快我省發展港航產業的步伐。整合全省港航資源，逐步打破傳統港航產業的界限。目前，我省港口運營分屬33家經營主體，“四方五港”由海南港航控股有限公司等8家經營主體負責運營，港口發展布局“散亂小低”問題突出。由此，可借鑒荷蘭鹿特丹港、馬耳他自由港模式加快港口資源整合進度。包括構建省級港口資源整合平臺，在省級層面組建港航投資管理集團，打造我省港航龍頭企業；以改制為抓手吸納民營資本和國際資本參與港航設施建設和港區管理運營；在投融資過程中逐步探索以航道、碼頭、土地、岸線及港口設施等資源資產化入股的運作模式。

利用各港口現有產業基礎、配套設施和自然地理條件，打造形成“四方五港”錯位融合發展的局面，避免同質化發展和無序競爭。一是以我省北部地區為重心，建設瓊州海峽港航產業集群；以海口市為重點，發展游艇旅游產業，打造多元化高端商務休閑、旅游度假城市。二是以建設三亞郵輪母港為重心打造郵輪產業集群，推動環南海郵輪旅游；以三亞周邊地區為重點發展大型休閑旅游產業。三是以八所-洋浦為軸心，在現有石化產業基礎上，按照市場需求，堅持綠色發展原則，拉長石化產業鏈，構建集儲運、提煉、化工、交易、銷售于一體的大宗能源儲運和化工產業集群；以洋浦港為依托，建設船舶油料補給基地，服務保障過往瓊州海峽的船舶。四是以清瀾港為中心，打造國家重大戰略服務保障產業集群，為國家航天發射和深海開發提供有力保障。

三是將完善涉及發展港航產業的地方立法、法律服務和商事爭端解決體系建設置于港航產業培育的優先地位。厘清港航法律服務體系的建設思路，將法律服務軟環境建設作為培育和發展現代港航業的重中之重。包括做好頂層制度設計，根據港航產業發展整合過程中暴露出來的法律法規缺失問題建立健全法律法規；明確港航法律服務建設的主體、內容、對象、范圍，逐步建立海商糾紛解決“一站式”服務模式，構建港航全產業覆蓋的法律服務制度；推動爭端解決機制多元化，嘗試建立海商糾紛專業調解工作室等新型法律服務機構，探索建立當事人可在本地仲裁或國際仲裁中任擇其一的“雙軌”商事仲裁制度；穩步推進港航法律服務業開放，提升海事法律服務的國際化水平；在海事仲裁、海損推算、海事法律咨詢等領域引入國際知名法律咨詢機構在瓊拓展業務。

四是學習借鑒國外港航產業發展的先進理念和管理經驗，以建設智能港為導向，加快建設信息化、智能化的港航設施，以產業鏈群創造集聚規模效應為目標，將港航產業打造成我省現代服務業實體經濟的標桿產業。包括著力建設、完善港口服務業配套設施和集疏轉運系統；加大港航基礎設施建設投入，建立立體化的交通運輸體系，可以采取港口基礎設施出租的方式，以較小成本投入實現產業集群效應；借助智能化、自動化的現代信息技術建設港口“無紙化”綜合物流體系；引進和利用自動識別系統、輔助決策系統、電子信息交換系統，推動臨港物流與管理形成倉儲、運輸、裝卸、加工、銷售的環節鏈，提升港口對貨源的吸附與分散能力；充分利用可開發陸域建立臨港產業集群；大力建設臨港產業園，實現工業生產、倉儲、物流、交易“多流合一”，以產業鏈群創造集聚規模效應，吸引更多的國內外企業進入港航及臨港產業；提高招商引資的針對性、有效性和靈活性；對于契合我省港航產業發展規劃的重點項目、重點投資實行“點對點”招商引資，可制定專門的投資招商法規，為實施“一事一議”的特殊優惠政策提供法律依據。

五是與鹿特丹伊拉斯謨大學合作共建“中國特色自貿港研究院”，為海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設以及管理型人才培養發揮獨特作用。鹿特丹伊拉斯謨大學作為一所有較高國際知名度的大學，在海商法、經濟學、管理學、國際投資與貿易等領域研究水平高，師資力量強，國際化程度高。通過本次調研，中國南海研究院與伊拉斯謨大學達成了初步合作意向。未來可通過邀請相關學者來瓊進行學術交流、互派研究人員進修、聯合辦會、共同完成研究課題等方式開展合作，將中國特色自貿港研究院打造成為服務于海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設的研究型智庫及管理型人才的培訓基地。